О СОВРЕМЕННЫХ ФОРМАХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ПУБЛИЧНОМ УПРАВЛЕНИИ
Аннотация: изучено современное состояние правового регулирования участия граждан в публичном управлении; предложены (в таблицах) сводные перечни форм участия граждан в публичном управлении на федеральном уровне, на региональном уровне и на муниципальном уровне; названы некоторые проблемы правового регулирования участия граждан в публичном управлении; на примере системы «Открытого правительства» в Российской Федерации показаны успехи внедрения форм участия граждан в публичном управлении и названы перспективы такой работы на 2018-2024 годы
Ключевые слова: демократия, участие граждан в публичном управлении, институты гражданского общества
Lavrentiev Alexander Rudolfovich, head of the Chair of state legal disciplines in Privolzhsky Branch of Russian State University of Justice (Nizhny Novgorod), PhD in law, associate Professor, e-mail: rap_pf_gospravo@mail.ru
Lavrentieva Natalia Aleksanrovna, head of the Department of information and analytical Staff of the Legislative Assembly of Nizhny Novgorod region, senior lecturer of the Department of state and legal disciplines of the Volga branch of the Russian state University of Justice (Nizhny Novgorod), e-mail: gna.argo@mail.ru
ON CONTEMPORARY FORMS OF CITIZEN PARTICIPATION IN PUBLIC ADMINISTRATION
Abstract: the current state of legal regulation of citizens 'participation in public administration is studied; the summary lists (are proposed in tables) of forms of citizens' participation in public administration at the Federal level, at the regional level and at the municipal level; some problems of legal regulation of citizens 'participation in public administration; from the experience of the "Open government" system in the Russian Federation, the successes of the introduction of forms of citizens ' participation in public administration are shown and the prospects of such work for 2018-2024 are named
Key words: democracy, citizen participation in public administration, civil society institutions
Год 25-летнего юбилея Конституции Российской Федерации[1] «ознаменован» изменением общего вектора дискуссии практически обо всех конституционно-правовых институтах: от позитивной риторики к критике,[2] целенаправленному поиску дефектов[3] в тексте Конституции и, соответственно, предложениям усовершенствовать (внести изменения в действующее законодательство), реформировать (дополнить Конституцию Российской Федерации новой главой, например, 11 либо 10) или вовсе заменить основной закон страны.
Наиболее обсуждаемый институт – участие граждан в публичном управлении. Ст. 3 Конституции Российской Федерации называет народ «единственным источником власти», однако в тексте Конституции форм участия граждан в публичном управлении названо немного (см. таблицу 1).
Таблица 1. Перечень форм участия граждан в публичном управлении в Конституции Российской Федерации
| № п/п | Формы участия граждан в публичном управлении | норма Конституции | |
| 1. | референдум | ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 | |
| 2. | выборы | ||
| выборы Президента Российской Федерации | ч. 4 ст. 81 | ||
| выборы Государственной Думы | п. «а» ст. 84, ст. 96, ч. 4 ст. 111 | ||
| 3. | политическое многообразие, многопартийность | ч. 3 ст. 13 | |
| 4. | право участвовать в отправлении правосудия | ч. 5 ст. 32 | |
| суд с участием присяжных заседателей | ч. 2 ст. 20, ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 123 | ||
| 5. | право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов | ч. 1 ст. 30 | |
| 6. | собрания | ст. 31 | |
| 7. | митинги | ||
| 8. | демонстрации | ||
| 9. | шествия | ||
| 10. | пикетирование | ||
| 11. | обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения | ст. 33 | |
| 12. | право на индивидуальные и коллективные трудовые споры..., включая право на забастовку | ч. 4 ст. 37 | |
| 13. | благотворительность | ч. 3 ст. 39 | |
| 14. | защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом | ч. 2 ст. 45 | |
| 15. | в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно | ч. 1 ст. 48 | |
| 16. | военная служба | ч. 2 ст. 59 | |
| 17. | альтернативная гражданская служба | ч. 3 ст. 59 | |
| 18. | местное самоуправление осуществляется гражданами путем … других форм прямого волеизъявления | ч. 2 ст. 130 | |
| 19. | изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий | ч. 2 ст. 131 | |
| 20. | всенародное голосование | ч. 3 ст. 135 |
Правовое регулирование реализации форм участия граждан в публичном управлении (в отличие от институтов представительной демократии) осуществлено не в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных конституционных законах, а в специализированных федеральных законах (см. таблицу 2).
