Госпрограмма «Воспроизводство и использование природных ресурсов»

7.2.21.1. Госпрограмма «Воспроизводство и использование природных ресурсов» (далее – ГП-28, Госпрограмма) утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 322.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2016 г. № 794 были внесены изменения в ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах», утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2012 г. № 350, входящую в состав ГП-28 (далее – ФЦП «Развитие ВХК»), в целях приведения приложения № 12 Программы в соответствие со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пунктом «а» статьи 24 постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2015 г. № 1456 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год».

Срок реализации: 2013 - 2020 годы.

Ответственным исполнителем ГП-28 является Минприроды России, соисполнители не предусмотрены, участников - 7.

В проекте паспортаГП-28, представленном в материалах к законопроекту (далее – проект паспорта ГП-28), ответственным исполнителем является Минприроды России, соисполнители не предусмотрены, участников - 7.

7.2.21.2. Цели, задачи и показатели ГП-28 в целом соответствуют отраслевым документам стратегического планирования.

Документами стратегического планирования федерального уровня (Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года,, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации
до 2030 года, Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, а также иные стратегические документы определены 27 количественных приоритетов, 9 из которых нашли отражение в ГП-28.

Вместе с тем анализ соответствия показателей ГП-28 стратегическим приоритетам показал, что по ряду из них имеются существенные различия. Так, показатель «Углеводородное сырье С₁» по запасам нефти (757 млн. тонн в 2020 году) в 7,4 раза меньше, чем в Энергетической стратегии России на период до 2030 года^[48] (5 597 млн. тонн).

Показатели ГП-28 выше показателей Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года: по «приросту мелкомасштабной геологической изученности, определяемой в процентах от площади территории России и ее континентального шельфа» – в 1,4 раза, по золоту – в 2,3 раза, меди – в 2,5 раза, никелю – в 3,2 раза.

Значение показателя «Доля загрязненных сточных вод в общем объеме сброса» в соответствии с Водной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года^[49] к 2020 году должно сократиться в 2,5 раза, в то время как в соответствии с ГП-28 предусмотрено сокращение всего в 2 раза.

В составе ГП-28 отсутствуют целевые показатели, предусмотренные указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года (далее – Указы). В то же время в госпрограмму включены основные мероприятия, способствующие достижению показателей, содержащихся в Указе № 596. Так, Роснедра осуществляют бюджетные инвестиции в реконструкцию базового кернохранилища Федерального фонда кернового материала, палеонтологических и литологических коллекций и коллекций нефтей нефтегазоносных провинций России.

7.2.21.3. Проектом паспорта ГП-28 предусмотрено 3 подпрограммы и одна федеральная целевая программа. Цели ГП-28 и входящих в ее состав 3 подпрограмм не в полной мере соответствуют требованиям конкретности и содержат такие термины, как «устойчивое обеспечение экономики» и «устойчивое обеспечение водопользования», которые могут произвольно трактоваться.

В проекте паспорта по ГП-28 установлены 9 целевых показателей (индикаторов) на уровне госпрограммыи 138показателей (индикаторов) на уровне подпрограмм. При этом по 15 показателям подпрограммы 3 ГП-28 на период 2017 – 2020 годы значения не установлены.

7.2.21.4. Сведения о финансовом обеспечении ГП-7 в 2015 - 2019 годах за счет средств федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и юридических лиц представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

* По данным Сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм за 2015 год

Анализ данных об исполнении расходов за 2015 год за счет всех источников финансирования ГП-28 свидетельствует о низком уровне финансирования мероприятий ГП-28. Так, финансирование за счет средств юридических лиц составило в 2015 году
2,5 % предусмотренного объема, за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации – 78,8 %.

Согласно проекту паспорта в 2016 - 2019 годах реализация мероприятий ГП-28 планируется только за счет средств федерального бюджета.

7.2.21.5. Объем финансового обеспечения реализации ГП-28 и подпрограмм за счет средств федерального бюджета на 2017 - 2019 годы в проекте паспорта ГП-28 соответствует бюджетным ассигнованиям, предусмотренным на реализацию ГП-28 в законопроекте, и составляет в 2017 году – 50 207,8 млн. рублей, в 2018 году – 48 860,6 млн. рублей, в 2019 году – 47 472,2 млн. рублей.

