Вступление человека в трудоспособный возраст ставит перед государством важную социально-значимую задачу - приобщение его к труду. Процесс трудоустройства молодых граждан в общественное производство обычно протекает под регулирующим воздействием законов и иных правовых нормативных актов.
Законодательство о трудоустройстве несовершеннолетних граждан в условиях России со времени капитализма во многом определялось и определяется политическими, социальными и экономическими факторами развития промышленного производства. Наступившие в конце 80-х годов XIX столетия бурное развитие капитализма, изменило отношение законодателя к правовому регулированию детского и юношеского труда. Важным последствием промышленного подъема явилось то, что спрос на рабочие руки стал превалировать над предложением. Это в свою очередь побудило предпринимателей использовать наиболее простой способ пополнения недостатка в рабочей силе - широкое использование дешевого труда молодых и несовершеннолетних работников. При этом предприниматели старались всячески обойти появившееся ограничительное законодательство в отношении труда этих категорий граждан.
Предприниматели устанавливали для малолетних частые и короткие смены (например, после 2-х часовой работы следовал получасовой или часовой перерыв). Эти дети были вынуждены проводить на фабрике больше времени, а фабричный инспектор не был в состоянии проконтролировать фактическую и нормативную продолжительность их рабочего дня.
Наиболее полное содержание ограничительных законов для малолетних и несовершеннолетних работников формировалось в начале 1890г. Высший законодательный орган России - Государственный совет постановил предоставить министру финансов право по согласованию с министром внутренних дел разрешать работу малолетним в возрасте от 10 до 12 лет в тех предприятиях, где они уже работают, запретив новые приемы. Таким образом, уже через два года на фабриках и заводах не должно было остаться ни одного рабочего моложе 12 лет.
Подтвердив запрещение ночной работы детей в возрасте от 12 до 15 лет в ряде отраслей производства, Госсовет однако вновь разрешил труд этих малолетних в течение 6 часов ночной работы в наиболее вредном - стеклянном производстве. Ночная работа женщин и подростков от 15 до 17 лет передавалась на «благоусмотрение губернаторов и фабричных присутствий».
Госсовет не обошел вниманием и вопрос о работе малолетних в воскресные и праздничные дни. Он предоставил фабричной инспекции право разрешать работу малолетних в эти дни и увеличил продолжительность рабочего дня для них до 9 часов в сутки на тех предприятиях, где существует 18-часовая работа двумя сменами. В начале XX века технический прогресс в России развивался довольно бурно, что не могло не сказаться на оборудовании и оснащенности фабрик и заводов. Приобретенные высокопроизводительные машины давали возможность использовать труд только обученного и сознательного в техническом отношении рабочего. Поэтому малолетние рабочие стали вытесняться, ибо их труд терял свое значение. Однако фабриканты и заводчики решительно повели наступление на ограничительный возраст, требуя чтобы малолетними считались дети от 12 до 14 лет, а подростками - с 14 до 16 лет. Таким образом, 6 часовой рабочий день был бы установлен только для рабочих с 12-14 летнего возраста, а подростки с 14 до 16 лет должны были работать наравне со взрослыми. Наряду с этим и работы в ночное время запрещались только для не достигших 16 лет.
В феврале 1907г. было созвано уже четвертое особое совещание, разбиравшее законопроект о труде детей и подростков. От лица всех фабрикантов и заводчиков был заявлен протест против возрастных норм в 15 и 17 лет, т.к. на октябрьском совещании предприниматели настаивали, чтобы малолетними считались дети в возрасте от 12 до 14 лет, а подростками от 14 до 16 лет. Не меньше возражений встретила статья, согласно которой лица, не достигшие 17 -летнего возраста и все вообще лица женского пола, не могут быть заняты на подземных работах.
В результате предприниматели добились новой затяжки законопроекта - четвертого по счету. Он так и не попал в Государственную Думу. Однако под влиянием оживления предпринимательской деятельности, роста числа фабрик и заводов положение малолетних рабочих в сфере труда постепенно улучшалось и оплачивалось по более высоким расценкам. В 1913 г. продолжительность рабочего дня несовершеннолетних составляла 63% - свыше 9 часов; 28% - 9 часов и у 9% - между 8 и 8 ¾ часами.
