Миграция, несомненно, один из наиболее важных структурных глобальных вызовов европейскому миропорядку.
Генеральный секретарь ООН назвал современные международные миграционные тенденции в ЕС Второй эрой миграции. И хотя миграция является общемировым явлением, Европа особенно заинтересована в решении проблем миграции по многим причинам.
Как Евросоюз решает проблему этого важного для него глобального вызова? Будущее ЕС зависит от ответа на этот вопрос — главным образом, от успеха или неудачи, определяемых моральными, юридическими и практическими аспектами политик, которые ЕС пытается применять для решения проблем данного комплексного явления.
Фактически операции ЕС в данной сфере, которые начались в 2014 и 2015 гг. в Средиземном море для преодоления так называемого миграционного и гуманитарного кризиса, — это основной (и практически единственный) ответ операционного характера на уровне ЕС, принятый и примененный на практике. Именно поэтому они представляют четкий симптом, очевидный знак — на что нацелен ЕС и, самое важное, его государства-члены.
В действительности важно учитывать, что предшественником данных операций ЕС была операция одного государства, предпринятая Италией в центральной части Средиземного моря — в районе Сицилийского пролива и до побережья Ливии. Она стартовала в самом начале так называемого миграционного кризиса 2013 г., в качестве реакции, а не как упреждающая мера, — в ответ на кораблекрушение, произошедшее 3 октября 2013 г., при котором погибли 360 мигрантов, в том числе несколько десятков детей. Именно в этих условиях были начаты данные операции, в попытке избежать гибели людей — мы должны об этом помнить: всегда в качестве реакции, никогда в качестве упреждающей меры. Кроме того, случаи гибели людей происходят уже довольно давно: с самого начала XXI в. в Средиземном море ежегодно гибнут сотни людей.
На самом деле гибель людей в Средиземном море не являлась ни неожиданным, ни временным «кризисом»: она была совершенно прогнозируемой, фактически присутствовали ее четкие симптомы, основанные на данных начиная как минимум с 2000 г., — это было настолько очевидным для ЕС и его государств-членов, что в 2004 г. было создано агентство «Фронтекс».
Быстрый рост потоков мигрантов, направляющихся в Европу, также был очевидно прогнозируемым: во-первых, ввиду продолжающихся войн и начала новых военных действий — в Африке, в основном на южной окраине Сахары (Дарфур, Южный Судан, Мали) и в районе Африканского Рога (Эритрея, Сомали), во-вторых, ввиду политических событий, которые оптимистически назвали Арабской весной, и в основном из-за деконструкции стабильных государств вблизи Европы, что произошло напрямую вследствие интервенции западных государств (Ирак с 2003 г., Ливия в 2011 г.) либо опосредованно, через политическую поддержку революций в странах со стороны ЕС и США (Тунис, Египет) или в результате оказания прямой экономической и военной помощи союзниками Запада на Ближнем Востоке (в основном Саудовской Аравией и Турцией) так называемым мятежникам в Сирии. Все это привело к тому, что из этих стран, от ужасов гражданских войн, бегут миллионы людей — просто стараясь выжить, что свойственно человеку.
То есть так называемый «кризис с беженцами» был предсказуем и, по всей видимости, продолжался долгое время, если говорить исключительно о беженцах и лицах, претендующих на статус беженцев. Но данная проблема не является просто вопросом беженцев — это смешанное миграционное явление, как его называют Международная организация по миграции (МОМ) и Агентство ООН по делам беженцев (Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев). Провести границу между типами мигрантов не представляется возможным, поскольку отсутствует их четкое разделение на тех, кто бежит от преследования, и тех, кто ищет лучшие экономические и социальные условия (стремление улучшить условия жизни также свойственно человеку). Таким образом, это проблема миграции в целом и это безусловно не временное явление. Это структурный процесс нашего глобального международного общества (возможно, один из наиболее характерных) и он будет продолжаться и развиваться по мере продолжения и развития самой глобализации.
