Тема 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ КАЗНАЧЕЙСКОГО ДЕЛА
1. Исторические условия начинания института казначейства
2. Становление и развитие казначейской системы Украины
Исторические условия зарождения института казначейства
Термин «казначейство» происходит от понятия казна, которое в переводе с английского означает сокровище или ценность.
В современной экономической литературе можно встретить толкование понятия «казна» в широком и узком пониманиях.
в широком понимании - это совокупность финансовых ресурсов государства, ценностей и материальных ценностей, которые аккумулируют и используются через министерство финансов или другой специальный финансовый орган;
в узком - хранилище денег, драгоценностей и других материальных ценностей ханов, царей, князей, монастырей и т.п.
Исторически казначейство выполняло такие функции:
- отвечало за сохранность богатства государства;
- организовывало взыскание налогов, сборов, пошлины и выделяло средства на государственные нужды;
- отвечало за эмиссию денег, чеканку монет;
- выполняло функцию учетного ведомства, т.е. вело записи всех операций с
указанием даты, характера и конечного назначения платежей;
- выпускало внутренние и внешние долговые обязательства;
- принимало на сохранение акции финансовых монополий, а также вклады населения.
Одним из первых прообразов отечественного казначейства можно считать княжескую казну. Доходы княжеской казны формировались, в основном, от уплаты населением дани. Она платилась как натурой - мехом, кожами, медом, скотом, так и деньгами.
Поступление в княжескую казну должны были покрывать расходы на: содержание двора и войска князя; строительство замков, храмов, культовых сооружений, военных укреплений, мостов, дорог; ведение войн; снаряжение флота при торговых отношениях с чужеземными государствами и т.п.
Важным этапом в истории развития казначейства были годы Запорожской Сечи. Именно в этот период была организована гетманская военная казна.
Весомым источником наполнения сечевого сокровища была:
- военная добыча и помощь заинтересованных в запорожской военной силе польских и русских монархов;
- налоги;
- доходы от торговли,
- «мостовое» - плата проезжих купцов, промышленников, чумаков за проезд.
Средства сечевого сокровища тратили на оплату сечевой администрации, содержание церкви и духовенства, послов и на всякие военные нужды.
Неделимость личных средств гетмана и государственного сокровища служила причиной отрицательный влияния на финансовое состояние казацкого государства.
С заключением в 1710 году гетманом Орликом с запорожскими казаками договора, который получил название «Конституция права и вольностей Войска Запорожского», отделялось государственное сокровище от личных средств гетмана и передавалось в распоряжение генерального казначея.
В России упоминание о казначействе впервые встречается в XV ст. Уже тогда княжеская казна, которая находилась в Кремле на казенном дворе, приобрела значение центрального финансового ведомства. Казенные дворы стали первыми государственными учреждениями русского средневековья, началом системы централизованного управления Русским государством.
По мере развития экономических отношений совершенствовалась и система органов центрального управления в России. Решением Выбранного совета (в 1547-1560 гг.) были созданы первые органы центрального государственного управления - приказы.
По приказу царя Алексея Михайловича в XVII столетии был создан Счетный приказ - высший финансово-контрольный орган. В Счетный приказ поступали недоимки прошлых лет и остатки от ассигнованных разным ведомствам сумм.
Приказная система государственного управления, которая просуществовала до конца XVII ст., была сложной и запутанной: не было единых правил составления смет, не определялся итоговый бюджетный баланс, отсутствовал контроль за поступлением и использованием средств.
В начале XVIII столетия в Московской Руси настала необходимость реформы центральных государственных учреждений. Сенат был первым в России органом коллективного управления финансами, который занимался наполнением казны, утверждением новых налогов и монетными делами.
В его состав входили: камер-коллегия, которая ведала государственными доходами без права установления новых налогов; подчиненная ей штатс-контора - коллегия, которая отвечала за использование расходов, и ревизион-колегия с контрольными полномочиями, которой в конце года все учреждения должны были подавать отчеты о движении средств.
В 1775 г. для управления всеми делами, которые раньше входили в компетенцию камер-коллегии, в губернских городах были созданы казенные палаты. Создание казенных палат было обусловлено необходимостью укрепленияцентральной власти на местах после крестьянской войны под руководством Пугачева и происходило соответственно программе петровской реформы последовательной реализации системы местного управления.
В официальном документе «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» казенная палата была представлена как департамент, который является слиянием функций камер-коллегии и ревизион-колегии. В подчинении казенных палат были губернские и уездные казначейства.
Полномочия губернских и уездных казначеев были унифицированы единой инструкцией, в которой четко определялся предмет и сфера их деятельности, порядок приема платежей, хранение и выдачи средств и т.п. Уездные казначеи часть казенных средств оставляли местным органам, а часть отсылали в комиссариат и адмиралтейству.
Все эти нововведения были направлены на решения одного важной задачи - формирование единой финансовой системы России.
В 1797 году императором Павлом была основана должность государственного казначея, т.е. финансовое управление в государстве осуществлялось казенными палатами и под надзором государственного казначея. Должность государственного казначея реально представляла собой ведение правильного счетоводства, из-за чего ее значение не было ясным и понятным.