Сведения о финансовом обеспечении ГП-28 за счет средств федерального бюджета в 2015 - 2019 годах представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

В 2015 году на реализацию ГП-28 сводной бюджетной росписью предусматривались бюджетные ассигнования в объеме 55 031,5 млн. рублей, что на 0,5 % больше бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом № 384-ФЗ, и на 13,5 % меньше бюджетных ассигнований, предусмотренных в утвержденной ГП-28.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета за 2015 год по ГП-28 составило 52 690,6 млн. рублей, что на 2 340,9 млн. рублей, или на 4,3 % меньше показателя сводной бюджетной росписи, в том числе: по подпрограмме «Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» - 31 802,8 млн. рублей (недовыполнение 1 %, в 2014 году – 0,1 %), по подпрограмме «Использование водных ресурсов» - 7 718,8 млн. рублей (недовыполнение 3,1 %, в 2014 году – 0,0 %), по подпрограмме «Сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов» - 275,5 млн. рублей (недовыполнение 1,9 %,в 2014 году – 0,0 %), по подпрограмме «Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» - 1 659,0 (недовыполнение 1,4 %, в 2014 году – 1,6 %), по ФЦП «Развитие ВХК» - 11 234,5 млн. рублей (недовыполнение 13,4 %, в 2014 году – 0,1 %).

По состоянию на 1 октября 2016 года, при увеличении бюджетных ассигнований сводной бюджетной росписи на 1 096,7 млн. рублей, или на 1,9 %, по сравнению с Федеральным законом № 359-ФЗ (с учетом изменений),наблюдается низкий уровень кассового исполнения.

В действующей редакции ГП-28 утверждены 4 подпрограммы и ФЦП «Развитие ВХК» (расходы федерального бюджета на подпрограмму 4 «Обеспечение реализации государственной программы» Федеральным законом № 359-ФЗ не предусмотрены, основные мероприятия подпрограммы 4 включены в подпрограммы «Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» и «Использование водных ресурсов» ГП-28. Законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию трех подпрограмм ГП-28 и ФЦП «Развитие ВХК» (подпрограмма «Обеспечение реализации государственной программы» исключена).

В проекте ГП-28 укрупнена структура основных мероприятий по направлениям: геологическое изучение недр, воспроизводство минерально-сырьевой базы твердых полезных ископаемых, обеспечение исполнения переданных полномочий в сфере водных отношений, реализация информационно-аналитических и практических работ в сфере сохранения и воспроизводства охотничьих ресурсов.

Проектом ГП-28 предусмотрено внесение изменений в проект паспорта подпрограммы «Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» в части задач, целевых индикаторов и показателей.

Дополнительно включена задача по геологическому изучению и оценке минерально-сырьевого потенциала Мирового океана. Выделено основное мероприятие, направленное на геологическое изучение и оценку минерально-сырьевой базы Мирового океана и выполнение обязательств Российской Федерации по государственным контрактам с Международным органом по морскому дну. Включены показатели, предполагающие оценку основного мероприятия, связанного с геологическим изучением и оценкой минерально-сырьевой базы Мирового океана, а также выполнением обязательств Российской Федерации по государственным контрактам с Международным органом по морскому дну: глубоководные полиметаллические сульфиды (прирост изученности на поисковой стадии геолого-разведочных работ); железомарганцевые конкреции (прирост изученности на оценочной стадии геолого-разведочных работ, ресурсы категории Р1), кобальтоносные железомарганцевые корки (прирост изученности на поисковой стадии геолого-разведочных работ).

Также уточнены наименования целевых индикаторов и показателей подпрограммы, их количественные значения.

