Развитие государственной и военной бюрократии
Глухов Евгений Александрович,
полковник юстиции, кандидат юридических наук.
Достоин уважения не просто тот, кто стоит во главе государства, но тот, кто умеет им управлять.
Никколо Макиавелли
Во главе Древнерусского государства стоял князь, который, по сути, являлся полновластным правителем на территории своего княжества, предводителем дружины, одновременно осуществляя высшие административные, судебные, внешнеполитические и военные функции.
Но первоначально княжеское правление было временным. Вопрос о призвании и изгнании князя решался на общем собрании – вече. И обычно власть первых русских князей держалась на особых договорных обязательствах с горожанами, население могло и изгнать князя.
Постепенно княжеская власть трансформируется из личной и временной в постоянную и наследуемую. Очень быстрое размножение потомства Рюрика и стремление каждого из них в продвинуть своих членов семьи на великое княжение приводит к политическому дроблению Древнерусского государства, единство которого было весьма и весьма условным. В 1097 г. на съезде в Любеце внуки Ярослава Мудрого решили: «… каждо да держит отчину свою», в результате возникло большое количество феодальных княжеств. По структуре высших органов власти эти государства делились на два основных вида: в одних была сильна власть князя, в феодальных городах-республиках – власть бояр и вече (Новгородская, Псковская).
Власть князя опиралась на его дружину и Княжескую (позже – Боярскую) думу, которая также формировалась из родственников князя, высшего духовенства, близких князю дружинников. Несложные в то время функции государства осуществлял, в основном, сам князь и его дружина. Князь ходил на полюдье и собирал дань, судил население, отражал с дружиной нападение врагов, шел на них походом, заключал международные договоры»[1]. Хотя сам князь своими силами вести войну не мог – дружина его для этого была мала, поэтому ему была необходима поддержка народа для созыва ополчения. Народу же в свою очередь князь нужен был как военный специалист, начальник, без которого войско не имеет командования[2].
Первые государственные служащие появились в процессе исполнения распоряжений князя, когда из дворовых слуг выделялись специальные люди, которые назывались тиунами. Тиуны присутствовали на суде, который вершили князь или посадник, а нередко даже замещали их, им поручалось заведование княжеским хозяйством в сёлах и на княжеском дворе. С XII в. появились особые служащие князя по сбору дани – данщики. В Древнерусском государстве встречаются и другие должностные лица: мытники, взимающие торговую пошлину – «мыть», вирники – «виру» – денежный штраф за убийство свободного человека и др[3].
Управление же на местах осуществляли в городах либо ставленники князя – посадники (с середины XII в. наместники), либо – удельные князья (получившие удел по наследству), а в сельской местности все дела осуществляли другие ставленники князя – волостели[4]. Они одновременно выполняли административные, судебные и военные функции на своей территории.
Чёткого разделения военных и не военных функций у знати того времени не существовало. По поручению князя любой боярин или тиун мог возглавить войско, заняться финансовыми и торговыми делами, возглавить посольство в соседнее государство или чинить суд. Таким образом, наряду с княжеской властью начинает формироваться и власть его ближайшего окружения, будущего чиновничества.
Вообще, слово "чиновник" на древнецерковном языке означало не человека, а свод правил, по которому священнослужители отправляли церковную службу. Корень «чин», от которого и произошло слово чиновник, означал "дело и порядок". Иными словами, "чиновник" должен был соблюдать порядок в деле, быть его администратором.
Монгольская империя, захватив русские княжества, превратила князей в вассалов. Князья утверждались на престол ханами через вручение им ярлыков, то есть жалованных грамот. Теперь русские князья должны были считаться не с мнением народного собрания (вече) или Боярской Думы, а с мнением золотоордынских ханов и их наместников в русских землях – баскаков. От их расположения зависело получение князем ярлыка на свое княжение, от них зависело положение, да и сама жизнь великого князя. Возникла ситуация, при которой для получения властных полномочий надо было платить, задабривать хана и его окружение. Князь и его окружение вынуждены были постоянно возить подарки в Орду, поэтому в дальнейшем и они сами, и население стали воспринимать это как норму. Система подношений тем, кто был облечен властными полномочиями, превратилась в обязательное правило и воспринималась уже не как вид взятки, а как своего рода проявление знака уважения[5]. И наоборот, прибытие без подарка к властителю могло быть расценено как неуважение к нему. Такие отношения прижились позже и в русских землях и княжествах, остались и после свержения ига.