Именно поэтому данные события — не временный кризис, а структурное, постоянное явление для ЕС и его государств-членов, проблему которого они должны решать и в настоящее время, и впоследствии. Фактически, как сказал генеральный секретарь ООН: «Миграция является фундаментальным гуманитарным процессом, включающим зачастую небезопасное перемещение 215 миллионов человек. Это не просто анонимная мегатенденция». Именно поэтому срочно требуется реальная и эффективная европейская политика в сфере миграции.
Но какой должна быть общая политика? Каким будет ее содержание? И, самое главное, что составит ее основу — какие принципы, ценности, интересы? Будет ли общая миграционная политика построена в рамках европейского законодательства о миграции на основе международного и европейского права о правах человека или, напротив, станет droit d’exception ou etat de siege, юридической системой — исключением, применимым на постоянной основе только к мигрантам, игнорирующей общие нормы законодательства? В такой экстраординарной системе безопасность и интересы государств будут иметь преимущественную силу перед общими гуманитарными нормами.
Итальянская операция «Mare Nostrum» (2013—2014). Начиная с 2013 г. значительное увеличение количества мигрантов, утонувших в Средиземном море, уже было невозможно игнорировать и скрывать. Море, которое древние римляне называли «Наше море» (лат. Mare Nostrum), получило название «Море мертвых». Кораблекрушение 3 октября 2013 г. близ Лампедузы положило конец неведению Европы и ее жителей о происходившем так долго в Средиземном море и поэтому стало точкой отсчета для ответных мер — процесса реагирования, который с тех пор прошел интересную и крайне важную эволюцию.
Итальянское правительство начало операцию «Mare Nostrum» 18 октября 2013 г., чтобы решить проблему значительной интенсификации потока мигрантов во второй половине года, следствием которого стало трагическое кораблекрушение возле острова Лампедуза. Как указано на ее официальной веб-странице: «Привлечение морских и воздушных подразделений к операции „Mare Nostrum“ потребовалось для улучшения безопасности на море, патрулирования морского побережья, противодействия незаконным действиям, в частности работорговле, и решения проблемы гуманитарной напряженности в Средиземном море в Сицилийском проливе в объеме 5 судов ВМС Италии и их воздушных подразделений в любой момент времени».
Как видите, эта операция была в основном гуманитарной по характеру, инициированной в основном (хотя и не только) для спасения жизни как можно большего количества мигрантов, в попытке предотвратить новые трагедии. Операция проводилась в районе Сицилийского пролива до Ливийского побережья на территории более 70 000 км2. Привлечение военных сил и утвержденный бюджет операции показали важность усилий со стороны Италии; кроме того, Италии пришлось заботиться о спасенных мигрантах с принятием юридических, экономических и социальных мер.
Результаты операции за год ее проведения были впечатляющими: «За последние 364 дня упорных действий при любых погодных условиях под-разделения ВМС Италии принимали участие в 421 операции и спасли 150 810 мигрантов; 5 кораблей перевозчиков были арестованы, 330 предполагаемых контрабандистов были переданы органам правосудия».
Но Италия не могла и далее поддерживать эти действительно важные усилия в экономическом, политическом и социальном плане в одиночку. Поэтому ее правительство обратилось к ЕС с запросом о сотрудничестве. Данное сотрудничество осуществлялось по линии «Фронтекс».
Операции агентства «Фронтекс» — «Тритон» и «Посейдон» (2014). Европейское агентство «Фронтекс» по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств — членов ЕС было создано в 2004 г. Регламентом Совета ЕС № 2007/2004 действующим в редакции 2007 г. В преамбуле Регламента ЕС говорится: «Политика Союза в сфере внешних границ ЕС нацелена на комплексное управление, обеспечивающее единый и высокоуровневый контроль и наблюдение... Эффективный контроль и наблюдение за внешними границами являются вопросами наивысшей важности для государств-членов. Учреждение Агентства, помогающего государствам-членам применять на практике вопросы управления внешними границами, в том числе возврат граждан третьих стран, присутствующих на территории государств-членов без законных оснований, является важным шагом в данном направлении».