Предложения Роснедр по корректировке значений показателей (индикаторов)
ГП-28 предусматривают снижение ежегодного прироста мелкомасштабной геологической изученности до 5,5 % с 2017 по 2020 годы от площади территории России и ее континентального шельф вместо 7,5 %, предусмотренных действующей редакцией госпрограммы ГП-28 в рамках основного мероприятия «Воспроизводство минерально-сырьевой базы подземных вод (питьевых и минеральных)». Необходимо отметить, что ожидаемый накопленный результат, при условии достижения планируемых значений показателя составит 50,16 %, что не противоречит значению целевого показателя «повышение уровня изученности территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей посредством проведения работ общегеологического и специального назначения к 2012 году до 45 %, к 2020 году -
до 50 %», установленного Стратегией развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года.

В связи с уменьшением объемов финансирования мероприятий по геологическому изучению недр, предусмотрено и сокращение значений показателей (индикаторов), характеризующих выполнение указанных мероприятий. Так, на период 2017 – 2020 годы предусмотрено снижение среднемасштабной геологической изученности территории и континентального шельфа Российской Федерации с 95 до 77 тыс. кв. км.; количества ежегодно выявленных перспективных площадей для постановки поисковых работ с 45 до 40 единиц.

С учетом вероятностного характера геолого-разведочных работ показатели по приросту локализованных и оцененных ресурсов и запасов полезных ископаемых предлагается рассчитывать нарастающим итогом с начала реализации ГП-28. По итогам 2015 года имеется существенное перевыполнение по ряду показателей (вольфраму С1+С2, молибдену Р1+Р2, молибдену С1+С2, меди АБС1+С2, цинку Р1+Р2, алмазам Р1+Р2, железным рудам Р1+Р2).

С учетом уменьшения объемов финансирования мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы за счет средств федерального бюджета, значения показателей (индикаторов) подпрограммы 1 ГП-28, характеризующие прирост твердых полезных ископаемых, скорректированы с учетом анализа обеспеченности запасами минерально-сырьевых ресурсов и качественного состава ресурсной базы твердых полезных ископаемых. Твердые полезные ископаемые классифицированы по трем группам: виды сырья с недостаточной обеспеченностью запасами (золото (коренное), алмазы, сурьма, барит), с достаточной обеспеченностью запасами (медь, свинец, уран, серебро, металлы платиновой группы, никель, хромовые руды), с высокой обеспеченностью запасами (показатель обеспеченности более 75 лет). При этом не планируется прирост запасов (категории С1+С2) по урану, вольфраму, марганцу, молибдену, прирост ресурсов (категории Р1+Р2) по железным рудам, олову, титану, цирконию, солям калия, цементному сырью.

Вместе с тем значительная зависимость исполнения ГП-28 от недропользователей создает риски невыполнения задач и цели Госпрограммы в части устойчивого обеспечения экономики страны запасами минерального сырья.

Также из паспорта ГП исключен один показатель «Отношение фактической численности охотничьих ресурсов к расчетной численности охотничьих ресурсов по видам (лось, кабан, косуля, благородный олень, дикий северный олень)». Изменено наименование показателя «Доля площади закрепленных охотничьих угодий в общей площади охотничьих угодий Российской Федерации» на наименование «Доля площади охотничьих угодий, в отношении которых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями заключены охотхозяйственные соглашения, в общей площади охотничьих угодий Российской Федерации». При этом, из 7 показателей значения 5 показателей остались без изменения.

Из показателя «Индекс численности охотничьих ресурсов в охотничьих хозяйствах по видам: (лось, кабан, косуля, олень благородный, дикий северный олень, соболь, медведь бурый)» исключены: «кабан и дикий северный олень». По 2 видам охотничьих ресурсов: «лось и косуля» значения показателей уменьшены, по 1 показателю «бурый медведь» - увеличены; еще по 2 видам «олень благородный и соболь» - остались без изменений.

В законопроекте финансовое обеспечение ГП-28 за счет средств федерального бюджета сокращается по сравнению с предусмотренным в утвержденной ГП-28 в 2017 году на 35,4 %, в 2018 году – на 41 %, в 2019 году – на 44,9%.