С конца XV века отношения великого князя со своими служащими всё более теряют равенство и строятся теперь на основе подчинения ему. Служилое сословие теряет былую свободу. По сути, за служилыми людьми закрепляется положение «холопов московского царя». Прежние дружинники, товарищи и советники великого князя были низведены на роль его слуг. По описанию иностранцев, «боярин и последний крестьянин равны перед ним и одинаково безответны против его воли. Никто из подданных, как бы высоко он не стоял, не смеет противоречить воле государя или не соглашаться с его мнением»[6].
Несмотря на наличие высокородных бояр, настоящим властителем на Москве был скорее дьяк-бюрократ. Опричник Штаден подметил в своих воспоминаниях одну устойчивую черту отечественной бюрократии: "кто получал свою подписную грамоту, должен был идти к дьяку Ивану Висковатому, который хранил печать. Человек он гордый, счастливым мог почитать себя тот, кто получал от него свою грамоту в течение месяца"[7]. Как говорится в русской пословице, жалует царь, да не жалует псарь! Хотя и дьяк до XVII в – это довольно высокая должность, на всю страну их было всего около сотни[8]. В подчинении дьяков были подьячие – делопроизводители, секретари, канцеляристы.
Порядок назначения на высшие административные и военные должности определялся принципом местничества: знатностью рода и службой предков великому князю. Высший слой служилых людей составляли, с одной стороны, потомки бывших тверских, владимирских, ростовских и других князей, а с другой – потомки бояр московских. Постепенно и те, и другие стали именоваться дворянством, то есть людьми из двора великого князя.
В зависимости от статьи (уровня должности) за службу они получали на правах владения родовые поместья – земельные наделы с проживающими на ней крестьянами, обрабатывающими поместную землю на условиях барщины. Специфическим признаком поместного владения являлось пожизненность данного владения. После смерти дворянина такое поместье возвращалось в казну, а его наследник (только по мужской линии) мог получить отеческий надел снова в своё пользование, лишь поступая на службу царю. Таким образом, центральная власть экономически стимулировала дворян служить государству.
Ввиду частых войн или к ним приготовлений военное дело стояло тогда на первом плане между всеми иными частями государственного управления, остальные отрасли управления являлись подчиненными, назначенными служить в интересах военной службы. Князья, бояре, окольничие, стольники и другие придворные были изначально военные люди, такая обязанность переходила на них по наследству. Не изменяло указанное положение и то, что они при дворе не носили военных знаков различия и могли некоторое время заниматься сугубо «гражданскими» делами. Но по любому приказу государя или угрозе военных действий они должны были приступить к исполнению военных обязанностей.
Домосковская старина, основанная на добровольности служения "вотчинников-своеземцев" из вновь присоединённых к Москве земель-княжеств, завершилась вместе с утверждением Уложения о службе 1556 г. Им Иван Грозный провозгласил уклонение от служебного тягла решающим юридическим условием конфискации земель в казну[9]. А по Соборному уложению царя Алексея Михайловича за нерадивое исполнение служебных обязанностей во время боевых действий размер поместий мог быть уменьшен до «пятидесяти четвертей». Если же ратный человек проявлял трусость и осуществлял побег с поля сражения, то Соборным уложением предписывалось «того бить кнутом и убавить половину поместья». В случае измены или перехода на сторону неприятеля наряду со смертной казнью через повешение предусматривалось «имение взять на государя».
В XVI веке всё более происходит закабаление крестьян, проживающих на вотчинных и поместных землях. По царскому Указу 1591 г. крестьяне теряли прежнее право перехода с одной земли на другую (Юрьев день). Согласно царского Указа 1597 г. об урочных летах бывшие полусвободные люди (кабальные холопы, которые не были в состоянии вернуть землевладельцу взятый ранее долг) стали приравнены к прирождённым холопам, помещичьим рабам. Всё это свидетельствовало о завершении процесса юридического закрепления крепостного рабства на Руси.
