(СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ)
В.С.КАМЕНКОВ
Первый заместитель Председателя
Высшего Хозяйственного Суда
Республики Беларусь
Материал подготовлен с использованием
правовых актов по состоянию
на 20 декабря 1998 г.
В настоящее время в нашем государстве осуществляется обновление всех отраслей Национального законодательства, в том числе процессуального. Законодательство приводится в соответствие с Конституцией Республики Беларусь и должно отвечать требованиям, предъявляемым к законодательству правового государства.
Отмеченное полностью относится и к проектам Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь (далее - также ГПК) и Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее - ХПК). В этой связи представляется актуальным освещение некоторых аспектов участия прокурора в гражданском и хозяйственном судопроизводстве. Тем более что точки зрения как юристов-теоретиков и юристов-практиков по этим вопросам различны. Серьезные научные исследования в Республике Беларусь на эту тему в последние годы не проводились.
Указанная проблема заслуживает самого серьезного внимания и с теоретической, и с практической стороны. Суть ее заключается в том, что состояние законности и правопорядка зависит не только от норм и принципов материального, но еще в большей степени процессуального права. Поэтому участие прокурора в процессе может способствовать укреплению законности.
С другой стороны, "Основной Закон страны возвел суд - и это правильно - в ранг единственного органа, окончательно разрешающего большинство правовых споров, независимого при осуществлении правосудия, подчиняющегося только закону" <1>.
-------------------------------
<1> Права и интересы гражданина и государства должны быть надежно защищены. Речь Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко на Первом съезде судей Республики Беларусь // Первый съезд судей Республики Беларусь. Мн., 1998. С. 9.
В Конституции Республики Беларусь подчеркнуто, что прокуратура осуществляет надзор за соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях (часть вторая статьи 125). В связи с этим попытаемся ответить на вопросы, каким образом прокурор может участвовать в судопроизводстве, каковы его роль и функции, формы реагирования.
Глава 1. КРАТКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС
1. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве
Прокурорский надзор в гражданском судопроизводстве - одна из характерных особенностей советского государства и советского гражданского процесса. Еще в феврале 1922 г., в период подготовки первого гражданского кодекса РСФСР, В.И. Ленин указывал, на необходимость вмешательства государства в гражданские правоотношения и гражданские дела, исходя из того, что все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное <2>.
-------------------------------
<2> Ленин В.И. Полн. Собр. Соч., Т. 44. С. 398.
Эта отрасль прокурорского надзора возникла с первых дней образования советской прокуратуры, в том числе и в Белорусской ССР. В Положении о прокурорском надзоре, утвержденном ЦИК БССР 26 июня 1922 г. <3>, непосредственных указаний об осуществлении прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве не было. Однако, принятая вслед за этим 4 августа 1922 г. Инструкция НКЮ БССР о правах и обязанностях помощников Прокурора БССР регулировала деятельность прокуратуры и в этом направлении.
-------------------------------
<3> СУ БССР. 1922. N 5. Ст. 83.
Развитие прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве получило дальнейшее воплощение в нормах Гражданского процессуального кодекса РСФСР, принятого в 1923 году. Этот кодекс, распространенный постановлением ЦИК БССР от 26 июля 1923 г. на территорию Беларуси, предусматривал возможность участия прокурора во всех стадиях гражданского процесса.
Кроме того, еще 30 марта 1923 г. постановлением 2-ой сессии ЦИК Советов БССР 6-го созыва утверждено Положение о судоустройстве Белорусской ССР, которое отнесло к обязанностям прокуратуры в области непосредственного отправления правосудия выполнение функций, возлагаемых на нее Гражданским процессуальным кодексом, в том числе опротестование решений и определений по гражданским делам во всех случаях, когда этого требует охрана интересов государства и трудящихся <4>.
-------------------------------
<4> СУ БССР. 1923. N 4. Ст. 40.
Утвержденные ЦИК СССР 29 октября 1924 г. Основы судоустройства СССР и союзных республик предоставили право прокурорам союзных и автономных республик опротестовывать в кассационном и надзорном порядке решения и определения, вынесенные судами данной республики <5>.
-------------------------------
<5> СЗ СССР. 1924. N 23. Ст. 203.
Представляет интерес история развития права прокурора на опротестование в порядке надзора судебных актов по гражданским делам. Документы о создании советской прокуратуры подтверждают, что такое право у прокурора возникло в первые дни создания этого органа.
