Тема: Законодательный процесс
Организация законодательной деятельности в Российской Федерации.
Понятие законодательного процесса и его стадий.
Право законодательной инициативы и ее реализация.
1.Законодательная деятельность служит одной из основных форм выражения государственной власти в Российской Федерации и состоит в установлении, изменении или отмене правовых нормативов, закрепляемых в законодательном акте. Посредством этой деятельности создаются условия, обеспечивающие воплощение воли и интересов народа в общеобязательные правила поведения, соответствующие политическому, экономическому, социальному развитию и предназначенные для решения наиболее принципиальных вопросов общественного бытия, ограничения разного рода деформационных процессов, повышения авторитета права.
Конституция РФ наделяет законотворческими полномочиями Федеральное Собрание и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. В совокупности они олицетворяют собой взаимосвязанную систему законодательной власти, что получает выражение в обеспечении единых подходов к законодательному регулированию вопросов, находящихся в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации; в реализации законодательной инициативы на принятие федерального закона; в одобрении в субъектах Федерации поправок к Конституции РФ; а также в иных формах сотрудничества, способствующих сочетанию в законотворчестве общефедеральных и национальных интересов различных субъектов Российской Федерации.
К полномочиям Федерального Собрания отнесено издание законов, имеющих высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. При этом основная нагрузка при издании законов возлагается на Государственную Думу. Такой подход основан на мировой парламентской практике, в соответствии с которой в двухпалатном парламенте законотворческая деятельность сосредоточивается в палате, формируемой путем прямых выборов и непосредственно представляющей все население страны. Вместе с тем Конституцией РФ обеспечивается участие в законотворческой деятельности и второй палаты — Совета Федерации. Обязательным признается передача Совету Федерации принятого Государственной Думой федерального закона; получение согласия Совета Федерации на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето.
По существу, Совету Федерации отводится роль органа, призванного во взаимодействии с законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации способствовать более углубленной проработке вопросов законодательства в федеральном парламенте. Решение этой задачи во многом обеспечивается работой Совета законодателей (образован в мае 2002 г.), основное назначение которого состоит в содействии формированию и проведению в жизнь единой законотворческой политики российского государства, придании законодательной деятельности системного характера. Усилению координирующей роли Совета Федерации во взаимодействии законодательных (представительных) органов субъектов Федерации с федеральным законодателем может также способствовать более активное внедрение в практику федерального законотворчества консолидированных законодательных инициатив.
Консолидированная инициатива, представляющая собой проявление солидарной государственно-правовой позиции двух и более субъектов Федерации и осуществляемая при непосредственном участии Совета Федерации, способна обеспечить необходимую гармонизацию российского законодательства с отражением в нем назревших потребностей общественного и государственного развития.
Законодательная деятельность осуществляется в особом порядке, который устанавливается процедурными правилами, базирующимися на определенных концептуальных положениях, призванных обеспечить наиболее целесообразную ее организацию. Прежде всего это: необходимая преемственность в регламентировании законодательной деятельности, закрепление общепризнанных, выработанных парламентской практикой законодательных процедур; постоянное совершенствование процедурных правил при одновременном сохранении их определенной стабильности; всесторонняя и в максимальной степени детальная урегулированность процесса создания закона. Большое значение имеет установление мер правового воздействия, направленных на обеспечение надлежащего исполнения процедурно-правовых правил. Наличие таких мер в механизме правового регулирования законодательной деятельности повышает действенность указанных правил, позволяет предотвратить попытки «манипулирования» ими со стороны участников законодательной деятельности, ограничивает возможность действовать вопреки содержащимся в них предписаниям.