Первая мировая война и февральская революция 1917г. почти не внесли улучшений в условия труда детей и подростков. Правительство, учитывая нужды военной промышленности, издало 9 марта 1915 г. закон, разрешающий привлекать женщин и несовершеннолетних к ночным и подземным работам.
Однако 8 августа 1917 г. Временное правительство постановило запретить ночную работу женщин и подростков в возрасте до 17 лет, с тем добавлением, что до окончания войны министру труда по согласованию с министром торговли и промышленности предоставляется делать из этого правила изъятия. То есть, по существу такая поправка могла свести на нет все значение закона.
После Октябрьской революции начался новый этап в развитии российского права. Советская власть активно занялась законотворчеством. В конце 1918 г. был принят Кодекс законов о труде. КЗоТ 1918 года закреплял две формы привлечения к труду - через отделы распределения рабочей силы и в выборном порядке. Вторая форма носила исключительных характер и применялась при предоставлении работы, требующей политического доверия или редких, специальных знаний, связанных с личностью приглашаемого работника. Кодекс установил, что лица, моложе 16 лет, не подлежат трудовой повинности. В отношении лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста, рабочий день не мог превышать 6 часов (для взрослых рабочий день устанавливался в 8 часов дневных и 7 часов ночных). Кроме того, несовершеннолетние до 18 лет не подлежали привлечению к труду в ночное время и в отраслях, особо тяжелых или опасных для здоровья.
октября 1922 г. на IV сессии ВЦИК IX созыва был принят новый Кодекс законов о труде. КЗоТ 1922 г. освобождал от трудовой повинности лиц, не достигших возраста восемнадцати лет, а также запрещал прием на работу лиц моложе шестнадцати лет. Однако в исключительных случаях инспекторам труда НКТ РСФСР (после слияния Наркомата труда и ВЦСПС - инспекторам труда профсоюзов) было предоставлено право давать разрешение на поступление на работу несовершеннолетних не моложе 14 лет. Как и КЗоТ 1918 г., КЗоТ 1922 г. содержал запрет на применение труда несовершеннолетних в ночное время и на тяжелых и опасных для здоровья работах.
Согласно Постановлению Наркомата труда СССР от 13 октября 1932 г. № 186, утвердившему Список работ, на которых запрещено применение труда лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста, к таким работам относились сварка металлов, сернокислое производство, работа в кузнечном цеху, все подземные работы и др. (всего список содержал 106 наименований работ).
КЗоТ РСФСР 1922 г. содержал общие положения о трудоустройстве несовершеннолетних. Более детальная регламентация этих вопросов осуществлялась иными нормативными правовыми актами. Так, Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1933 г. «Об улучшении использования молодых специалистов» регулировался порядок распределения молодых специалистов, вопросы создания для них благоприятных условий работы и дальнейшего роста на производстве.
В 1940 г. в связи со сложной международной обстановкой правовые нормы в сфере трудовых отношений были ужесточены, что коснулось и несовершеннолетних работников. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 г. была повышена обязательная мера труда. Продолжительность рабочего времени увеличивалась с 7 до 8 часов на предприятиях с 7-часовым рабочим днем и с 6 до 8 часов для служащих учреждений и подростков, достигших 16-ти летнего возраста. Везде вводилась 7-дневная рабочая неделя, а за самовольный уход с предприятий и учреждений и за прогул вводилась уголовная ответственность. Для подростков до 16 лет Постановлением СНК СССР от 12 июля 1940 г. устанавливался 6-часовой рабочий день. Этим же постановлением подростки в возрасте от 16 лет и старше допускались к сверхурочным и ночным работам на общих основаниях.