Днем образования прокуратуры считается 28 мая 1922 г., когда 3-я сессия ВЦИК 9-го созыва утвердила Положение о прокурорском надзоре <6>. 26 июня 1922 г. ЦИК БССР утвердил аналогичное Положение. В этих Положениях отражена возможность прокурора осуществления надзора за законностью действий судов во всех стадиях уголовного и гражданского судопроизводства. В подпункте "ж" пункта 13 Положения от 28 мая 1922 г. предусматривалось право прокурора "...опротестовывать в порядке высшего судебного контроля вошедших в законную силу приговоров судов первой инстанции и кассационных решений Советов Народных Судей" <7>. Советы Народных Судей выступали тогда в роли кассационных инстанций как по уголовным, так и по гражданским делам.
-------------------------------
<6> СУ РСФСР. 1922. N 36. Ст. 424.
<7> Там же. Ст. 424.
Уже в изданной 29 июля 1922 г. Временной инструкции губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора, подписанной наркомом юстиции республики Д.И.Курским, прокурорам губерний предоставлялось право опротестовывать судебные постановления по гражданским делам в кассационном и надзорном порядке <8>.
-------------------------------
<8> История советской прокуратуры в важнейших документах. М., 1952. С. 54.
7 июля 1923 г. ВЦИК было издано постановление, в соответствии с которым Положение о судоустройстве дополнено специальной главой "О государственной прокуратуре". Этим документом на прокуратуру было возложено участие в судебных заседаниях по делам, истребование производства по ним в порядке надзора и опротестование вынесенных по этим делам судебных решений и кассационных определений <9>.
-------------------------------
<9> СУ РСФСР. 1923. N 48. Ст. 481.
С организацией Верховного Суда РСФСР функция судебного надзора перешла к нему. Централизованный порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных актов был сохранен и в первоначальной редакции статьи 254 ГПК РСФСР 1923 года, согласно которой право принесения протеста в порядке надзора имел только прокурор республики <10>.
-------------------------------
<10> Советский гражданский процесс. М., 1985. С. 364.
В то же время в Положении о судоустройстве РСФСР, введенном в действие ВЦИК с 1 января 1923 г., право надзорного опротестования было предоставлено и другим лицам <11>. Пленарные заседания Верховного Суда РСФСР имели право рассматривать, отменять и изменять приговоры, решения судебных и кассационных коллегий Верховного Суда и любого иного суда республики по предложению Президиума ВЦИК, Прокурора Республики, Президиума Верховного Суда и по протестам председательствовавших в заседаниях этих коллегий или их прокуроров, то есть помощников прокуроров Верховного Суда <12>. Аналогичное положение было закреплено в Положении о судоустройстве БССР от 30 марта 1923 г. <13> В Белорусской ССР право судебного надзора кроме Верховного Суда БССР имел и Высший суд республики.
-------------------------------
<11> История Советской прокуратуры в важнейших документах. С. 291.
<12> Там же. С. 291. Ст. 62.
<13> СУ БССР. 1923. N 4. Ст. 40.
Дело в том, что в истории советской прокуратуры период 1923 - 1933 гг. является своеобразным. В этот период наряду с государственной прокуратурой, централизованной в масштабе каждой из входящих в СССР союзных республик и подчиненной высшим органам власти этих республик, была организована и действовала Прокуратура Верховного Суда СССР. Она входила в систему центральных органов Союза ССР и непосредственно подчинялась ЦИК СССР и его Президиуму.
Полномочным решающим органом конституционного надзора являлся Президиум Исполнительного Комитета СССР. При ЦИК СССР были учреждены Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР. Учреждение этих органов предопределялось необходимостью дополнения действовавших до образования Союза ССР судебной системы и системы органов прокуратуры судебной и прокурорской инстанциями, имеющими общесоюзное значение и обеспечивающими точное и неуклонное проведение в жизнь на всей территории СССР общесоюзного законодательства. В этих целях Прокурору Верховного Суда СССР и Верховному Суду СССР были предоставлены права надзора за соответствием приговоров, решений, определений и постановлений судов союзных республик (в том числе постановлений Пленумов Верховных Судов союзных республик) общесоюзному законодательству и опротестования их.
Более подробно функции и права Прокуратуры Верховного Суда СССР и Верховного Суда СССР были определены в Положении о Верховном Суде СССР, утвержденном ЦИК СССР 23 ноября 1923 г. <14>, которое в дальнейшем было переработано и заменено Положением о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденным постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июня 1929 г. <15>.