Агентство «Фронтекс» было создано, как указано в ст. 1, «в целях улучшения комплексного управления внешними границами государств — членов Европейского союза» и «содействия эффективному, высокому и единому уровню контроля лиц и наблюдения за внешними границами государств-членов». В 2007 г. в Регламент № 2007/2004 были внесены изменения Регламентом (EC) № 863/2007, который «устанавливает механизм в целях предоставления быстрого операционного содействия на ограниченный период запрашивающему государству-участнику, столкнувшемуся с ситуацией необходимости неотложных и чрезвычайных действий, в частности с прибытием в пункты на внешних границах большого количества граждан третьих государств, пытающихся незаконно проникнуть на территорию государства-участника, в форме Групп быстрого реагирования на границах».
Наконец, в 2011 г. было утверждено второе дополнение в целях «дальнейшей оптимизации роли Агентства» ввиду того, что «эффективное управление внешними границами посредством проверок и наблюдения способствует противодействию незаконной иммиграции и работорговле, а также снижению угрозы внутренней безопасности, общественному порядку, здравоохранению и международным отношениям государств-участников». Соответственно, «быстрое реагирование» будет согласовываться: «По запросу государства-участника, столкнувшегося с ситуацией необходимости неотложных и чрезвычайных действий, в частности с прибытием в пункты на внешних границах большого количества граждан третьих государств, пытающихся незаконно проникнуть на территорию государства-участника, Агентство может привлекать на ограниченный период одну или более Пограничных групп по охране европейских границ на территорию запрашивающего государства-участника на необходимый срок в соответствии со ст. 4 Регламента (EC) № 863/2007».
Эти положения явились законодательной основой для начала операций «Тритон» и «Посейдон». То есть это не спасательные операции и не операции по обеспечению безопасности жизни, а операции по контролю и наблюдению за внешними границами. Их задача фактически заключается в оказании помощи государствам-участникам (в данных случаях — Италии и Греции соответственно), а также в контроле и инспектировании потоков нелегальных мигрантов (в Сицилийском проливе и Эгейском море соответственно). Поэтому средства и подразделения, участвующие в этих операциях, подготовлены выполнять в любом случае при возникновении такой необходимости и в соответствии с действующими обязательствами по международному праву).
Операция «Тритон» была начата 1 ноября 2014 г. после обращения итальянского правительства к его коллегам по ЕС с просьбой разделить бремя, которое целый год несла одна Италия в рамках операции «Mare Nostrum». Конечно, от ЕС последовал положительный ответ — после обсуждения изменений характера, силы и масштаба новой операции ЕС, призванной заменить итальянскую операцию. Некоторые лидеры ЕС были всерьез разочарованы строго гуманитарным (как отмечено выше) характером итальянской операции, потому что, по их мнению, она создавала «эффект призыва к действию». Соответственно, характер операции был изменен, и при этом было выбрано агентство «Фронтекс» в качестве компетентного агентства для организации и реализации операции, цель которого заключается в «применении скоординированных практических действий на внешних морских границах центрального средиземноморского региона для контроля неорганизованных потоков мигрантов на территорию государств — членов Европейского союза и борьбы с преступлениями по незаконному пересечению границы».
В то же время бюджет и территория (а также состав сил) были существенно урезаны до чуть более 9 млн евро и 1/3 от морской территории, которая патрулировалась во время операции «Mare Nostrum». Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев предупредило в марте 2015 г. о последствиях, к которым может привести такое изменение.