В годы Великой Отечественной войны вопрос обеспечения кадрами промышленности, особенно - оборонной был, весьма острый. Для его решения была организована трудовая мобилизация. 13 февраля 1942 г. принимается Указ Президиума Верховного Совета СССР «О мобилизации на период военного времени трудоспособного городского населения для работы на производстве и в строительстве». Трудовая мобилизация в сельское хозяйство проводилась в соответствии с Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 13 апреля 1942 г. «О порядке мобилизации на сельскохозяйственные работы в колхозы, совхозы и МТС трудоспособного населения городов и сельских местностей».
Трудовой мобилизации не подлежали несовершеннолетние до 16 лет. В соответствии с принятыми Указами к трудовой мобилизации привлекались трудоспособные мужчины в возрасте от 16 до 55 лет и женщины в возрасте от 16 до 45 (в дальнейшем - до 50) лет, не работавшие в государственных учреждениях и на предприятиях. Принудительное привлечение к работе проводилось по месту жительства для трудоустройства на производство и в строительство в соответствии с разнарядками, поступавшими от хозяйственных органов.
В послевоенные годы проблеме обеспечения работой детей-сирот, подростков, у которых погибли родители, уделялось значительное внимание. К этой работе были привлечены органы социального обеспечения и специально созданные постоянные краевые, областные и городские комиссии по трудоустройству, в которые входили представители партийного и государственного управления, профсоюзов, общественных и иных организаций. На профессиональные союзы была возложена обязанность контроля за исполнением законодательства о трудоустройстве. Для эффективного трудоустройства различных категорий населения разрабатывались специальные планы.
Возникает такая форма трудоустройства, как общественный призыв, по которой трудоустраивалась, главным образом, молодежь. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 мая 1956 г. «О мерах по обеспечению рабочей силой важнейших строек и предприятий, расположенных в восточных и северных районах страны и Донбасса» было признано целесообразным направлять в 1956 г. на добровольных началах в порядке общественного призыва 210 тысяч рабочих, главным образом - молодежи, для работы на строительстве электростанций, предприятий и т.д. Фактически по общественному призыву были направлены на работу 300 тысяч молодых людей.
Принимаются меры по облегчению труда несовершеннолетних. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 мая 1956 г. рабочий день для подростков от 16 до 18 лет снижается до 6 часов. В интересах усиления охраны труда подростков Президиум Верховного Совета СССР Указом от 13 декабря 1956 г. повысил возраст приема на работу до 16 лет, а в исключительных случаях, согласно Указу, по согласованию с фабричными, заводскими или местными комитетами профсоюзов могли приниматься на работу подростки, достигшие 15 лет. Подростки в возрасте от 15 до 16 лет принимались на работу при условии, если они будут проходить производственное обучение в порядке индивидуального или бригадного ученичества либо уже окончили профессионально-технические учебные заведения. При этом подростки, достигшие 15-летнего возраста, могли сами заключать с предприятиями, учреждениями и организациями трудовые договоры, и согласия их законных представителей не требовалось.
В 50-60-е годы в отношении молодежи получает распространение такая форма трудоустройства, как бронирование рабочих мест. 12 сентября 1957 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О вовлечении в промышленное и сельскохозяйственное производство молодежи, окончившей средние общеобразовательные школы». ЦК КПСС и Совет Министров СССР постановили обеспечить вовлечение всей молодежи (как окончившей средние школы, так и не имеющей среднего образования) в промышленное и сельскохозяйственное производство, обратив особое внимание на трудоустройство девушек и охват молодежи профессиональным обучением.
Одновременно советы министров союзных и автономных республик, исполкомы краевых, областных и городских Советов совместно с совнархозами и местными управлениями профессионально-технического образования должны были установить для всех предприятий и строек, расположенных на территории соответствующих республик, краев, областей и городов, в пределах плана по труду, броню приема на работу и на производственное обучение молодежи, окончившей средние школы, и подростков, не получивших среднего образования.