-------------------------------
<14> Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. N 10. Ст. 311.
<15> СЗ СССР. 1929. N 50. Ст. 445.
Согласно этому Положению Прокурору Верховного Суда СССР было предоставлено право:
- надзор за соответствием общесоюзному законодательству постановлений Пленумов Верховных Судов союзных республик, с внесением в Пленум Верховного Суда СССР представлений об опротестовании этих постановлений в Президиум ЦИК СССР в случаях противоречия их общесоюзному законодательству или нарушения ими интересов других союзных республик;
- надзора за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в судебной практике, с внесением в Пленум Верховного Суда СССР представлений о даче руководящих разъяснений Верховным Судам союзных республик;
- надзора за правильностью применения действующего законодательства в приговорах, решениях и определениях коллегий и специальных присутствий Верховного Суда СССР, с правом опротестования этих приговоров, решений и определений в Пленум Верховного Суда СССР.
В соответствии с этими функциями Прокурор Верховного Суда имел право:
- требовать через прокуроров союзных республик копии постановлений, приговоров, решений и определений по отдельным делам, находящимся в производстве судебных учреждений союзных республик, а в случае необходимости - и подлинные производства по делам, судебные акты, по которым вступили в законную силу;
- предлагать прокурорам союзных республик опротестовывать в порядке надзора приговоры и решения судов союзных республик, вступившие в законную силу, в случае обнаружения нарушений общесоюзного законодательства или интересов других союзных республик;
- приостанавливать через прокуроров союзных республик исполнение судебных актов в случае опротестования их.
Таким образом, дополняя собой систему органов прокуратуры союзных республик, но, не объединяя и не подчиняя себе эти органы, Прокуратура Верховного Суда СССР являлась органом конституционного надзора и общесоюзным органом судебно-прокурорского надзора.
Однако Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР имели весьма ограниченные полномочия в деле руководства работой судебно-прокурорских органов союзных республик. Фактически в этот период существовали две параллельные судебно-прокурорские системы: с одной стороны - союзные органы в лице Верховного Суда СССР и Прокуратуры Верховного Суда СССР, с другой - Верховные Суды и прокуратуры союзных республик.
В 1933 г. была проведена реорганизация прокурорско-судебной системы Союза СССР и Союзных республик. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. была учреждена Прокуратура СССР. На Прокуратуру СССР возлагалось, в частности, "наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения" <16>.
-------------------------------
<16> СЗ СССР. 1933. N 40. Ст. 239.
Специальным постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 мая 1934 г. было утверждено Положение о Прокуратуре СССР, в котором были уточнены права Прокурора СССР при осуществлении надзора в судопроизводстве. В постановлении указывалось: "В целях осуществления надзора за правильным применением законов судебными учреждениями Прокурор Союза ССР имеет право требовать для просмотра судебные и следственные дела в любой стадии производства, а также дела, законченные производством; опротестовывать приговоры и решения судов в вышестоящие судебные инстанции, приостанавливая их исполнение; требовать пересмотра в порядке надзора приговоров и решений, вступивших в законную силу" <17>.
-------------------------------
<17> СЗ СССР. 1934. N 1. Ст. 2-а, 2-б.
В соответствии с этими законодательными актами система органов прокуратуры приобрела строго централизованный характер. С усилением централизации были значительно расширены права Прокурора СССР.
Прокуроры союзных республик некоторое время еще находились в двойном подчинении: Прокурору СССР и народному комиссару юстиции республики. С принятием постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. "Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР" <18> прокуратуры союзных республик были выведены из состава этого ведомства.
-------------------------------
<18> СЗ СССР. 1936. N 40. Ст. 338.
Таким образом, для различных периодов существования органов прокуратуры характерны свои особенности при осуществлении прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве.
Так, на первом этапе (1922 - 1924 гг.) прокурору, во-первых, было присуще наличие большого круга обязанностей, которые не всегда подкреплялись соответствующими правами. Опротестование судебных актов также рассматривалось как обязанность.
Во-вторых, эту обязанность прокурор должен был выполнять в порядке "высшего судебного контроля" <19>, то есть прокурорский надзор рассматривался как составная часть судебной деятельности по контролю за работой нижестоящих судов.