Таблица 2. Федеральные законы о формах участия граждан в публичном управлении, предусмотренных в Конституции Российской Федерации
| № п/п | Формы участия граждан в публичном управлении | «Реквизиты» специализированного федерального закона |
| 1. | референдум | от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[4] |
| 2. | выборы | |
| выборы Президента Российской Федерации | от 10 января 2003 года № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"[5] | |
| выборы Государственной Думы | от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"[6] | |
| 3. | политическое многообразие, многопартийность | от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ "О политических партиях"[7] |
| 4. | право участвовать в отправлении правосудия | от 30 мая 2001 года № 70-ФЗ "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации"[8] |
| суд с участием присяжных заседателей | от 20 августа 2004 года № 113-ФЗ "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации"[9] | |
| 5. | право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов | от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ "Об общественных объединениях"[10] |
| от 12 января 1996 года № 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"[11] | ||
| 6. | собрания | от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"[12] |
| 7. | митинги | |
| 8. | демонстрации | |
| 9. | шествия | |
| 10. | пикетирование | |
| 11. | обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения | от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"[13] |
| 12. | право на индивидуальные и коллективные трудовые споры..., включая право на забастовку | главы 60, 61 Трудового кодекса Российской Федерации" от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ[14] |
| 13. | благотворительность | от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)"[15] |
| 14. | юридическая помощь оказывается бесплатно | от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации"[16] |
| 15. | военная служба | от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"[17] |
| 16. | альтернативная гражданская служба | от 25 июля 2002 года № 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе"[18] |
| 17. | местное самоуправление осуществляется гражданами путем … других форм прямого волеизъявления | от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[19] |
В то же время, в современной России количество форм участия граждан в публичном управлении намного разнообразнее, чем предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Так, главой 5 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено пятнадцать форм участия граждан в публичном управлении на муниципальном уровне (см. таблицу 3), только треть из которых «развивают» конституционно-правовые нормы в отношении местного самоуправления, а десять форм – обеспечивают отсылку в ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации к «другим формам прямого волеизъявления». В последнее время перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении пополняется,[20] хотя по-прежнему оставлен открытым.
Таблица 3. Перечень форм участия граждан в публичном управлении в главе 5 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
| № п/п | Формы участия граждан в публичном управлении | норма Федерального закона № 131-ФЗ |
| формы непосредственного осуществления местного самоуправления | ||
| 1. | местный референдум | ст. 22 |
| 2. | муниципальные выборы | ст. 23 |
| 3. | голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления | ст. 24 |
| 4. | голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования | |
| 5. | сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования | ст. 25 |
| 6. | сход граждан | ст. 251 |
| 7. | территориальное общественное самоуправление | ст. 27 |
| формы участия в осуществлении местного самоуправления | ||
| 8. | правотворческая инициатива граждан | ст. 26 |
| 9. | староста сельского населенного пункта | ст. 271 |
| 10. | публичные слушания | ст. 28 |
| 11. | общественные обсуждения | |
| 12. | собрание граждан | ст. 29, ч. 2 ст. 27 |
| 13. | конференция граждан (собрание делегатов) | ст. 30, ч. 2 ст. 27 |
| 14. | опрос граждан | ст. 31 |
| 15. | обращения граждан | ст. 32 |
При этом Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам регламентации форм участия граждан в публичном управлении не согласован с другими федеральными законами. Например, общественный контроль осуществляется в пяти формах, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации":[21] общественный мониторинг; общественная проверка; общественная экспертиза; общественные обсуждения; общественные (публичные) слушания и, нормативно (ч. 2 ст. 2) исключая из сферы своего регулирования ряд отраслей, допускает «иные формы[22] взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления». Кроме того, Федеральный закон от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка"[23] предусматривает несколько форм участия граждан в охране общественного порядка: содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам (путем: информирования о правонарушениях и об угрозах общественному порядку; участия в мероприятиях по охране общественного порядка; участия в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка); участие в поиске лиц, пропавших без вести; внештатное сотрудничество с полицией; создание общественных объединений правоохранительной направленности; создание народных дружин, включая создаваемых из числа членов казачьих обществ,[24] и предполагает иные формы содействия.