Уже при Иване Грозном допускался переход поместья к детям, годным к несению воинской службы. В течение всего XVII века шел постепенный процесс трансформации временного характера владения поместьями в постоянный характер, передаваемый дворянами по наследству. В результате сложилась ситуация, когда дворянин из слуги царя превращается в частного землевладельца, собственника, имеющего собственные средства дохода, и как следствие, формируется самостоятельный класс дворян-помещиков со своими собственными интересами. И в эти интересы более не входило посвящение себя с риском для жизни служению царю на военном поприще.
Если изначально поместная система располагала к добротной ратной службе – необходимость заиметь земельный надел с крепостными людьми, передать его по наследству и желание прославления рода побуждала дворянина служить на благо государства, – то к концу XVII века у русского дворянства стимул службы за поместье, в виду превращения последнего в неотчуждаемую помещичью собственность, уже выветрился без следа. Также дворянин начисто был лишен военного честолюбия – одного из основных стимулов служебного рвения. На войну он отправлялся силой царского указа и боярского приговора. Очевидно, что как для любого нормального человека, война для него была испытанием, лихолетьем. Поэтому дворяне предпочитали за взятку отсидеться в поместье[10]. Служилые люди не считали предосудительным, пользуясь продажностью дьяков, дорогой ценой откупаться от похода или даже, в случае возможности, убегать домой из походного лагеря[11]. Знаменитый публицист того времени И. Т. Посошков так описывает разговоры среди многих служилых дворян: «Дай де бог великому государю служить, а сабли б из ножен не вынимать. Да ещё неплохо рану б нажить легкую, чтоб не гораздо от неё болеть, а от великого государя пожаловану за неё быть»[12].
Таким образом, превращение служилых людей в класс собственников, наделение их правами на землю и пользование рабским трудом крестьян являлось негативным фактором в вопросе боеспособности русского войска[13].
Боярская дума не имела отдельной от князя компетенции, но мнения бояр не обязательно совпадали с мнением князя. Несмотря на то, что князья обладали высшими административными, судебными, военными и законодательными полномочиями, бояре, опираясь на экономическую и военную мощь, могли не признавать княжеские решения. Юридически Великий князь не был обязан считаться с мнением Боярской Думы, но фактически не мог поступать и самовольно, ибо его решение могло быть не претворено в жизнь, если не получало одобрения боярства. Именно через Думу осуществлялась политика, угодная и выгодная боярству[14].
В Боярскую думу посылал своих представителей ограниченный круг аристократических фамилий, причём думный чин за немногими исключениями являлся пожизненным. По престижности чина на первом месте находился боярин, затем окольничий, потом думный дворянин и, наконец, думный дьяк, который выбивался «в люди» из приказных дьяков и даже подьячих[15]. На заседаниях Думы, как правило, присутствовал и патриарх.
В круг обязанностей Боярской думы кроме советов государю входило также руководство приказами, контроль за местными органами управления, за делами в армии и в сельском хозяйстве, рассмотрение тяжких преступлений и жалоб. Всё делопроизводство и рассмотрение дел вели думные дьяки, именно от них исходили различные проекты законодательных актов и частных решений.
В период становления Московского государства появился институт кормления – наместники царя (зачастую из числа воевод). Они направлялись управлять городами или территориями, за что получали не жалование, а «корм» – продукты, одежду и пр. от местного населения. Наместник, получая территорию сроком на один-два года, управлял ею, судил население и «кормился», взимая поборы в свою пользу. Как писал В.О. Ключевский, "Кормление – это награда за службу придворную и военную, а не служба. Управление городом или волостью не считалось службой. Такая награда была одним из средств содержания служилого человека и отличалась от должностного жалованья тем, что получалась прямо с населения, которым правил кормленщик, а не выдавалась из общих доходов государственной казны"[16].