-------------------------------
<19> СУ РСФСР. 1922. N 36. Ст. 424.
В-третьих, следует отметить, что в этот период прокурорскому праву на принесение протестов по гражданским делам не придавалось современного значения. Обязанность прокурора по опротестованию "вошедших в законную силу: решений и кассационных определений по гражданским делам" рассматривалась как составная часть борьбы с преступностью и должна была реализовываться только по делам, "имеющим публичный интерес" <20>.
-------------------------------
<20> СУ РСФСР. 1923. N 48. Ст. 481.
Надо полагать, что именно из этих соображений на данном этапе появилось и не присущее прокурору право приостанавливать исполнение судебного акта, которое сохранилось до настоящего времени.
Своеобразен в этом смысле и период существования государственной прокуратуры союзных республик и Прокуратуры Верховного Суда СССР (1924 - 1933 гг.).
Наблюдаются расширение полномочий прокуроров союзных республик в части надзорного опротестования, одновременно - опосредованные полномочия у Прокурора Верховного Суда СССР. Для этого периода характерны децентрализация и определенная неупорядоченность в отношениях между прокуратурами, с одной стороны, а также между прокуратурой и судом - с другой. Характеризуя этот период, Тадевосян В.С. указывал: "Практика применения норм децентрализованного порядка пересмотра судебных решений, вступивших в законную силу, скоро привела к тому, что фактически были созданы многочисленные надзорные инстанции для неоднократного пересмотра решений по многим делам, которые уже прошли две инстанции нормального процессуального порядка движения судебного дела. Иначе говоря, надзорный порядок пересмотра из исключительного превратился в обычный, но довольно сложный порядок пересмотра решений" <21>.
-------------------------------
<21> Тадевосян В.С. Гражданское процессуальное право в период с 1923 по 1936 г. // Курс советского гражданского процессуального права. М., 1988. С. 447.
С изданием Положения о Прокуратуре СССР (1934 г.) <22>, а позже Положения о прокурорском надзоре в СССР (1955 г.) <23> эти отношения стали более упорядоченными. В последующем они были конкретизированы в Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1961 г.) и Законе СССР "О прокуратуре СССР" (1979 г.).
-------------------------------
<22> СЗ СССР. 1934. N 1. Ст. 2-а, 2-б.
<23> Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. N 9. Ст. 222.
Если обратиться к филологическому толкованию, то термин "прокурор" означает "забочусь, обеспечиваю, предотвращаю" (от латинского procure) <24>. Характерно, что в Основах судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1924 года предусматривалась похожая функция прокурора в гражданском судопроизводстве: "ограждение интересов государства и трудящихся по гражданским делам" <25>. В последующем эта функция трансформировалась и в статье 14 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 9 октября 1979 г. получила следующую редакцию: "надзор за точным и единообразным исполнением законов Союза ССР, союзных и автономных республик в гражданском судопроизводстве осуществляется Генеральным прокурором СССР и подчиненными ему прокурорами. Прокурор обязан во всех стадиях гражданского судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили" <26>. Более того, в этом законе отмечалось, что свои полномочия в гражданском судопроизводстве прокурор осуществляет независимо от каких бы то ни было органов и должностных лиц, подчиняясь только закону. А руководствоваться при этом прокурор должен указаниями Генерального прокурора СССР. Такая же формулировка содержалась в Законе СССР "О прокуратуре СССР", а также в соответствующем национальном законодательстве и предполагала широкие полномочия прокурора в гражданском процессе.
-------------------------------
<24> Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 302.
<25> Основы судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1924 г. // СЗ СССР. 1924. N 23. Ст. 203.
<26> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. М., 1987. С. 352.
Однако уже в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве в СССР в редакции от 25 июня 1980 г. эта функция прокурора вновь получает несколько иную интерпретацию. В статье 15 указывалось, что "Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры на основании и в порядке, установленных законодательством Союза ССР и союзных республик, осуществляют надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах" <27>. Такую формулировку можно было понимать также как право прокурора надзирать за деятельностью суда по осуществлению правосудия, что означало бы нарушение принципа независимости суда. Поэтому в части второй этой же статьи названных Основ было определено: "Прокурор способствует осуществлению задач суда при строгом соблюдении принципа независимости судей и подчинении их только закону" <28>.
-------------------------------
<27> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. М., 1987. С. 126.
<28> Там же. С. 352.
В статье 29 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик были также регламентированы формы участия прокурора в процессе и его полномочия <29>.