В 1958 г. принимается Закон «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР». В связи с принятием данного закона Совет Министров СССР 7 марта 1959 г. издал постановление «О мероприятиях, связанных с исполнением Закона «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР». Этим постановлением на Советы Министров союзных республик была возложена обязанность представить в Совет Министров СССР в установленный срок проекты планов профессионального обучения и трудоустройства молодежи, оканчивающей восьмилетние общеобразовательные школы, средние школы с производственным обучением и профессионально-технические училища, на 1959-1965 гг., имея в виду установление на предприятиях брони приема молодежи на работу.
февраля 1966 г. принимается Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мероприятиях по расширению обучения и устройству на работу в народное хозяйство молодежи, оканчивающей общеобразовательные школы в 1966 году». Установление норм брони для трудоустройства молодежи осуществлялось органами исполнительной власти на местах на основании соответствующих планов трудоустройства. Органы по трудоустройству имели право направлять граждан соответствующих категорий, нуждающихся в трудоустройстве, на предприятия для приема на работу в счет брони. При этом предприятия обязаны были принять на работу в счет брони тех, кто был к ним направлен. Система трудоустройства граждан посредством бронирования просуществовала вплоть до распада Советского Союза.
В Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 22 декабря 1966 г. «О мерах по обеспечению дальнейшего роста производительности труда в промышленности и строительстве» было признано целесообразным в целях улучшения распределения и использования трудовых ресурсов образовать: в союзных республиках - государственные комитеты советов министров союзных республик по использованию трудовых ресурсов; в автономных республиках - управления советов министров автономных республик по использованию трудовых ресурсов; в краях и областях - отделы исполкомов краевых и областных Советов депутатов трудящихся по использованию трудовых ресурсов с уполномоченными в наиболее крупных городах и районах.
В 1967 г. комитеты по использованию трудовых ресурсов были созданы во всех союзных республиках.
апреля 1969 г. Постановлением Совета Министров РСФСР было утверждено «Положении о порядке проведения на территории РСФСР трудоустройства молодежи, оканчивающей средние общеобразовательные школы, и молодежи, не получившей среднего образования», которым предусматривалось, что органы по использованию трудовых ресурсов принимают участие в проводимой органами народного образования систематической работе по профессиональной ориентации учащихся общеобразовательных школ, исходя из потребностей народного хозяйства и реальных возможностей трудоустройства, имеющихся в каждом районе, городе, области, крае и автономной республике.
июля 1970 года были введены в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, а с 1 апреля 1972 г. вступил в действие принятый 9 декабря 1971 г. новый Кодекс законов о труде РСФСР.
В Основах и Кодексе закреплялся принцип единства основных условий труда рабочих и служащих, был определен круг работ, к которым запрещалось привлекать лиц, моложе восемнадцатилетнего возраста. Применение труда лиц моложе 18 лет в производствах, профессиях и на работах с тяжелыми и вредными условиями труда, предусмотренных в «Списке производств, профессий и работ с тяжелыми и вредными условиями труда, на которых запрещается применение труда лиц моложе 18 лет», запрещалось независимо от того, на предприятиях каких отраслей народного хозяйства имелись такие производства, профессии и работы. В 1985 г. был запрещен прием несовершеннолетних на работы, связанные с производством, хранением и торговлей спиртными напитками.
Определенное внимание уделялось развитию общественного призыва молодежи. 24 сентября 1984 г. принимается Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР, которым регулировались государственно-правовые аспекты общественного призыва. Набор рабочих осуществлялся специально созданными комиссиями. Молодым лицам, направляемым на работу в порядке общественного призыва, комсомольские органы выдавали комсомольские путевки.
До принятия Основ законодательства о труде нормативные акты не определяли с достаточной полнотой круга лиц, трудоустраиваемых в порядке заполнения брони приема на работу молодежи. Ст. 80 Основ предусматривала три категории несовершеннолетних, для которых устанавливалась броня приема на работу:
) молодежь, окончившая общеобразовательные школы;
2) лица, окончившие профессионально-технические и технические училища;
3) другие лица моложе 18 лет. При этом к другим лицам относились: а) подростки, прервавшие по тем или иным причинам обучение в общеобразовательной школе; б) лица до 18 лет, которые перешли из дневных общеобразовательных школ в вечерние (сменные) школы рабочей молодежи; в) подростки, уволенные по инициативе администрации либо прекратившие трудовые правоотношения по собственному желанию.