До XVII в. не было чёткого разделения между военной и гражданской службой. Считалось, что познаний и опыта боярина вполне достаточно, чтобы с одинаковым успехом справляться с военными, дипломатическими и административными функциями. Ратный человек XVII в. на склоне своей военной службы, считая, что он уже исчерпал силы на этом поприще, обращался с просьбой к царю перевести на службу гражданскую, чтобы «покормиться» в должности воеводы, нисколько не сомневаясь, что его опыта и познаний достанет для управления уездом или городом[17].
Все такие наместники при их назначении получали Царский наказ, в котором определялись их должностные обязанности. Вместе с тем, наказы воеводам того времени были неопределённы и мало конкретны, с использованием усмотренческой терминологии: «как пригоже», смотря по «тамошнему делу», «как Бог вразумит». Это приводило к произволу московских чиновников, отождествлявших управление с ограблением населения[18].
Отсутствие официального жалованья наместников было следующей причиной самоуправства и коррупции. У наместников появились искушения: получить как можно больше приношений (от этого зависело, какое решение примет чиновник); ничего за просто так не делать, а если делать, то как можно больше с этого поиметь; за деньги «возможно» закрыть глаза на какое-то нарушение, обойти закон, по-разному его трактовать. Но чтобы чиновники чрезмерно не обогатились и не закрепились у власти на местах, царь ограничивает их назначение определённым сроком, как правило, годом-двумя.
Сперва наместники назначались туда, где прежние хозяева пропали – одни князья вымерли, не оставив потомства, другие пытались бунтовать и угодили на плаху. После присоединения необъятных земель великого Новгорода, элита которого упорно не желала уступать свою незалежность, таких мест появилось много. К тому же Иван III вёл удачные войны против Литвы – и на новых землях тоже нужна была администрация. Тут уже посылали не князей (возможно и безземельных, но родовитых людей), а дьяков – государственных служащих низкого происхождения. Потом и удельные князья, сохранившие свои территории, превращались просто в крупных землевладельцев, а судебные и финансовые дела решали дьяки[19]. Не защищённые от государевой немилости и не имеющие иного дохода кроме довольствия от государя, они более добросовестно выполняли свои функции, нежели состоятельные дворяне.
Центральная власть не препятствовала насилию и поборам своих наместников до окончания их службы. Но чтобы возвращающиеся из уральских и сибирских мест «откормленные» воеводы не оставляли себе чересчур много, на трактах выставлялись заставы, и стрельцы, без стеснения обыскивавшие воеводские подводы, изымали излишки в пользу казны[20]. Довольно странным по представлениям современного человека было и то, что вельможи того времени не считали для себя бесчестьем, когда государь приказывал кого-то из них побить за какой-нибудь проступок и даже благодарили государя за преподание урока.
Властители не особенно заботились, устраивает ли система их правления само население. Да и русский народ, не избалованный личной свободой, в средневековье имел традицию высказывать претензии или пожелания царю (князю), падая при этом перед ним на колени.
Французский посол де Кампредон так писал о российских наместниках: «Они только о том и думают, как бы разорить подданных. И они так хорошо достигают этой цели, что какой-нибудь мелкий служащий, получающий всего 12 руб. жалованья и едва имевший носильное платье при вступлении на службу, в какие-нибудь 4–5 лет успевает выстроить себе каменные палаты, тогда как разорённые его грабительством крестьяне вынуждены бывают покидать свои жилища[21]. Мелкие чиновники находят при этом поддержку в людях с весом, которые делят с ними их беззаконные барыши[22].
В 1550 г. был издан новый «Царский судебник», где определялись права и обязанности наместников, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления. Ряд статей посвящался ответственности наместников и контролю за ними со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников[23].
В 1555–1556 гг. Иван Грозный издал приговор царский «О кормлениях и о службах», принял «Уставную земскую грамоту», внёс изменения в Судебник. Сутью реформы стала замена института наместничества выборными земскими учреждениями. Систему кормления отменили, а деньги, собираемые ранее на "корм" наместникам и волостелям, продолжали собирать и именовать кормленым окупом, который распределялся между служилыми людьми в виде денежного жалованья в придачу к жалованью земельному[24].