Объем финансового обеспечения реализации подпрограмм и ФЦП ГП-28 в законопроекте составляет:

по подпрограмме «Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» в 2017 году – 30 676,6 млн. рублей, в 2018 году – 29 893,8 млн. рублей, в 2019 году – 28 585,9 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с действующей ГП-28 в 2017, 2018 и 2019 годах на 25,6 %, на 30,1 % и на 35,6 %);

по подпрограмме «Использование водных ресурсов» в 2017 году – 8 420,9 млн. рублей, в 2018 году – 8 235,4 млн. рублей, в 2019 году – 8 158,4 млн. рублей (с увеличением по сравнению с утвержденной ГП-28 в 2017, 2018 и 2019 годах на 69,6 %, на 59,5 % и на 51,9 % соответственно);

по подпрограмме «Сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов» в 2017 году – 247,8 млн. рублей, в 2018 году – 244,4 млн. рублей, в 2019 году – 242,1 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с утвержденной ГП-28 в 2017, 2018 и 2019 годах на 18,3 %, на 22,5 % и на 26,2 % соответственно);

по ФЦП «Развитие ВХК» в 2017 году – 10 862,5 млн. рублей, в 2018 году – 10 486,9 млн. рублей, в 2019 году – 10 485,8 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с утвержденной ГП-28 в 2017, 2018 и 2019 годах на 63,2 %, на 68 % и на 69,4 % соответственно).

7.2.21.6. Сведения об объемах бюджетных ассигнований на реализацию ГП-28 в 2015 -2019 годах по главным распорядителям средств федерального бюджета представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

* ресурсное обеспечение без учета ФЦП «Развитие ВХК»

В 2015 году исполнение расходов федерального бюджета по ГП-28 осуществляли
7 главных распорядителя средств федерального бюджета. Основная доля финансового обеспечения реализации мероприятий ГП-28 приходится на Роснедра (59 % показателя сводной бюджетной росписи) и Росводресурсы (24,6 %).

Отмечается низкий уровень исполнения расходов федерального бюджета у Росводресурсов (85,9 %) и Минсельхоза России (95,5 %) (в 2014 году - 99,9 % и 99,5 % соответственно).

Основную долю в общем объеме расходов федерального бюджета на реализацию ГП-28 в 2017-2019 годах также составляют расходы Роснедр (60,9 % в 2017 году, 61 % в
2018 году и 60 % в 2019 году) и Росводресурсов (24,8 % в 2017 году, 24,9 % в 2018 году и 25,2 % в 2019 году).

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию ГП-26, предусмотренные Роснедрам, в 2017 году планируются в объеме 30 575,0 млн. рублей или на 14,3 % меньше показателей сводной бюджетной росписи на 2016 год, в 2018 году – в объеме 29 794,8 млн. рублей, или на 2,6 % меньше, чем в 2017 году, в 2019 году – в объеме 28 488,3 млн. рублей, или на 4,4 % меньше, чем в 2018 году.

В проекте федерального закона о бюджете на 2017 год и на плановый период 2016 и 2017 годов значительно сокращены объемы финансирования Росводресурсов по ГП-28.

В соответствии с утвержденной редакцией госпрограммы Росводресурсам предусмотрены бюджетные ассигнования на 2017 год в размере 26 454,5 млн. рублей (подпрограмма «Использование водных ресурсов» и ФЦП «Развитие ВХК»). Минприроды России письмом от 25 июля 2016 г. № 09-53/18202 предусмотрело Росводресурсам предельные объемы бюджетных ассигнований по Госпрограмме
на 2017 год в размере 12 456,2 млн. рублей, или в 2,1 раза меньше.

Предложения Росводресурсов по софинансированию в 2017, 2018 и 2019 годах в рамках ФЦП «Развитие ВХК» строительства 16 объектов отклонены (протокол заседания Рабочей группы (подкомиссии) Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период от 14 сентября 2016 г. № 1).

Необходимо отметить, что при сокращении объемов финансирования показатели (индикаторы) подпрограммы «Использование водных ресурсов» и ФЦП «Развитие ВХК» не изменены, что создает риски недостижения их значений.

7.2.21.7. Состав и динамика показателей (индикаторов) ГП-8 в 2015 – 2019 годах представлены в следующей таблице.