Для современной правовой регламентации законодательной деятельности характерно то, что целый ряд положений по ее урегулированию нашел свое закрепление непосредственно в Конституции РФ, которой, в частности, установлены: круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы; порядок деятельности каждой из палат при осуществлении ими своих законотворческих полномочий; требуемое большинство, при наличии которого законодательный акт считается принятым; процедура разрешения споров при возникновении разногласий между палатами по поводу принимаемого закона; сроки подписания закона Президентом РФ, возможность использования им отлагательного вето и порядок его преодоления палатами парламента. По существу, аналогичным является круг вопросов, закрепляемых конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
Основным документом, определяющим и организующим законотворческую работу парламента, является регламент. Законодательная процедура составляет один из важных разделов регламента, концентрирующего подробные, четкие юридически обязательные нормы, призванные обеспечивать единый порядок выработки законодательных решений. Регламентными нормами закрепляются правила прохождения законопроекта в парламенте, правовые гарантии качественного и квалифицированного рассмотрения его в депутатских комитетах (комиссиях), на заседаниях законодательного органа. Такими гарантиями, в частности, могут быть: обеспечение участия общественности в законодательной работе; организация разного рода экспертиз законопроекта, поступившего на рассмотрение законодательного органа; проведение публичных парламентских слушаний по наиболее значимым законопроектам.
К законотворчеству, как и к любому другому виду государственной деятельности, предъявляются требования, вытекающие из необходимости соблюдения определенных принципов. В качестве таковых в литературе выделяются принципы законности, демократизма, гласности, профессионализма и научности. Важно учитывать, что указанные принципы служат определяющим началом и ориентиром для всей парламентской деятельности. Вместе с тем в полной мере они характеризуют и законотворческую деятельность, концентрированно отражая ее сущностные, закономерные черты и специфические особенности.
Принцип законности применительно к законотворческой деятельности выражается в требовании неуклонного соблюдения порядка ее осуществления всеми ее участниками. Он предполагает принятие законодательного акта в строгом соответствии с установленной правовой процедурой и в пределах компетенции соответствующего правотворческого органа. Принимаемый акт не должен противоречить положениям Конституции (устава) и действующего на территории Российской Федерации (субъекта Российской Федерации) законодательства. Обязательным условием является соблюдение формы принимаемого законодательного акта (закон, конституционный закон, закон о поправке к Конституции и пр.). Следуя принципу законности, необходимо иметь в виду, что он может выполнить свое назначение лишь при наличии системы средств, гарантированно обеспечивающих правомерность создания акта законодательным органом.
Принцип демократизма проявляется в привлечении к законодательной работе широкого круга общественности, представителей органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Тем самым создаются условия для выявления и концентрации общественного мнения, отражения его в принимаемых законодательных решениях. Данный принцип может быть выражен прямой законодательной деятельностью граждан, которая обеспечивается посредством закрепления за ними права на вхождение в законодательный орган с собственной инициативой издания закона. Народная законодательная инициатива позволяет учитывать действительную общественную потребность, нужды и интересы народа. Формируется установка личности на участие в управлении делами страны, на более полное осуществление идей само управления, всемерного его развития. Проявлением демократизма в организации законодательной деятельности служит также установление мер, направленных на защиту прав парламентского меньшинства при принятии законодательных решений; обеспечение права на реализацию альтернативных вариантов вносимого в законодательный орган проекта законодательного акта и т.п.
Принцип гласности заключается в открытости принятия законодательных решений, осведомленности о них широких слоев населения. Внедрению этого принципа во многом способствует вынесение проектов особо значимых законодательных актов в области экономической, социальной, культурной, экологической, иных сфер жизнедеятельности на общественное обсуждение. Возможны различные варианты таких обсуждений: общенародные обсуждения, обсуждения с посылкой проекта «на места», с использованием средств печати, радио, телевидения, а также организация обсуждения непосредственно при законодательном органе и привлечение к нему общественных организаций, научной общественности, иных социальных структур. Целью общественных обсуждений является выявление реального отношения самых разных слоев населения к принимаемому закону. В определенном смысле такие обсуждения не только улучшают содержательную сторону будущего законодательного акта, но и активно воздействуют на развитие правового сознания граждан, повышают уровень их информированности о законодательстве, раскрывают социальную ценность правовой регламентации в целом.