-------------------------------
<29> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. М., 1987. С. 247.
Прокурор был вправе:
- обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц;
- вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законов интересов граждан.
Предусматривалось обязательное участие прокурора в судебном разбирательстве дела в двух случаях: когда это предусмотрено законом или когда необходимость участия прокурора в данном деле признана судом.
Прокурору, участвующему в деле, предоставлялось право: знакомиться с материалами дела; заявлять отводы; представлять доказательства; участвовать в исследовании доказательств; заявлять ходатайства; давать заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, и по существу дела в целом; совершать другие процессуальные действия, предусмотренные законом (статья 29 Основ); приносить кассационные протесты на незаконные и необоснованные решения суда, независимо от участия в деле (статья 44); опротестовать в порядке надзора вступивший в законную силу судебный акт и приостановить его исполнение (статья 49).
В Законе Республики Беларусь от 20 июня 1996 г. "О Прокуратуре Республики Беларусь" (далее - Закон о прокуратуре) глава 3 посвящена надзору за соответствием закону судебных решений. В статье 26 Закона конкретизируется, что предметом надзора являются законность и обоснованность решений, приговоров, определений и постановлений по гражданским и уголовным делам, делам об административных правонарушениях, а также соблюдение законодательства при их исполнении. Исходя из этих правовых норм прямо вытекает, что само гражданское и хозяйственное судопроизводство в целом не является предметом прокурорского надзора.
В то же время приказ Генерального прокурора Республики Беларусь от 31.03.95 г. N 3 "О повышении эффективности прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по гражданским делам" <30> содержит такие формулировки, как: "прокурорский надзор за исполнением законов в гражданском судопроизводстве:" (пункт 1), "не допускать фактов необоснованного снижения судом размера взысканий:" (пункт 2), "прокурорский надзор за исполнением законов при осуществлении правосудия:" (пункт 5).
-------------------------------
<30> Действующие приказы, указания Генерального прокурора Республики Беларусь. 1922 - 1996. Мн., 1996. С. 157 - 164.
По мнению автора, предмет прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве в этом случае необоснованно расширен. То же можно сказать и о предписаниях, содержащихся в приказе Генерального прокурора от 26.01.94 г. N 3 "Об усилении прокурорского надзора за законностью разрешения хозяйственных споров" <31>.
-------------------------------
<31> Действующие приказы, указания Генерального прокурора Республики Беларусь. 1922-1996. Мн., 1996. С. 86.
ГПК Республики Беларусь (с изменениями и дополнениями от 10 июля 1998 г.) также предусматривает, что надзор за законностью и обоснованностью судебных постановлений по гражданским делам, а также соблюдением законодательства при их исполнении и осуществляется Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами (статья 13). Другие нормы, посвященные участию прокурора в гражданском судопроизводстве, повторяют положения, которые были закреплены в Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик.
2. Участие прокурора в хозяйственном судопроизводстве
Прокурор как участник хозяйственных процессуальных отношений - явление относительно новое. В бытность государственных арбитражей право прокурора на участие в арбитражном процессе законодательно было закреплено лишь в последней редакции Правил рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами <32>. До этого процессуальные взаимоотношения между арбитражем и прокуратурой ограничивались предусмотренной законом взаимной возможностью направлять сообщения о выявленных нарушениях законности, опротестования прокурором противоречащих закону актов, издаваемых органами арбитража, и пересмотром решений госарбитража по протесту прокурора. Различными подзаконными актами <33> предусматривались также различные формы взаимодействия органов прокуратуры и государственных арбитражей: совместные проверки, конференции, координационные совещания.
-------------------------------
<32> СП СССР. 1988. N 19-20. Ст. 59.
<33> Постановление СМ СССР от 17.01.1974 г. "О дальнейшем совершенствовании организации и деятельности органов государственного арбитража"; Инструктивные указания Госарбитража СССР от 30.12.1974 г. N И-1-43 "О задачах органов государственного арбитража в связи с принятием государственного плана развития народного хозяйства СССР на 1975 год" и др. // Систематизированный сборник инструктивных указаний Государственного арбитража при Совете Министров СССР. М., 1983. С. 11.
Дело в том, что арбитраж не был судом в полном смысле этого слова, а рассматривался как административный орган. Арбитражный процесс напоминал больше хозяйственное совещание, где стороны принимали участие даже в принятии решения. При таких условиях, с одной стороны, в участии прокурора в деле не было особой необходимости, а с другой - оно могло привести к вмешательству прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий <34>.