Характерной особенностью управления финансами XVIII ст. была, так называемая, специализация доходов, когда определенную статью доходов закрепляли за отдельной статьей расходов. Для удовлетворения любой новой потребности приходилось или вводить новый вид налога, или же увеличивать ставку имеющегося, заранее определяя направления средств. Специализация доходов существенно обозначалась на процессе управления финансами. Поэтому делались попытки отказаться от такой практики и объединить доходы по отдельным статьям и сосредоточить их в одной казне, из которой бы осуществлялись необходимые выплаты.
В 1802 году императором Александром І был издан указ о создании министерств, который начал новую эпоху государственного управления в России. Министерская система государственного управления хотя и испытала значительные изменения, просуществовала до наших дней.
В условиях, когда государственная казна несла большие убытки от обесценения ассигнаций, правительство вынуждено было принять соответствующие меры по стабилизации денежного обращения, погашения правительственного долга. Реформирование финансовой системы России проводилось на основе знаменитого «Плана финансов», разработанного в 1810 г. Русским графом Сперанским при поддержке профессором Мордвиновым. Этот документ, который опирался на идеи европейских экономистов, определил главные принципы бюджетного законодательства и бюджетного процесса государства и одновременно стал первый в России росписью бюджета.
Для вывода России из кризиса предлагалось: изъять из обращения ассигнации и сформировать капитал для их погашения путем продажи незаселенных государственных земель и внутренних займов; уменьшить расходы всех государственных ведомств и установить жесткий контроль за ними; развивать внутреннюю и внешнюю торговлю; установить новые виды налогов.
По «Плану финансов» предполагалось провести денежную реформу путем изъятия и уничтожения всех прежде выпущенных ассигнаций, а также создать новый эмиссионный банк с достаточным запасом серебра для обеспечения банкнот, которые планировали выпустить в обращение. Однако отсутствие на рынке свободных капиталов долгосрочного характера, рост дефицитности бюджета, неудачный переход к облигационной форме займа обусловило провал денежно-кредитной реформы Сперанского.
По предложению Гурьева, который занимал должность государственного казначея, император Александр І издал указ от 2 февраля 1821 г. о создании в составе Министерства финансов Департамента государственного казначейства, которому подчинялись все центральные и местные финансовые структуры. Главными задачами Департамента как специального финансового органа, который ведал кассовым выполнением государственного бюджета, были:
- контроль за движением средств - за поступлением и расходованием средств всех казначейств;
- ведение учета всех поступлений и затрат государства.
В 1822 году в Санкт-Петербурге было создано Главное казначейство России, в функции которого входило прием, хранение и выдача средств на покрытие расходов на содержание центральных учреждений и выплаты всяких помощи из бюджета физическим лицам, а также учет этих средств.
Во второй половине XIX ст. во времена правления Александра II в России продолжается реформирование финансовой системы в направлении рационализации бюджетного процесса и ведения бюджетного хозяйства. Для усовершенствования бюджетного процесса императором Александром II утверждаются «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений».
К тому времени в состав бюджетной системы входило большое количество ведомственных и территориальных касс, куда поступали бюджетные платежи, которые имели специальное назначение и направлялись на покрытие заранее определенных расходов. Соответственно сбором средств занимались разные ведомства. Министерства и Главные управления должны были ежегодно составлять сметы доходов и расходов соответственно утвержденным формам. На основе смет Министерство финансов формировало государственную роспись доходов и расходов, которая в 1862 году становится открытой и подлежит опубликованию.
Одновременно с ростом значения и расширением функций казначейства все большую роль в исполнении бюджета начинают играть банковские учреждения и, в частности, созданный в 1860 г. Государственный банк.
В 1896 г. происходит официальное слияние казначейских касс с банковскими и органы казначейства начинают выполнять функции, присущие банковским учреждениям. Сначала это были простейшие операции относительно предоставления услуг населению, такие как: размен монет, покупка и продажа билетов государственного казначейства, выплата процентов по ценным бумагам, переводные операции физическим и юридическим лицам, прием и выплата денег за счет учреждений государственного банка и т.п.
Расширяются также функции казначейств, которые кроме сугубо банковских операций обеспечивают: поступление и хранение доходов; осуществление расходов; ведение учета движения государственных средств; продажа гербовых марок, бланков, свидетельств, патентов. Казначейство начинает активно работать в сфере государственного кредитования. Через его учреждения осуществляется оплата ассигнований, а также предоставление коммерческих кредитов (от лица Госбанка и в случае, если в данной местности отсутствующее банковское учреждение). Значительно возрастает объем операций относительно купли-продажи ценных бумаг.
Во время Октябрьских событий 1917 г. Департамент государственного казначейства был главным в системе Министерства финансов. Он распоряжался средствами, которые поступали в государственный бюджет, осуществлял центральное счетоводство за государственным доходам и расходам, а также проверку финансовых смет всех министерств и главных управлений, составлял проект государственной росписи доходов и расходов.
С образованием в 1922 г. СССР был создан единый бюджет, в состав которого включались бюджеты союзных республик. Изменение политической ориентации в государстве, отход от общемировых цивилизованных путей социально-экономического развития обозначились на системе исполнения бюджета.