Принцип профессионализма направлен на повышение качества законодательной работы. Он выражается в требовании мастерства, т.е. в выполнении этой работы на высоком профессиональном уровне. Следование указанному требованию должно обеспечить точное составление и формулирование нормативных предписаний, их рациональное словесное выражение, создание юридических конструкций, позволяющих переводить предложения, замечания, поступающие в ходе законодательной деятельности, в четкие формулировки законодательного текста. Как необходимое условие практической реализации данного принципа следует рассматривать хорошую общую и специальную юридическую подготовку участников законодательной деятельности, освоение ими знаний и навыков работы над проектом законодательного акта, его юридико-техническим оформлением. Реализация указанного принципа предполагает к тому же обязательное привлечение к участию в рассмотрении принимаемого парламентом закона разного рода специалистов, способных квалифицированно оценить законопроект и оказать содействие в его усовершенствовании.
Принцип научности ставит задачей раскрытие реальных потребностей общественного развития, его объективных закономерностей, что позволяет значительно приблизить правовую действительность к фактическим отношениям при их непосредственном регулировании. Необходимо, чтобы каждый принимаемый законодательный акт органично вписывался в правовую систему не только по своим правовым параметрам, но и по фактическому содержанию1. Для выполнения этой задачи активно используется научный потенциал в законодательной деятельности. Доктринальные решения вырабатываются и предлагаются законодателю в виде фундаментальных исследований, научно-методических рекомендаций, которые с разной степенью успешности внедряются в законотворческую практику.
Важнейшими в арсенале научных исследований являются концептуальные разработки. Реалии современного государственно-правового развития обусловливают необходимость подготовки научных концепций, которые предполагают новые научно-обоснованные подходы к развитию законодательства и позволяют моделировать оптимальный набор основных актов, имеющих ключевое значение для его совершенствования. Особую роль в этом процессе играет организация научных форумов (конференций, симпозиумов, научных чтений, круглых столов) с постановкой проблем, решение которых направлено на повышение эффективности законодательной деятельности и предоставление по результатам их проведения интегрированной аналитической информации. Достаточно действенными на сегодня остаются и такие зарекомендовавшие себя на практике формы участия ученых в законодательной деятельности, как подготовка мотивированных заключений к законопроектам, работа в качестве членов комиссий, рабочих групп, научное консультирование по вопросам разъяснения законодательства, механизма действия будущего закона и т.д.
Большое значение в последние годы приобретает внедрение в законодательную работу парламента принципа обратной связи, нацеленного на более органичное сочетание законотворческой и правоприменительной деятельности. Указанный принцип выражает обязанность законодателя системно и на постоянной основе отслеживать практику применения действующих законов, выявлять причины и условия, препятствующие их надлежащей реализации.
Аналитическому обеспечению этой работы способствует организация проведения правового мониторинга. Основная составляющая такого мониторинга — базирующийся на системе наблюдений сбор и анализ информации (статистической, социологической, сравнительно-правовой и пр.) о ходе реализации принятых законов, их соблюдении и исполнении, результатах действия в разных областях общественной жизни, а также о мерах, принятых во исполнение закона в соответствии с теми целями, которые в нем заложены. Немаловажное значение в связи с реализацией международно-правовых норм имеет анализ состояния правоприменительной практики, направленной на фактическое выполнение принятых российским государством международных обязательств; изучение реальных изменений в сфере взаимодействия российского и международного права.
Необходимым компонентом мониторинга является оценка на основании полученных в ходе анализа данных подлинной результативности принятого закона, коэффициента его регулирующего воздействия на общественные процессы. Осуществляемые в данном случае с позиций более широких обобщений аналитические оценки помогают обнаружить негативные последствия, связанные с поверхностной проработкой концепции принятого акта, его недостаточной нравственной обоснованностью и ресурсной обеспеченностью, несвоевременностью принятия; способствуют преодолению коллизионности правовых норм, предотвращению правовых рисков, порождаемых в том числе наличием правовых положений, создающих предпосылки для коррупционных проявлений. Появляется возможность проведения корректировки отдельных законодательных норм либо действующего акта в целом, внесения в него необходимых изменений и (или) дополнений.