-------------------------------
<34> Аргунов В.Н. Арбитражный процесс. М., 1995. С. 95.
Однако на практике прокуроры участвовали в рассмотрении арбитражных дел по первой инстанции, госарбитражи принимали исковые заявления прокуроров, основываясь на их авторитете, исходя из того, что участие прокурора в деле не повредит <35>. Схема участия прокурора в рассмотрении арбитражных дел была следующей: прокурор при осуществлении проверки в порядке общего надзора выявляет нарушения законности, направляет представление в госарбитраж, который вправе возбудить по своей инициативе дело. В таком случае в рассмотрении дела принимает участие прокурор и представляет арбитражу материалы общенадзорной проверки. При выявлении противоправных действий конкретных физических лиц прокурор использовал арбитражное дело для предъявления регрессного иска <36>.
-------------------------------
<35> Гапеев В.Н. Участники гражданского и арбитражного процесса.
(Сравнительный анализ правового положения). Ростов-на-Дону, 1988. С. 76.
<36> Безрядин Н., Розенфельд В. Взаимодействие прокуратуры и государственного арбитража в борьбе с нарушениями законности // Социалистическая законность. 1978. N 12. С. 12.
В статье 27 действующего ХПК Республики Беларусь предусмотрена возможность участия прокурора в хозяйственном судопроизводстве в случаях:
- направления им заявления в хозяйственный суд в интересах государства, предприятия или организации, гражданина - субъекта хозяйствования;
- принесения протеста на решение хозяйственного суда.
Определены и полномочия прокурора, участвующего в хозяйственном процессе.
Определенный интерес представляет факт, что в некоторых государствах Содружества Независимых Государств полномочия прокурора в арбитражном процессе несколько иные.
В частности, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов (статья 41). Заявление в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации могут направить только Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель, а в арбитражный суд субъекта Российской Федерации - также прокурор или заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители. Таким образом, прокуроры районов, городов и приравненные к ним прокуроры, их заместители не вправе обратиться в арбитражные суды этого уровня.
При совокупном анализе правовых норм, содержащихся в статьях 32, 41, 145, 161, 181 и 193 указанного Кодекса, можно сделать вывод, что основаниями для участия прокурора в процессе являются его иск или протест. При этом жалоба (протест) на решение арбитражного суда в апелляционном, кассационном порядке, а также представление о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам могут быть поданы прокурором, предъявившим иск, то есть как лицом, участвующим в деле. В порядке надзора право принесения протеста предоставлено только Генеральному прокурору Российской Федерации Российской и его заместителям.
Прямых предписаний о рассмотрении дел с обязательным участием прокурора, возможности привлечения прокурора к участию в деле по инициативе арбитражного суда, а также о праве прокурора приостанавливать исполнение судебного акта Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не содержит.
Арбитражный процессуальный кодекс Украины предоставляет прокурору право вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита интересов государства (статья 29). О своем участии в деле прокурор может уведомить арбитражный суд письменно, а в заседании - также и устно.
Установлено обязательное участие прокурора в процессе в трех случаях: по делам, возбужденным по его заявлению; когда это предусмотрено законом или признано необходимым арбитражным судом.
Глава 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ФОРМ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА И
ЕГО ПОЛНОМОЧИЙ В ГРАЖДАНСКОМ И ХОЗЯЙСТВЕННОМ ПРОЦЕССЕ
Действующее законодательство предусматривает следующую совокупность форм участия прокурора в гражданском и хозяйственном процессе:
- обращение в суд с заявлением в защиту интересов других лиц;
- участие в разбирательстве дел судом первой инстанции (для поддержания заявленных требований; для дачи заключения по возникающим вопросам и по делу в целом; обязательное участие в процессе);
- принятие кассационного протеста;
- участие в суде кассационной инстанции;
- приостановление исполнения судебного акта;
- принесение надзорного протеста;
- участие в суде надзорной инстанции;
- внесение представления о пересмотре дел по вновь открывшимся обстоятельствам;
- участие прокурора в стадии исполнения судебных актов;
- другие формы участия прокурора в процессе.
В гражданском и хозяйственном судопроизводстве названные формы участия прокурора не повторяются в указанной совокупности. Имеются также особенности в полномочиях прокурора или при реализации этих форм. Рассмотрим их подробнее.