Представляется интересным, что, если основные перечни форм участия граждан в публичном управлении для федерального и муниципального уровней закреплены в «статутных» актах: Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соответственно, то для субъектов Российской Федерации этот вопрос не урегулирован в базовых законах[25] (в отсутствие статутного акта) и разрешается нередко весьма своеобразно. Например, в Нижегородской области элементы законодательного регулирования форм участия граждан в публичном управлении на региональном уровне в систему не сведены, но 70 из них могут быть представлены в следующем виде (см. таблицу 4).
Таблица 4. Формы участия граждан в публичном управлении на региональном уровне: законодательное регулирование в Нижегородской области
| № п/п | Формы участия граждан в публичном управлении на региональном уровне | норма Устава области[26] | «Реквизиты» специализированного закона Нижегородской области | |
| предусмотренные Уставом Нижегородской области | ||||
| 1. | областной референдум | ч. 3 ст. 2 | от 20 июля 2006 года № 75-З "О референдуме Нижегородской области"[27] | |
| 2. | свободные выборы | |||
| выборы Губернатора Нижегородской области … | ч. 2 ст. 24, ст. 25 | от 28 июня 2012 года № 70-З "О выборах Губернатора Нижегородской области"[28] | ||
| выборы депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области | ст. 28 – 29 | от 25 ноября 2005 года № 187-З "О выборах депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области"[29] | ||
| 3. | обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти области, иные государственные органы области | ст. 8 | от 7 сентября 2007 года № 124-З "О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Нижегородской области"[30] | |
| 4. | органы государственной власти области выносят наиболее важные вопросы жизни области на обсуждение населения | ч. 2 ст. 9 | ||
| 5. | по проектам законов области, представляющим общественный интерес, имеющим особую социальную значимость, могут проводиться публичные слушания | закона нет, есть Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 24 декабря 2009 года № 1889-IV "О принятии Положения о публичных слушаниях по проектам законов Нижегородской области" [31] | ||
| 6. | профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы области | ст. 23 | от 10 мая 2006 года № 40-З "О государственной гражданской службе Нижегородской области"[32] | |
| 7. | право законодательной инициативы в Законодательном Собрании принадлежит … проживающим на территории области и обладающим активным избирательным правом гражданам в количестве не менее двух тысяч человек | ч. 1 ст. 48 | от 08.05.2013 N 62-З "О законодательной инициативе граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области"[33] | |
| 8. | местное самоуправление в области | ст. 54 | от 5 ноября 2014 года № 151-З "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в муниципальном образовании город Нижний Новгород"[34] | |
| от 5 ноября 2014 года № 152-З "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области"[35] | ||||
| местные референдумы | от 30 декабря 2005 года № 226-З "О местном референдуме в Нижегородской области"[36] | |||
| муниципальные выборы | от 6 сентября 2007 года № 108-З "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Нижегородской области"[37] | |||
| от 6 сентября 2007 года № 109-З "О выборах глав муниципальных образований в Нижегородской области"[38] | ||||
| иные формы прямого волеизъявления | от 3 сентября 2014 года № 109-З "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Нижегородской области"[39] | |||
| от 28 сентября 2015 года № 134-З "О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Нижегородской области"[40] | ||||
| не предусмотренные Уставом Нижегородской области[41] | ||||
| 9. | участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций | от 4 января 1996 года № 17-З "О защите населения и территорий Нижегородской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"[42] | ||
| 10. | участие в осуществлении молодежной политики | от 25 апреля 1997 года № 70-З "О молодежной политике в Нижегородской области"[43] | ||
| 11. | членство в составе избирательной комиссия Нижегородской области | от 22 марта 2000 года № 101-З "Об избирательной комиссии Нижегородской области"[44] | ||
| 12. | представители общественности – члены квалификационной коллегии судей Нижегородской области | от 28 июня 2002 года № 31-З "О порядке назначения представителей общественности в квалификационную коллегию судей Нижегородской области"[45] | ||