Операция военно-морских сил ЕС «СОФИЯ» в Средиземном море (EUNAVFOR MED - SOPHIA, 2015). В крушения (13 и 19 апреля), в ходе которых погибло больше 1200 человек. В итоге, после многочисленных кораблекрушений и тысяч погибших, 20 апреля 2015 г. Европейский совет наконец «подтвердил стойкую приверженность деятельности по предотвращению гибели людей, подобной последним событиям в Средиземном море», а 23 апреля 2015 г. заявил, что «ситуация в Средиземном море является трагической» и подчеркнул, что Евросоюз «мобилизует все средства, имеющиеся в его распоряжении, для предотвращения дальнейших смертей на море и для борьбы с коренными причинами данной гуманитарной проблемы, в сотрудничестве со странами происхождения и транзита мигрантов» (курсив наш), официально заявив: «Нашим ближайшим приоритетом является предотвращение дальнейшей гибели людей в море».
Ключевые слова здесь — «коренные причины». Что же здесь имелось в виду? Они сами дали ответ: коренными причинами являются те, кто занимается контрабандой мигрантов и работорговлей. Соответственно, Европейский совет заявил, что он привержен борьбе с лицами, занимающимися торговлей людьми, в соответствии с принципами международного права, путем разрыва «сетей по торговле людьми, предания преступников правосудию и аресту их активов» и приложения «систематических усилий по установлению, задержанию и уничтожению судов до их использования торговцами людьми», и предложил Верховному представителю ЕС по иностранным делам и политике безопасности «немедленно начать приготовления для проведения возможных операций ОПБО (Общей политики безопасности и обороны) в связи с этим».
Операция ОПБО ЕС была создана в соответствии с Решением Совета ЕС № 2015/778 от 18 мая 2015 г. Ее миссия разъяснена в ст. 1: «Союз проведет военную операцию по устранению кризиса в целях разрушения бизнес-модели по контрабанде людей и сети работорговли в южной и центральной частях Средиземного моря (EUNAVFOR MED), что будет достигнуто систематическими усилиями по установлению, задержанию и уничтожению судов и активов, используемых или подозреваемых в использовании контрабандистами или торговцами людьми, в соответствии с действующим международным правом, включая Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. (UNCLOS) и Резолюции Совета Безопасности ООН».
Таким образом, эта военная операция по своему характеру являлась такой операцией, задачей которой было уничтожение «бизнес-модели по контрабанде людей и сети работорговли в южной и центральной частях Средиземного моря» путем установления, задержания и уничтожения «судов и активов, используемых или подозреваемых в использовании контрабандистами или торговцами людьми». Как мы можем видеть, ни спасение, ни сохранение жизни мигрантов не входят в данную задачу, но являются частью международных обязательств, вытекающих из Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS; 1982), Международной конвенции по охране человеческой жизни на море (SOLAS; 1974) и Международной конвенции по поиску и спасанию на море (SAR; 1979), чему операция обязана соответствовать.
Операция EUNAVFOR MED проводится в несколько этапов и в соответствии с требованиями международного права. По сути, предполагаются три фазы:
1) в первой фазе: поддержка и мониторинг миграционных сетей с помощью сбора информации и патрулирования в открытом море в соответствии с международным правом;
2) во второй фазе:
а) проведение осмотра, поиска, задержания и перенаправления в открытом море судов, подозреваемых в том, что они используются для тайного ввоза людей или торговли людьми, в соответствии с условиями, предусмотренными применимым международным законодательством, включая Конвенцию ООН по морскому праву и Протокол против незаконного ввоза мигрантов;
б) в соответствии с применимым решением Совета Безопасности ООН или согласием рассматриваемого прибрежного государства, проведение осмотра, поиска, задержания и перенаправления в от-крытом море или в территориальных и международных водах государства судов, подозреваемых в том, что они используются для тайного ввоза людей или торговли людьми, в соответствии с условиями, установленными в данном решении или согласии;
3) в третьей фазе: в соответствии с применимым решением Совета Безопасности ООН или согласием рассматриваемого прибрежного государства, принятие всех возможных мер против судна, подозреваемого в том, что оно используется для тайного ввоза людей или торговли людьми, и связанного с ним имущества, включая его ликвидацию или выведение из строя, на территории государства, в соответствии с условиями, установленными в данном решении или согласии.