1. Обращение в суд с заявлением в защиту интересов
других лиц
Предусмотренную законодательством возможность обращаться в общие и хозяйственные суды органы прокуратуры Республики Беларусь используют достаточно активно. Например, в 1996 г. хозяйственными судами Республики Беларусь рассмотрено 1675 исков прокуроров, по которым было заявлено к взысканию 962 млрд.руб., а в 1997 г. - 578 исков на 625 млрд.руб. <37>. В общие суды Республики Беларусь в 1997 г. прокурорами направлено 9169 заявлений о взыскании около 118 млрд.руб. <38>. Приведенные данные свидетельствуют о значительной роли прокуроров в защите интересов государства, юридических и физических лиц.
-------------------------------
<37> Архив Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь за 1996 - 1997 гг.
<38> Архив Прокуратуры Республики Беларусь за 1997 г.
Статья 104 ГПК Республики Беларусь устанавливает право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц. Указанная норма гражданского процессуального закона не предусматривает каких-либо ограничений права прокурора на предъявление в суд иска (заявления) в интересах как государства и общества (публичный интерес), так и в интересах юридических или физических лиц, когда защищаемые правоотношения не затрагивают общественных и государственных интересов (частный интерес).
В то же время статья 22 Закона о прокуратуре содержит императивную норму: "при установлении нарушений закона: прокурор предъявляет в суды иски и заявления". Из контекста всей правовой нормы, содержащейся в статье 22 Закона о прокуратуре, вытекает, что у прокурора, который установил нарушение закона, нет права выбора: реагировать или не реагировать на такое нарушение. Он обязан использовать предоставленные законом полномочия: внести протест (предъявление) в порядке общего надзора, вынести предостережение, возбудить уголовное дело или иное производство об ответственности, направить заявление в суд и т.д. В отдельных случаях у прокурора имеется право выбора только одной из указанных мер реагирования. В других случаях может быть использовано одновременно несколько мер реагирования (например, возбуждение уголовного дела и направление заявления в суд). Возможно также последовательное их применение: прокурор направляет представление в порядке общего надзора, в котором предлагает, например, возместить убытки, причиненные правонарушением. Если такое представление отклоняется или остается без рассмотрения, прокурор вправе направить заявление в суд. В этой связи представляется необходимым изменить редакцию статьи 22 Закона о прокуратуре и отразить в ней все указанные возможности. При этом будет устранено и кажущееся противоречие между Законом о прокуратуре и ГПК Республики Беларусь.
Рассматриваемая правовая норма, устанавливая обязанность прокурора предъявить иски изъявления в защиту прав и законных интересов государства, предприятий, учреждений и организаций государственной формы собственности, одновременно ограничивает обязанность прокурора предъявить иск в интересах субъектов хозяйствования негосударственных форм собственности и граждан. Ограничение выражено абстрактной формулой: "если они лишены возможности самостоятельно защищать свои интересы". Такая же формулировка содержится и в пункте 3 приказа Генерального прокурора от 31.03.95 г. N 3 "О повышении эффективности прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по гражданским делам" <39>. Для всех прокуроров требования Закона о прокуратуре и приказа Генерального прокурора обязательны. Но поскольку они не конкретны, то на практике исполняются по-разному. А как поступать в случае, если в исковом заявлении прокурор не указал, каким образом истец лишен возможности защищать свои интересы? На этот вопрос ни действующий ГПК Республики Беларусь, ни проект ГПК Республики Беларусь ответа не дают.
-------------------------------
<39> Действующие приказы, указания Генерального прокурора Республики Беларусь. 1992-1996. С. 160.
Представляется, что названные коллизии и несовершенство приведенных законов требуют своевременного разрешения, поскольку практическое их применение вызывает серьезные затруднения.
Проект ГПК Республики Беларусь некоторые из указанных вопросов решает. В статье 79 проекта предусматривается, что прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением, если это необходимо для защиты прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетнего, недееспособного, ограниченно дееспособного, престарелого и иного гражданина, юридических лиц негосударственной формы собственности, лишенных возможности защитить свои интересы, а также Республики Беларусь, ее административно-территориальных единиц и юридических лиц государственной формы собственности. Правда, в чем может заключаться невозможность защиты своих интересов, например, у юридических лиц негосударственной формы собственности, в проекте ГПК Республики Беларусь не указывается. <