Централизованное Московское государство, сформировавшееся в XV в., унаследовало многие черты Золотой Орды – деспотическую власть и бесправие подданных, сакрализацию власти. «Азиатский» тип бюрократии базировался на идее личной преданности каждого чиновника великому князю и сложном механизме пресечения малейшей возможности стать самостоятельной политической силой[25]. В России того времени царская власть могла позволить себе такое тираническое поведение по отношению к представителям служилой аристократии, какого не мог себе позволить ни один западный монарх.
Московские князья вели политику поддержания не родовитых фамилий, а исполнительных и даровитых дворян, стремились дать им высшие места перед сынами боярскими. По решению Иоанна Грозного в Думу введены были новые худородные фамилии, служившие в основном в качестве думных дворян и думных дьяков. Представители старых аристократических фамилий продолжили своё пребывание в Думе, правда, факт происхождения теперь не гарантировал им боярский чин, необходима была служба Государю.
В то время, когда князья древних родов теряли свои вотчины, за исключением небольших участков, в то самое время правительство сильно хлопочет о мерах к обеспечению содержания низших служилых людей. По описаниям долгое время жившего на службе российского государя австрийского барона Герберштейна, для русской знати эта служба должна была исполняться за свой счёт, исключая молодых детей боярских, которых государь содержал на жаловании[26].
В середине XVI в. по инициативе Иоанна Грозного были созданы новые органы исполнительной и одновременно судебной власти – приказы, которые стали своеобразным развитием, усложнением дворцовых ведомств. Приказы возникали на основе сходного направления деятельности (Сыскной, Пушкарский) или на управлении определенными территориями (Смоленский, Рязанский).
Вообще "приказ"– изначально всего лишь частное поручение; не орган в первоначальном смысле, а именно указание ведать, контролировать определенные вопросы, то или иное дело. Со временем приказ становится постоянным государственным органом, получает особую избу (или несколько домов), свой штат и особые полномочия.
Приказ возглавлялся судьёй, как правило, членом Боярской Думы – боярином, окольничим или думным дьяком. Начальники приказов носили специальное название судей; в большей части приказов судья имел товарища также из служилых людей и главного секретаря, а также главного старшего дьяка. Судья с товарищем и старшим дьяком составляли присутствие приказа. Члены приказа обязаны были по закону вести все дела вместе и выносить решения единогласно.
В иерархии значимости за судьями шли приказные дьяки, затем подьячии, обслуживающий персонал (сторожа и т.п.). Структурно приказы делились на столы, столы – на повытья[27].
Приказ был судебной инстанцией для лиц в подведомственных ему областях управления; например, стрельцы судились в Стрелецком приказе, иностранные специалисты – в Иноземном приказе, дворяне – в Поместном и т.д. Приказы одновременно были органами административного управления по своим отраслям или местностям. Столичные приказы были буквально завалены нерешенными судебными делами, они "волочились", откуда и произошла знаменитая "московская волокита".
Подьячие за свою службу получали поместные и денежные оклады, но жалованье им не было велико. Вероятно, что денежный оклад составлял лишь малую долю дохода, который получали дьяки с подьячими; их доход состоял большею частью в различных пошлинах, которые шли с составляемых дьяками и подьячими крепостей, т. е. документов. Поэтому в исторических документах не единожды встречаются челобитные, в которых подьячий просит себе прибавки жалованья, объясняя эту просьбу тем, что у него в столе нет челобитчиковых корыстовых дел, а все дела государевы, казённые, т.е. бездоходные[28].
Работа приказа очень хорошо описана немцем-опричником Г. Штаденом:
"В каждом приказе или судных избах было два сторожа. Они открывали двери тем, кто давал деньги, а кому нечего было дать, перед тем двери закрывались. Кто хотел влезть насильно, того сильно били по голове палкой. У кого же не было денег, тот стучался и говорил: "Господи Иисусе Христе, сыне Божий, помилуй нас грешных". На эти слова сторож открывал ему; тот входил и многократно бил челом князьям, боярам или дьяку. Если он бывал недостаточно смел, то боярин ударял или отталкивал его посохом и говорил: "Недосуг! Подожди!" Многие так и ждали до самой смерти"[29].