| 13. | представители в квалификационной комиссии при адвокатской палате Нижегородской области | от 13 января 2003 года № 4-З "О порядке избрания представителей от Законодательного Собрания Нижегородской области в квалификационную комиссию при адвокатской палате Нижегородской области"[46] | ||
| 14. | государственная гражданская служба | от 10 мая 2006 года № 40-З "О государственной гражданской службе Нижегородской области"[47] | ||
| 15. | участие в составе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав | от 26 октября 2006 года № 121-З "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Нижегородской области"[48] | ||
| 16. | входить в состав рабочих и экспертных групп при комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав | |||
| 17. | присутствие на заседаниях комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав | |||
| 18. | участие в составе советов профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городских и сельских поселениях | |||
| 19. | муниципальная служба | от 3 августа 2007 года № 99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области"[49] | ||
| 20. | собрания | от 27 декабря 2007 года № 196-З "О публичных мероприятиях, проводимых на территории Нижегородской области"[50] | ||
| 21. | шествия | |||
| 22. | демонстрации | |||
| 23. | митинги | |||
| 24. | пикетирования | |||
| 25. | независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) | от 7 марта 2008 года № 20-З "О противодействии коррупции в Нижегородской области"[51] | ||
| 26. | антикоррупционный мониторинг | |||
| 27. | антикоррупционное образование и антикоррупционная пропаганда | |||
| 28. | институты общественного контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции | |||
| 29. | обеспечение доступа граждан к информации о деятельности государственных органов Нижегородской области и органов местного самоуправления | |||
| 30. | присутствие на заседаниях Градостроительного совета Нижегородской области | от 8 апреля 2008 года № 37-З "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области"[52] | ||
| 31. | Участие общественных объединений в создании безбарьерной среды для маломобильных групп населения | от 5 марта 2009 года № 21-З "О безбарьерной среде для маломобильных групп населения на территории Нижегородской области"[53] | ||
| 32. | проведение социально ориентированными некоммерческими организациями совместных мероприятий (конференций, семинаров, консультаций и других мероприятий на межрегиональном и региональном уровнях) с органами власти | от 7 мая 2009 года № 52-З "О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Нижегородской области"[54] | ||
| 33. | совместная реализация общественно полезных (социальных) проектов (программ) социально ориентированных некоммерческих организаций через финансирование из средств областного бюджета | |||
| 34. | участие социально ориентированных некоммерческих организаций в обсуждении проектов законов Нижегородской области и государственных программ Нижегородской области | |||
| 35. | совещательные, консультативные, экспертные органы при Законодательном Собрании Нижегородской области | от 1 марта 2011 года № 25-З "О Законодательном Собрании Нижегородской области"[55] | ||
| 36. | участие в составе административных комиссий в городе Нижний Новгород | от 4 августа 2011 года № 91-З "Об административных комиссиях в городе Нижний Новгород и о наделении органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород государственными полномочиями по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и по созданию административных комиссий в городе Нижний Новгород"[56] | ||
| 37. | участие в деятельности административных комиссий в городе Нижний Новгород | |||
| 38. | пропаганда правовых знаний | от 6 июля 2012 года № 88-З "О профилактике правонарушений в Нижегородской области"[57] | ||
| 39. | содействие правоохранительным органам в профилактике правонарушений с лицами, склонными к совершению правонарушений | |||
| 40. | деятельность по профилактике и предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних | |||
| 41. | участие в организуемых органами местного самоуправления, организациями и учреждениями социально значимых работах по охране общественного порядка | |||
| 42. | участие в общественных объединениях, зарегистрированных в соответствии с законодательством, уставные цели которых предусматривают профилактику правонарушений | |||
| 43. | участие в деятельности "социального патруля", "родительского патруля" | |||
| 44. | юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и другие) | от 2 ноября 2012 года № 144-З "О бесплатной юридической помощи в Нижегородской области"[58] | ||
| 45. | негосударственные центры бесплатной юридической помощи | |||