Сегодня очевидна целесообразность более полного использования данных мониторинга в законодательной деятельности. Важным представляется, чтобы в работу по мониторингу активнее включались парламентские комитеты. Действуя в этом направлении, следовало бы осуществлять мониторинг по единой методологии и согласованным методикам на основе обобщения накопленного опыта проведения данной работы как на федеральном, так и на региональном уровнях.
В целом можно констатировать, что каждый из рассмотренных выше принципов, применяемых в законодательной деятельности, отражает определенные аспекты и способы этой деятельности. В совокупности они создают организационно-правовые условия, способствующие повышению качества законотворческой работы и, как следствие, формированию целостной внутренне согласованной системы российского законодательства, приоритетов ее развития.
2.Законодательная деятельность парламента осуществляется в рамках законодательного процесса, представляющего собой строго упорядоченную процедуру, установленную процессуально-правовыми нормами и обязательную для выполнения всеми участниками указанной деятельности. В литературе сложились разные подходы к пониманию законодательного процесса и его структурных элементов. Большинство авторов ограничивают законодательный процесс рамками официального прохождения законопроекта в законодательном органе. Вместе с тем существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательного процесса, включая в него всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. Обоснованием данной точки зрения служит ссылка на то, что процедура подготовки, осуществляемая с участием многих лиц и коллективов, весьма существенна для законодательного процесса, поскольку именно на этом этапе возбуждается вопрос об издании закона, выявляется потребность в его принятии, закладываются основы будущего законодательного акта, производится его научная и экспертная проработка.
Процедуру подготовки законопроекта действительно образуют действия, имеющие прямое отношение к формированию законодательного акта. От них во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Однако очевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению эти действия отличаются от действий, совершаемых в рамках собственно законодательного процесса. Подготовка законопроекта служит лишь основой для последующей законодательной деятельности парламента. Она призвана содействовать осуществлению им своего исключительного права на издание закона, создавать для этого необходимые предпосылки. Различие состоит и в том, что выполняются действ ия, обеспечивающие законодательную деятельность парламента и подготовку законопроекта, как правило, разными субъектными составами. В реализации законодательным органом полномочий на издание закона участие принимают только специально на то уполномоченные субъекты, тогда как круг субъектов, готовящих законопроект, не определен и может включать в себя также лица и органы, которые не наделены правом на непосредственное участие в законодательной работе парламента.
Таким образом, процедура подготовки законопроекта не охватывается понятием «законодательный процесс». Являясь необходимым элементом в механизме законотворчества, она представляет собой отдельное самостоятельное звено этого механизма. Законодательный же процесс начинается с вступлением в отношения, складывающиеся в ходе создания закона, законодательного органа. Только с того момента, когда законодательный орган становится субъектом этих отношений, они приобретают характер процессуальных. Процессуальные отношения не могут возникнуть непосредственно между участниками законодательного процесса, а обязательно должны быть опосредованы через законодательный орган.
Именно поэтому последний — необходимый участник любого из них. Законодательный орган направляет действия участвующих в процессе лиц (органов) и способствует им в осуществлении их процессуальных прав и обязанностей. Права и обязанности самого законодательного органа вытекают из его компетенции как органа власти, призванного осуществлять законодательную деятельность и придавать любым интересам, возникающим в процессе создания закона, значение государственной воли.
Одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление его на структурные элементы, именуемые в теории права процессуальными стадиями. Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии реализуются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного, поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью, специфической целенаправленностью.
Традиционно стадиями законодательного процесса принято считать: законодательную инициативу, обсуждение законопроекта, принятие законопроекта в качестве закона и опубликование (обнародование) закона.
Законодательную инициативу как первую стадию законодательного процесса отличает главным образом то, что ею приводится в действие механизм законодательной деятельности парламента. С началом реализации законодательной инициативы, которая выражается в возбуждении вопроса о принятии закона, связано возникновение, условно говоря, первого правоотношения, сочетающего в себе комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа2. На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении — возвратить законопроект инициатору3. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включив его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия субъекта законодательной инициативы требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта припредварительном рассмотрении его комитетом, отзывать законопроекты до начала обсуждения на заседании парламента.