Весьма серьёзной проблемой приказов был вопрос их компетенции. Одно и то же дело могло относиться к компетенции разных приказов одновременно, что не придавало порядка управлению страной. Наиболее общей проблемой Боярской Думы была как раз трудность согласования вопроса, находившегося в ведении нескольких приказов.
Одними из первых приказов появились те, которые были непосредственно связаны с военным делом, в конце XV и в XVI в. количество войн, различных межгосударственных конфликтов возрастало. Они естественно требовали увеличения служилого класса.
Интересы зарождающейся бюрократии очень часто не совпадали с интересами боярства. И потому государство, начиная с Ивана Грозного, грубо подавляло интересы последних. Первые российские дьяки и подьячие в приказах, подобно западноевропейским легистам, были худородными, но грамотными людьми, призванными поддержать царя в его борьбе с притязаниями московского боярства. Отсюда – ненависть к ним боярства, не знающая границ. Впрочем, эта нелюбовь взаимна – в Тайном приказе, столь страшном московскому боярству, заседают одни только дьяки.
В XV в. существовало несколько приказов по военному делу. Они разделялись на крупные – Разрядный, Поместный, а также на более мелкие – Стрелецкий, Пушкарский, Рейтарский, Иноземный, Бронный, Каменных дел, Казачий, Ствольный, Сбора ратных людей. Городового дела и Оружейную палату[30].
Все вопросы, связанные с жизнью войска, его комплектования личным составом, учетом, выдачей денежного довольствия, определением размера земельного жалованья ложились на плечи Разрядного приказа. В его функции входила также обязанность отдавать распоряжения по поводу различных военных походов, осуществлять постройку крепостей, пограничных городов и вести некоторые административные дела. Он назначал наместников и воевод на местах, вёл учет поместного войска, распределял его по полкам, осуществлял смотры и сбор войска, по указанию царя и думы назначал главного воеводу войска и воевод полков, доводил до них планы военных действий.
Порядок несения воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянами) определялся «Уложением о службе», принятым в 1555–1556 гг. С появлением стрелецкого войска создаётся специальный Стрелецкий приказ. Основная цель его – сбор денег на содержание стрельцов.
В период войны во главе всего войска назначался большой воевода, непосредственно подчинённый царю и избиравшийся из представителей главных вельможных родов в государстве. При этом выборе не обращалось внимание на таланты и опытность; для замены этих недостатков к большому воеводе присоединяли в товарищи более даровитого и опытного, хотя и менее знатного человека. Эти двое главных воевод управляли большим полком[31].
Только в конце XV – начале XVI в. происходит выделение управленческой деятельности в невоенной службе в важную самостоятельную профессиональную сферу, возникает слой государственных служащих. Это диктовалось необходимостью укрепления центральной власти великого князя, укрепления самодержавия в противовес Боярской думе.
При Иоанне IV воеводы – главным образом лишь орган военного управления, при Борисе Годунове воеводы уже начинают брать на себя функции гражданского управления, а при первых Романовых наступает время их полновластия в государственном аппарате.
Воеводы назначались на воеводство только царём, по его именному указу. Назначение воевод осуществлялось через Разрядный приказ. Личные качества при назначении учитывались мало, в учёт брались местничество и прежняя служба. Именно последним можно объяснить то, что в воеводы в основном назначали раненых или увечных на войне дворян (детей боярских), т.е. неспособных уже к ратному делу. Иногда воеводами назначали детей. Так, в 1698 г. иркутскому воеводе было поручено смотреть за своим малолетним племянником, нерчинским воеводой. В 1672 г. вышел указ, по которому запрещено было назначать воеводами дворян в те местности, где у последних были поместья. Назначение на воеводство, как правило, инициировалось самим желающим.