| 46. | членство в составе территориальной избирательной комиссии | от 5 февраля 2013 года № 8-З "О порядке образования избирательных участков и порядке формирования избирательных комиссий на территории Нижегородской области"[59] | ||
| 47. | членство в составе муниципальной избирательной комиссии | |||
| 48. | членство в составе окружной избирательной комиссии | |||
| 49. | членство в составе участковой избирательной комиссии | |||
| 50. | участие в проведении аварийно-спасательных работ | от 4 сентября 2013 года № 117-З "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей в Нижегородской области"[60] | ||
| 51. | экспертные, консультативные и общественные советы, рабочие группы и иные совещательные органы, действующие на общественных началах при Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Нижегородской области | от 8 ноября 2013 года № 146-З "Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Нижегородской области"[61] | ||
| 52. | участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести | от 3 октября 2014 года № 139-З "Об участии граждан в охране общественного порядка на территории Нижегородской области"[62] | ||
| 53. | областной штаб по координации действий различных объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка | |||
| 54. | деятельность народных дружин | |||
| 55. | содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка | |||
| 56. | участие в предупреждении и пресечении правонарушений на территории по месту создания народной дружины | |||
| 57. | участие в охране общественного порядка в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций | |||
| 58. | распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения в общественных местах | |||
| 59. | общественный мониторинг | от 22 сентября 2015 года № 127-З "Об общественном контроле в Нижегородской области"[63] | ||
| 60. | общественная проверка | |||
| 61. | общественная экспертиза | |||
| 62. | общественное обсуждение | |||
| 63. | общественные (публичные) слушания | |||
| 64. | общественные инспекции | |||
| 65. | общественные советы при Законодательном Собрании Нижегородской области[64][65] и при исполнительных органах государственной власти Нижегородской области | |||
| 66. | общественные палаты (советы) муниципальных образований | |||
| 67. | группы общественного контроля | |||
| 68. | иные организационные структуры общественного контроля | |||
| 69. | деятельность общественной палаты Нижегородской области | |||
| от 24 декабря 2018 года № 143-З "Об общественной палате Нижегородской области"[66] | ||||
| 70. | участие в патриотическом воспитании | от 1 августа 2016 года № 102-З "О патриотическом воспитании граждан в Нижегородской области"[67] |
Обратим внимание на то, что в законодательстве предусмотрены сходные до степени смешения формы участия граждан в публичном управлении. Например, собрания граждан могут быть:
формой участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");
формой непосредственного осуществления населением территориального общественного самоуправления (ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");
формой публичного мероприятия (Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях");
формой осуществления общественного контроля, поскольку общественные (публичные) слушания – это собрания граждан … (ст. 25 Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации");
формой управления общественным объединением (абз. 1 ст. 6, абз. 2 ст. 8, абз. 2 ст. 9, абз. 2 ст. 10, абз. 3 ст. 18 (про общее собрание в некоторых общественных объединениях: общественных организациях, общественных движениях и общественных фондах) Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ "Об общественных объединениях"[68]), региональным отделением, структурным подразделением либо иным органом, политической партии (Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ "О политических партиях"[69]);
формой создания и управления общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (ст. 9, 15 Федерального закона от 20 июля 2000 года № 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"[70]);
а также формой управления общим имуществом (глава 91 «Решения собраний» Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ,[71] глава VII «Общее собрание акционеров» Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ "Об акционерных обществах"[72], ст. 32-39 (про общее собрание участников общества) Федерального закона от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью",[73] ст. 44-48 (про общее собрание собственников жилых помещений) Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ,[74] ст. 16-17 (про общее собрание членов товарищества) Федерального закона от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[75] и др.).