Операция EUNAVFOR MED была начата 22 июня 2015 г. в соответствии с Решением Совета ЕС (CFSP) 2015/972. Теоретически EUNAVFOR MED «закончится не позднее, чем через 12 месяцев после достижения полной эксплуатационной готовности»; этот уровень был достигнут 27 июля 2015 г., однако 20 июля 2016 г Совет ЕС продлил мандат миссии. 7 октября 2015 г. EUNAVFOR MED перешел во вторую фазу «в международных водах», как было согласовано послами ЕС и Комитетом по вопросам политики и проблемам безопасности.
Ограничение, содержащееся в формулировке «в международных водах», относится к месту действия EUNAVFOR MED, которое сводится к «проведению осмотра, поиска, задержания и перенаправления в открытом море судов, подозреваемых в том, что они используются для тайного ввоза людей или торговли людьми», — необходимо принять во внимание Резолюцию Совета Безопасности ООН 2240 (2015), в которой после «подтверждения необходимости положить конец текущему расцвету нелегальной перевозки людей и торговли людьми в Средиземном море у побережья Ливии и угрозе их жизням, и для этих конкретных целей, действуя в соответствии с Главой VII Устава ООН»:
«Принято решение, с целью спасения находящихся под угрозой жизней мигрантов или жертв торговли людьми на борту вышеупомянутых судов, уполномочить, в данных исключительных и особых обстоятельствах, на период в один год с даты принятия настоящего решения, государства — члены ООН, действующие на своей территории или через региональные организации, привлеченные к борьбе с нелегальной перевозкой мигрантов и торговлей людьми, проверять в открытом море у побережья Ливии суда, в отношении которых имеются разумные основания для подозрения в нелегальной перевозке мигрантов или торговле людьми из Ливии, при условии, что указанные государства — члены ООН и региональные организации предпримут добросовестные усилия для получения согласия у государства флага данных судов до использования полномочий, указанных в настоящем параграфе;
Принято решение уполномочить на период в один год с даты принятия настоящего решения государства — члены ООН, действующие на своей территории или через региональные организации, задерживать суда, проверяемые в соответствии с полномочиями, указанными в параграфе 7, в отношении которых имеется подтверждение их использования для нелегальной перевозки мигрантов или торговли людьми из Ливии; подчеркивается, что дальнейшие действия в отношении данных судов, проверяемых в соответствии с полномочиями, указанными в параграфе 7, включая их уничтожение, будут предприниматься в соответствии с применимым международным правом с надлежащим учетом интересов всех добросовестно действующих третьих сторон».
Поскольку при проверке и задержании судов без флага в открытом море, в специальном на то разрешении нет необходимости, и процедура осуществляется как будто с согласия государства флага. Таким образом Резолюция 2240 (2015) Совета Безопасности ООН лишь уполномочивает ЕС проверять и задерживать суда без флагов, если государство флага не предоставило полномочий, и только в случае, если ЕС «предпринял добросовестные усилия для получения согласия государства флага судна перед применением полномочия». Таким образом, если ЕС хочет, чтобы проект EUNAVFOR MED перешел в активную вторую фазу своей сферы полномочий в территориальных или внутренних водах Ливии, или в третью фазу на территории Ливии, необходимо либо новое решение Совета Безопасности ООН по гл. VII, уполномочивающее данный переход, либо согласие правительства Ливии — при наличии такого согласия.
Напомним, что операции европейцев в Средиземном море начались в 2013 г., в разгар ужасных известий о сотнях мертвых мигрантов у Лампедузы, с итальянской операции «Mare Nostrum» — типичной поисковой, освободительной и спасательной операции, которая вскоре, в 2014 г., была замещена операцией ЕС «Тритон», совершенно иного характера (согласно информации агентства «Фронтекс», которое было выбрано для ее разработки и проведения: операцией по контролю и наблюдению за внешними границами). За этим последовала операция ЕС по урегулированию кризиса — EUNAVFOR MED («СОФИЯ»), начатая в 2015 г.