Важный этап законодательного процесса — обсуждение законопроекта, в ходе которого проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение. Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов — чтений законопроекта. Результатом проведения всех чтений законопроекта является его общая оценка; оценка правильности и необходимости наличия отдельных частей законопроекта, начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями; совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок — исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелов и упущений. Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организовать его рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях создает условия для его детального изучения и максимально полного учета высказанных по нему замечаний и предложений. Важным представляется введение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал между чтениями законопроекта. Период, который должен приниматься во внимание при определении продолжительности таких сроков, следует устанавливать с учетом времени, необходимого для совершения всех процедурных действий по подготовке законопроекта к очередному чтению, включая его рассмотрение другой палатой.
Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта в комитетах законодательного органа. Наблюдается тенденция значительного расширения их полномочий на стадии обсуждения законопроекта. Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пленарном заседании, освобождают парламент (палату) от необходимости его детального изучения и тем самым ускоряют движение законопроекта в законодательном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном заседании, включает в себя: сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию проведения его экспертизы.
Целесообразным представляется устранение дублирования в проработке одних и тех же вопросов парламентскими комитетами и самим парламентом. Наибольший эффект работа с законопроектом будет иметь лишь при полной согласованности их действий. Выводы комитета призваны служить ориентиром в осуществлении парламентом тех или иных процедурных действий, предупреждать возникновение споров, излишних дебатов во время пленарных заседаний. В своей основе рекомендации комитетов должны носить если не решающий, то хотя бы определяющий характер. Этот общий принцип, принятый в виде правил парламентской деятельности в большинстве зарубежных стран, получает все большее распространение и в нашей законотворческой практике.
Обсуждение законопроекта в законодательном органе завершается принятием по нему официального решения. Законопроект получает одобрение большинства депутатов парламента (палаты) и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт. Данный этап законодательного процесса обычно именуется стадией принятия закона. Исходя из современных представлений о законодательном процессе Российской Федерации, законопроект, чтобы считаться принятым, должен пройти процедуру принятия в Государственной Думе, а затем последующее одобрение в Совете Федерации. Совет Федерации в связи с этим получает возможность либо одобрить закон, либо отклонить его. Отклонение Советом Федерации федерального закона порождает, в свою очередь, дополнительные действия:
а) повторное рассмотрение закона Государственной Думой и принятие его либо с учетом предложений Совета Федерации (в редакции согласительной комиссии), либо в ранее принятой редакции;
б) повторное рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, если предложения палаты (в редакции согласительной комиссии) при повторном рассмотрении закона Государственной Думой были учтены.
Окончательно принятым закон признается только тогда, когда его текст одобрен в обеих палатах Федерального Собрания.
Принятый палатами закон направляется главе государства для подписания и обнародования. Подписывая закон, Президент РФ удостоверяет, что закон принят и подлежит опубликованию. Вместе с тем Президент имеет право выразить свое несогласие с законом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В этом случае предусмотрено:
а) рассмотрение Государственной Думой отклоненного Президентом закона и либо снятие закона с дальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается с решением Президента об его отклонении, либо принятие закона в редакции с учетом предложений Президента или в прежней редакции;
б) рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.
В юридической литературе процедуру подписания закона Президентом иногда рассматривают как стадию законодательного процесса, получившую в конституционном праве и доктрине наименование промульгации. Промульгация закона, предусмотренная конституциями многих
стран мира, предполагает утверждение (санкционирование) закона главой государства. В этом случае закон не приобретает юридической силы до тех пор, пока глава государства не даст ему свое одобрение. Согласно Конституции РФ Президент не обладает тем комплексом необходимых полномочий, которые позволяли бы ему окончательно принимать закон, утверждать его дополнительно. В соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ закон, который отклонен Президентом и принят палатами парламента повторно, должен подписываться Президентом. Если Президент Российской Федерации в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом Российской Федерации. Если Конституционный Суд Российской Федерации подтвердит конституционность федерального закона, Президент Российской Федерации подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом Российской Федерации соответствующего решения. Если Конституционный Суд Российской Федерации не подтвердит конституционности федерального закона, Президент Российской Федерации возвращает его в Государственную Думу без подписания
В российской доктрине до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающей требованиям эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что установить соответствие принятого федерального закона Конституции РФ возможно лишь путем контроля, осуществляемого Конституционным Судом РФ. В рассматриваемой ситуации конституционный контроль Суда имеет своей задачей приостановление вступления в силу закона, принятого парламентом с нарушением положений Конституции РФ.