При отправлении на воеводство воевода обязан был получить наказ или наказную память, в которой устанавливалась его компетенция. Исполнительным органом при воеводе была Приказная съезжая изба, которая состояла из самого воеводы и его помощников – дьяков и подьячих[32].
С середины XVI в. основными органами власти на местах были губные и земские избы – выборные самоуправляющиеся органы. Земские избы осуществляли финансово-налоговые функции, губные избы – полицейско-судебные дела. Именно отсюда пошло выражение «посадить на губу».
Во второй половине XVII в. исчезают остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Боярская Дума из органа, вершившего вместе с царём все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое совещание приказных судей. Она становится контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления[33]. Царь всё чаще начинает принимать единоличные решения, появляется понятие «именной указ», то есть законодательный акт, составляемый только монархом без участия Боярской думы.
В царствование Петра I в 1699 году при царе была организована Ближняя канцелярия, и в её помещении позже собирались Консилии (Совет) министров, в которые входило до 15 доверенных лиц, управлявших отдельными приказами.
Таким образом, бывшее некогда самостоятельной властью боярство постепенно превращается всего лишь в бюрократический аппарат при царе. В штате центрального московского аппарата в конце XVII в. было задействовано около трёх тысяч человек[34].
Военная организация государства также модернизируется. Создаются полки из вольных людей, «охочих» до армейской службы. К концу XVII в. русская пехота уже на две трети состояла из «иноземных полков», обученных иностранцами. Сборы солдатских, рейтарских и драгунских полков производились лишь на время военных действий, а когда наступал мир, их распускали[35].
В числе нормативных актов того времени особое место занимает Соборное Уложение царя Алексея Михайловича 1649 г. Там в главе седьмой «О службе всяких ратных людей Московского государства»[36] впервые в истории законодательства русского государства обобщаются нормы, регулирующие военно-служебные отношения, вопросы организации и обеспечения войск.
8 ноября 1699 г. был обнародован царский указ «О приёме в солдаты из всяких вольных людей». В этом году были распущены стрелецкие части и взамен их учреждены 27 пехотных и 2 драгунских полка из «даточных, охочих людей и боярских слуг». Однако потребности войны вызывали настоятельную нужду в новых контингентах. Поэтому у правительства не было другого выхода, как перейти на комплектование армии, в основном, за счёт широких масс крестьянства. В указе Петра I от 20 февраля 1705 г. впервые фигурирует непривычное для русского человека слово – рекрут. Этот знаменитый указ положил начало рекрутской системы комплектования русской регулярной армии. Ранее стрельцы в армию нанимались сами. Солдат же в неё забривали. Сданный государству из общины рекрут навсегда терял связь с семейным очагом, для него полк или рота становились новой и единственной семьей. Самих рекрутов заковывали в цепи и гнали к месту сбора, чтобы не разбежались. Кормёжка и условия их содержания были столь ужасными, что на одного погибшего солдата в бою в петровской армии приходилось двое умерших от болезней.
Перейдя к рекрутскому набору, российское государство получило оружие, сопоставимое с атомной бомбой, потому что крепостное право, отсталость и самодержавие дали тот эффект, какого ни одна другая страна добиться не могла. Пока лидеры европейских государств думали, откуда взять денег, чтобы заплатить войску, России достаточно было одного росчерка императорского пера, чтобы набрать ещё людей с крестьянских дворов[37]. За двадцать лет Северной войны Пётр провёл 26 наборов рекрут, обескровив страну до последней степени[38].
Остановимся более подробно на структуре военных ведомств.
Ввиду большого числа приказов, ведавших военными делами, и отсутствия единства в их управлении Пётр I учредил Приказ военных дел (1700 – 1711), который ведал следующими направлениями:
Финансированием и обеспечением регулярной армии;
укомплектованием формирований вооружённых сил личным составом;
сформированием полков нового строя и маршевых команд;
делопроизводством по командному (начальствующему) составу армии;
отбором командного (начальствующего) состава;
чинопроизводство (назначение на воинские должности);
обмундированием формирований.