В то же время, когда в 2014 г. начался массовый приток беженцев (в основном сирийских) в зону Шенгена из Турции, агентство «Фронтекс» запустило операцию «Посейдон» в Эгейском море, также с полномочиями по контролю и наблюдению за внешними границами. За этим последовал запрос, сделанный в феврале 2016 г. канцлером Германии Ангелой Меркель и президентом Турции Реджепом Тайипом Эрдоганом, — на этот раз в НАТО, поскольку Турция и Греция являются членами Североатлантического альянса, — о помощи «Фронтекс», Греции и Турции в наблюдении и контроле за их границами в Эгейском море с помощью вооруженных сил НАТО. Запрос был очень быстро рассмотрен НАТО, и 11 февраля 2016 г. министры обороны согласились, что «НАТО обеспечит поддержку для оказания помощи в кризисе с беженцами и мигрантами». Фактически «постоянная морская группа НАТО 2 в настоящее время развернута в регионе, и ей будет поручено проводить разведку, наблюдение и контроль нелегального пересечения границ в Эгейском море. Она также установит прямой контакт с органом пограничного контроля Европейского союза „Фронтекс“».
Такое развитие событий в обеих горячих точках Средиземного моря — от поисковой, освободительной и спасательной операции к контролю и наблюдению за внешними границами — поддержало чисто военные операции, и одна из них, со стороны НАТО, очень четко показывает, каким образом ЕС и, самое главное, государства — члены ООН решили разобраться с тем, что они слепо или цинично продолжают называть «кризисом с беженцами и мигрантами»: закрыв границы ЕС еще больше, чем раньше, уже с использованием всех своих вооруженных сил. Но в нашем глобальном мире укрепление границ в попытке изолировать себя от остального мира не только иллюзорно, но и жестоко, поскольку ведет к росту количества нелегальных перевозчиков и угроз для человеческих жизней. Как подтверждает генеральный секретарь ООН: «Недостаточные возможности для легальной миграции только усиливают стремление мигрантов пользоваться нелегальными перевозчиками, чтобы облегчить свое перемещение, и могут усилить уязвимость мигрантов перед торговлей людьми и прочими формами эксплуатации».
И, что хуже всего для ЕС, четкий симптом, наряду с другими явлениями в ЕС и государствах — членах ООН в отношении миграционной политики, — это способы, применяемые для защиты интересов, которые допускают возможность пожертвовать основными принципами и ценностями наших обществ и законами, которые управляют им: открытые, мультикультурные общества и правопорядок, основанные на недискриминации и равенстве всех перед законом. Вместо того чтобы, по словам французского политолога Сами Наира, «принять человеческую позицию по миграции... с этической точки зрения гуманитарного характера проблемы мигрантов, которые далеки от того, чтобы являться захватчиками, и которые являются нашими собратьями, просящими помощи», негативный образ мигрантов и миграции — образ чужих мигрантов, а не наших, конечно, — превратился в «проблему-препятствие, которая создается с помощью страха и безопасности в качестве алиби».
Результат пагубен для мигрантов: тысячи людей ежегодно тонут в Средиземном море, сотни тысяч (в том числе десятки тысяч детей) попадают в руки торговцев и мафии, — но также пагубен и для Европы, т. к. европейцы разрушают основу своих правовых и социальных систем — которыми они, кстати, так гордились и ставили в пример остальным. Как пишет испанский мыслитель Хавьер де Лукас в книге «Средиземное море: крушение Европы», такое отношение к мигрантам — это бедствие, о которого страдают не только мигранты и беженцы, — конечно же, в первую очередь это также «бедствие самой Европы».