Необходимо иметь в виду, что несоблюдение норм процессуального права служит основанием для признания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 10-П, федеральный закон считается принятым с нарушением установленного конституционного порядка в случае, когда такое нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания. Основываясь на приведенной правовой позиции Конституционного Суда РФ, можно заключить, что нарушение норм процессуального права служит поводом для обращения в Конституционный Суд в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, если они вызывают обоснованное сомнение в свободном волеизъявлении депутатов Государственной Думы либо сенаторов РФ. К таким нарушениям могут быть отнесены: несоблюдение принципа личного участия в голосовании; проведение голосования при отсутствии необходимого кворума; рассмотрение законопроекта только одной палатой в случае, когда рассмотрение его второй палатой признано обязательным; изменение текста закона после его принятия.
Закон, объявленный Судом неконституционным, направляется решением Суда на новое рассмотрение парламента с целью устранения допущенного процессуального нарушения. В решении четко излагаются основания, повлекшие признание закона противоречащим Конституции РФ; указывается, какие нарушения допущены и какие процессуальные действия следует произвести при новом рассмотрении возвращенного закона. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с момента, когда были допущены процессуальные нарушения, и проходит аналогично процедуре повторного рассмотрения отклоненных Президентом РФ законов.
Как и в случае реализации права отлагательного вето, действия Президента РФ по возвращению закона без рассмотрения осуществляются в связи с принятием закона парламентом. А это значит, что процедура подписания закона Президентом, хотя в целом и оказывает непосредственное влияние на формирование законодательного решения и объективность составляющих его правовых норм, самостоятельной стадией законодательного процесса не является. Она реализуется в рамках стадии принятия закона, органично встраиваясь в нее в качестве необходимого элемента.
Следуемое непосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного акта имеет целью официальное доведение его содержания до всеобщего сведения. Как правило, закон обнародуется в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении текста закона в специально предусмотренных для этого официальных изданиях.
Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Не опубликованный в установленном порядке акт не влечет за собой правовых последствий и не может служить правовым основанием для регулирования соответствующих общественных отношений. Введение норм, предписывающих необходимость опубликования актов, как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости и доступности актов, обеспечивает ознакомление с ними всех заинтересованных субъектов.
Обладая специфической целенаправленностью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т.е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Временной разрыв
между опубликованием закона и вступлением его в силу устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы, прежде чем новый закон начнет применяться, с ним могли ознакомиться все слои населения и в первую очередь лица, к которым он обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и соотнести с ним свое поведение.
В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. По сложившейся мировой парламентской практике опубликование является стадией законодательного процесса, если глава государства не только имеет право санкционировать принимаемые законы, но и обладает правом опубликовать санкционированный им закон. В таких случаях закон не приобретает юридической силы до тех пор, пока глава государства, утвердив закон, не вынесет распоряжения о его опубликовании (этот акт главы государства и называется промульгацией).
Опубликование закона не является стадией законодательного процесса, если оно автоматически следует за подписанием закона главой государства, как это характерно для Российской Федерации. Законодательный процесс здесь завершается не актом утверждения (санкционирования) закона главой государства, а актом принятия его парламентом.
Правильным в связи с этим представляется отстаиваемое в литературе мнение о признании предпочтительной для российского закона практики наименования его не датой подписания Президентом и не датой первого официального опубликования, а датой принятия Государственной Думой в окончательной редакции.
3. Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены статьей 104 Конституции Российской Федерации. Согласно статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, сенатором РФ, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
а) проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (далее - законопроект);
б) законопро