Эффективность некоторых новых для Российской Федерации форм участия граждан в публичном управлении настолько низка, что пора признать эксперименты по их внедрению неудачными и официально отказаться от них. Например, в 2013 году был создан специализированный интернет-ресурс «Российская общественная инициатива»[76] и за все время его функционирования для обсуждения было вынесено 14.227 инициатив из которых по сведениям, размещенным на портале[77], реализовано 33 инициативы (0,23 %). Более внимательное изучение показало, что на самом деле реализовано не 33 инициативы, а еще меньше: 18 инициатив получили в ходе голосования необходимую поддержку (все 18 – федерального уровня и потому по установленным правилам должны были набрать в поддержку не менее 100.000 голосов), но фактически не реализованы, а выполнены (причем досрочно, до получения необходимой поддержки) всего 15 инициатив (0,1 %), из которых: 10 – федерального уровня, 1 – регионального уровня, 4 – муниципального уровня. Игнорирование ряда инициатив, получивших необходимую поддержку при голосовании на портале «Российская общественная инициатива», не только органами власти, в которые некоторые из инициатив были направлены, но и экспертной группой этого интернет-ресурса (признающей «нецелесообразным» дальнейшие действия, направленные на реализацию инициативы[78]) выполняет функцию, противоположную заявленным для этой формы участия граждан в публичном управлении целям: «обеспечение развития и укрепления гражданского общества, защиты прав человека и гражданина, участия граждан в управлении делами государства».
Другой пример неэффективных экспериментов по внедрению в Российской Федерации новых форм участия граждан в публичном управлении – институт независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. За 10 лет с момента введения этого своеобразного вида экспертизы нормативного материала всего 2.864 лица (404 – юридических и 2.460 – физических) изъявили желание получить аккредитацию[79] (см. таблицу 5), но количество, качество подготовленных ими экспертных заключений, и тем более, эффективность – когда по результатам рассмотрения заключений независимых экспертов, обнаруженные коррупциогенные факторы устранены – предмет перманентных, но, по мнению авторов[80] статьи, бесплодных по своей сути дискуссий.
Таблица 5. Сводные данные о количестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
| годы | Юридические лица[81] | Физические лица[82] | Общее количество | |||
| прошли аккредитацию | «продлили» аккредитацию | прошли аккредитацию | «продлили» аккредитацию | прошли аккредитацию | «продлили» аккредитацию | |
| – | – | – | ||||
| – | – | – | ||||
| – | – | – | ||||
| – | – | – | ||||
| – | – | – | ||||
| Итого: | 2.460 | 2.864 | ||||
| аккредитованы на 01.01.2019 | 1.019 | |||||
| 1.116 | 1.311 |
Однако попытки привнести в Российскую Федерацию новые формы участия граждан в публичном управлении продолжаются. В предыдущем политическом цикле (связываемом нами со сроками полномочий Президента Российской Федерации) был реализован эксперимент по внедрению в России элементов системы «Открытое правительство»[83] (от англ. open government). В Докладе «Итоги внедрения системы «Открытое правительство» и перспективы до 2024 года»[84] представлены некоторые сведения о достигнутых результатах («сделано») и о том, что по мнению авторов Доклада «остается актуальным» (вероятно, не доделано или не сделано вовсе). Так, к числу «сделано» отнесены такие семь «механизмов» участия граждан в публичном управлении как:
Правительственная комиссия по координации деятельности «Открытого правительства»;
Стандарт открытости органов власти и их руководителей;
общественные советы при федеральных органах исполнительной власти;
электронные услуги[85] для населения;
Фонд поддержки гражданских инициатив[86];
электронный бюджет;
Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации[87].
А в заключении Доклада «Итоги внедрения системы «Открытое правительство» и перспективы до 2024 года» предложены 15 шагов Открытого правительства на период 2018 – 2024 годов, которые призваны расширить возможности участия граждан в публичном управлении:
цифровое госуправление;
понятный язык (прежде всего в нормативно-правовом регулировании, минимум – в пояснительных записках к проектам нормативных актов);
единая коммуникационная политика (стратегия) органов власти;
повышение гражданской ответственности и развитие гражданского общества через систему образования;
открытость как часть задач органов власти[88];
заменить Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"[