* - данные за 2015-2016 годы в соответствии с показателями сводной бюджетной росписи, за 2017-2019 годы в соответствии с показателями сводной информации к проекту паспорта ГП

** - данные за 2015 год в соответствии со Сводным годовым докладом о ходе реализации государственных программ Российской Федерации в 2015 году; в 2016-2019 годах в соответствии с показателями сводной информации к проекту паспорта ГП

Согласно данным Сводного годового доклада из 6 целевых показателей (индикаторов) ГП-28 плановые значения достигнуты по 3 показателям, не достигнуты по 3 показателям (50 %).

Не достигнуто плановое значение показателя «Прирост мелкомасштабной геологической изученности, определяемой в процентах от площади территории России и ее континентального шельфа» (план – 7,5 %, факт – 7 %), так как в связи с сокращением объемов бюджетных ассигнований на реализацию госпрограммы в результате в качестве приоритетного направления определены работы по среднемасштабной съемке, направленные на выявление перспективных объектов.

Расчет фактической численности охотничьих ресурсов к расчетной численности охотничьих ресурсов по видам (лось, кабан, косуля, благородный олень, дикий северный олень) в 2015 году производился по новой методике – с использованием статистической ошибки учета (использовались значения численности по нижнему пределу расчетной величины), что привело к снижению значения итоговой численности охотничьих ресурсов по Российской Федерации.

Проектом паспорта установлен новый показатель – «Объем внутренних затрат на исследования и разработки, осуществляемые в рамках реализации государственной программы». Таким образом, на 2016-2019 годы предусмотрено 7 целевых показателей (индикаторов) по ГП-28, в том числе: «Прирост мелкомасштабной геологической изученности, определяемой в процентах от площади территории России и ее континентального шельфа, (%)», «Уровень компенсации добычи основных видов полезных ископаемых приростом запасов, (%)», «Доля лицензий, реализуемых без отклонения от существенных условий лицензионных соглашений, в общем количестве лицензий на разведку и добычу полезных ископаемых, (%)», «Прирост водоотдачи водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, (%)», «Водоемкость внутреннего валового продукта, (куб.м.)», «Отношение фактической численности охотничьих ресурсов к расчетной численности охотничьих ресурсов по видам (лось, кабан, косуля, благородный олень, дикий северный олень) (%)», «Объём внутренних затрат на исследования и разработки осуществляемые в рамках реализации государственной программы (тыс. рублей)».

Анализ динамики показателей госпрограммы показывает, что при уменьшении бюджетных ассигнований на 2017 - 2019 годы по ГП-28 значения показателей (индикаторов), представленных в проекте паспорта ГП-28, имеют разнонаправленную динамику.

Так, при уменьшении бюджетных ассигнований на реализацию ГП-28 в 2017 году по сравнению с 2016 годом на 14,9 %, в 2018 году по сравнению с 2017 годом на 2,7 %, в 2019 году по сравнению с 2018 годом на 2,8 % значения 3 показателей (индикаторов) не изменяются:

«Прирост мелкомасштабной геологической изученности, определяемой в процентах от площади территории России и ее континентального шельфа, (%)» - 5,5 %;

Уровень компенсации добычи основных видов полезных ископаемых приростом запасов, (%)» - 100 %;

«Доля лицензий, реализуемых без отклонения от существенных условий лицензионных соглашений, в общем количестве лицензий на разведку и добычу полезных ископаемых, (%)» - 80 %.

Значения 2 показателей (индикаторов) увеличиваются:

«Прирост водоотдачи водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, (%)» (2,4 % в 2017 году, 2,5 % в 2018 году, 2,6 % в 2019 году);

«Объём внутренних затрат на исследования и разработки осуществляемые в рамках реализации государственной программы, (тыс. рублей)» (426,8 тыс. рублей в 2017 году, 584,3 тыс. рублей в 2018 году, 599,1 тыс. рублей в 2019 году).

Значение показателя «Отношение фактической численности охотничьих ресурсов к расчетной численности охотничьих ресурсов по видам (лось, кабан, косуля, благородный олень, дикий северный олень) (%)» установлено до 2016 года.

7.2.21.8. Состав показателей (индикаторов) по ГП-28 и подпрограммам представлен в следующей таблице.