С 1711 г. все центральное военное управление в России было преобразовано в три обособленные и независимые друг от друга учреждения: Военную канцелярию (общее руководство), Комиссариат (снабжение войск) и Артиллерийскую канцелярию. Кроме того в 1701 г. была учреждена должность генерал-квартирмейстера как помощника воеводы (главнокомандующего) по вопросам оперативной службы (прообраз штаба воюющей армии).
Многие приказы со своим раздутым, неповоротливым чиновничьим аппаратом и обюрократившими канцеляриями оказались в тот период неспособны на чёткие действия, быстрые, правильные решения. Функции их были крайне расплывчаты, часто наблюдался параллелизм, дублирование в работе. Поэтому на смену приказам конца XVII в. приходят новые структуры государственного управления – 11 коллегий.
В коллегиях работало в среднем по 300 чиновников, а штат Кабинета императорского величества (аналог современной администрации президента) состоял из 18 человек, причём 11 должностей приходилось на охранников, сторожей и курьеров[39]. Коллегии подчинялись Сенату, а им – губернская, провинциальная и уездная администрация всей страны.
Президентами почти всех коллегий были назначены русские, вице-президентами – почти исключительно иностранцы. Связь между коллегиями заключалась еще и в том, что их президенты одновременно были сенаторами и могли в Сенате обсуждать дела и взаимодействие коллегий.
На правах коллегий находились ещё два учреждения: Синод и Главный магистрат.
В 1711 г. с образованием Сената Боярская Дума ликвидируется окончательно. Эта структура, в которой работали на постоянной основе 80 человек, в 1711 году заменена на Правительствующий Сенат, руководимый 9 управленцами[40]. Поначалу Сенат был образован как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе и должен был временно замещать царя. Статус нового органа был детализирован позже – он становится постоянно действующим органом. К компетенции Сената относились: судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия[41]. Кроме того, Сенат являлся законосовещательным органом, осуществлял надзор за коллегиями.
Лично назначались царём в состав Сената 9 человек, все возникающие вопросы они должны были решать коллегиально на общем собрании. Если один из 9 сенаторов отказывался подписать решение, то решение считалось недействительным (этим и отличались коллегии от приказов, где решения принимались либо единолично судьей, либо большинством голосов). Впрочем, такой порядок принятия решений сенаторами просуществовал всего лишь 3 года (1711-1714), в дальнейшем было достаточно большинства голосов.
С утратой должности сенатора, утрачивалось и звание сенатора. Один из сенатских чиновников – герольд-мейстер контролировал армейскую жизнь аристократии, он следил за прохождением военной службы дворянами, подыскивал для них определённые должности, давал им различные поручения.
Рассмотрим структуру коллегий военного направления.
Адмиралтейств-коллегия (учреждена в 1717 г.) являлась главным органом управления Военно-морского флота, хотя непосредственно к решению задач боевого управления флотом коллегия не привлекалась, лишь время от времени члены Коллегии принимали участие в составлении планов кампаний и общих указаний командирам эскадр. В состав присутствия (общего собрания) коллегии входило от пяти до семи флагманов, преимущественно из тех, кто по возрасту и состоянию здоровья был неспособен к строевой службе. Делопроизводством коллегии заведовал обер-секретарь, для ведения судебных дел имелся обер-аудитор, правильность ведения дел контролировал прокурор, в штате имелись два фискала для выявления служебных упущений и преступлений. Первым президентом Адмиралтейств-коллегии был назначен генерал-адмирал граф Ф.М. Апраксин.
Военная коллегия (учреждена в 1719 г.) первоначально в своем составе имела президента, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров из генералитета. А первым президентом Военной коллегии был назначен светлейший князь А.Д. Меньшиков. Военная коллегия управляла регулярной армией, офицерами в которой служили лишь выходцы из дворян.
Составленный Петром I Генеральный регламент или «Устав государственных коллегий» от 28 февраля 1720 г. установил единообразие структуры и деятельности коллегий. Во главе их стоял президент, которого лично назначал сам император. Коллегии состояли из общего собрания (присутствия) и канцелярии. Они подчинялись Сенату. Решения в коллегиях при