В 80-х - начале 90-х годов принимаются ряд нормативных правовых актов, развивающих положения о трудоустройстве и занятости. Так, Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 22 декабря 1987 г. № 1457 «Об обеспечении эффективной занятости населения, совершенствовании системы трудоустройства и усиления социальных гарантий трудящихся» предусматривалось образование новых органов по трудоустройству - территориальных хозрасчетных центров по трудоустройству, переобучению и профориентации населения и хозрасчетных бюро по трудоустройству. Но эта система себя не оправдала и в 1990-1991 г.г. начинает создаваться служба занятости. Однако распад СССР и переход к рыночным отношениям потребовали принятия иного подхода к вопросам развития трудовых ресурсов и организации трудоустройства населения, в том числе - несовершеннолетних.
Нормы о содействии занятости молодежи содержатся в Федеральных законах от 24 июля 1998г. «Об основных гарантиях прав ребенка в российской Федерации» и от 21 декабря 1996г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». В указанных законах федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ обязываются осуществлять мероприятия по обеспечению профессиональной ориентации и подготовке детей, достигших возраста 14 лет. Кроме того, для лиц, моложе 18 лет осуществляется квотирование рабочих мест для трудоустройства. Органы службы занятости населения обязаны при обращении к ним детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в возрасте от 14 до 18 лет проводить профориентационную работу с ними и обеспечить диагностику их профессиональной пригодности с учетом состояния здоровья. Организациям, создающим специальные рабочие места для этих категорий несовершеннолетних, могут предоставляться налоговые льготы. Органы исполнительной власти субъектов РФ должны обеспечить профессиональную подготовку и профессиональную деятельность выпускников учреждений социального обслуживания доля детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В учреждениях социального обслуживания могут создаваться специализированные рабочие места.
Ст. 272 ТК РФ, посвященная особенностям трудоустройства лиц в возрасте до восемнадцати лет, указывает лишь на то, что особенности трудоустройства лиц в возрасте до восемнадцати лет определяются трудовым законодательством, коллективным договором, соглашением. Представляется, что вопросы трудоустройства лиц, не достигших возраста 18 лет, должны найти более полное отражение в трудовом законодательстве. Одной из целей государственной политики в области содействия занятости населения является (как заявлено в ст. 5 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации»), обеспечение социальной защиты в области занятости населения, проведение специальных мероприятий, способствующих обеспечению занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите (к числу которых Закон относит и молодежь в возрасте до 18 лет, впервые ищущую работу).
Думается, можно согласиться с мнением, что одним из действенных средств такой защиты является квотирование рабочих мест, представляющее собой нормативное определение минимального количества рабочих мест для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, которых работодатель обязан трудоустроить в данной организации, включая количество рабочих мест, на которых уже работают граждане указанной категории.
Рекомендация № 136 Международной организации труда «О специальных программах обеспечения занятости и подготовки молодежи в целях развития» (принята в г. Женеве 23.06.1970 на 54-ой сессии Генеральной конференции МОТ) предлагает разрабатывать в рамках национальных планов развития специальные программы, которые должны преследовать одну или несколько из следующих конкретных целей:
а) предоставлять молодежи, находящейся в неблагоприятном положении в отношении образования или в другом отношении, такое образование, квалификацию и трудовые навыки, которые ей необходимы для осуществления полезной и оплачиваемой экономической деятельности и для включения в жизнь общества;
б) вовлекать молодежь в национальное экономическое и социальное развитие, включая сельское и сельскохозяйственное развитие;
в) обеспечивать молодежь, которая иначе была бы безработной, полезным занятием, связанным с экономическим и социальным развитием.
КЗоТ РФ 1971 г. предусматривал квотирование рабочих мест для трудоустройства молодежи (ст. 181). Представляется целесообразным ввести аналогичную норму и в ТК РФ.