Введение
Проблемы регионального деления, устойчивого и согласованного социально-экономического развития страны в целом и отдельных регионов являются как никогда актуальными на современном этапе становления России как равноправного и стабильного члена мирового сообщества.
Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Поэтому попытки применить опыт США, Германии и других государств расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны.
Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила ее сложный состав и прошлое страны. Почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Парадоксальность федерального устройства РФ состоит также в том, что российские субъекты федерации в ряде случаев территориально пересекаются или один находится на территории другого. Например, в Тюменскую область входят два автономных округа. Эти округа являются субъектами Российской Федерации. Одновременно Тюменская область - тоже субъект федерации. Такое странное положение сбивает всю иерархию регионального управления.
До недавних пор приоритет в развитии регионов отдавался экономической составляющей. Это соответствовало до поры общемировым тенденциям регионального развития эпохи индустриализации, в которую региональная политика государств была нацелена в первую очередь на транспортно-инфраструктурное развитие, технологические и инженерно-строительные проекты. Таким образом, изучаемая тема является актуальной.
Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:
1. рассмотреть факторы и тенденции территориального развития,
2. Проанализировать региональную экономическую дифференциацию в РФ,
3. охарактеризовать программы социально-экономического развития.
Объектом исследования является прогнозирование и планирование в условиях рынка.
Предметом исследования выступает территориальное развитие РФ.
Факторы и тенденции территориального развития. Региональная экономическая дифференциация в РФ
Для социально-экономического развития Российской Федерации характерны объективные различия в развитии производительных сил, наличие депрессивных, кризисных и отсталых в экономическом отношении районов, возрастание неравномерности развития и исключительно глубокая дифференциация между регионами [7, c. 98].
При этом социальное неравенство регионов обусловлено не только экономическими причинами, оно зависит от широкого круга факторов: демографической и социальной структуры населения, степени урбанизированности и сложившейся системы расселения.
Иллюстрацией неравномерности развития и размещения производительных сил страны и социального неравенства регионов служит сложившаяся система расселения населения по территории страны.
В европейской части России на 25% территории проживает 79% населения; к югу от линии «Санкт-Петербург? Киров - Иркутск? Хабаровск» на 26% территории страны проживает 95% населения. При этом в европейской части производится 74% валового регионального продукта (ВРП) страны и сосредоточены более 80% производства обрабатывающей промышленности; а в Сибири и на Дальнем Востоке располагается две трети мощностей добывающей промышленности.
Оценка регионального аспекта социально-экономического развития России с её протяжёнными территориями, исключительно разнообразными производственными, природными, демографическими и другими характеристиками требует учёта тенденций изменения многочисленных групп факторов в их динамически изменяющемся сочетании.
«Пространственная экономика» и «пространственная социальная сфера» страны отличаются своей неоднородностью. Оценка их функционирования возможна на основе системного анализа следующих факторов [1, c. 58]:
· размещения и развития производительных сил в территориальном аспекте, социальной инфраструктуры (жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, среднего и высшего образования), а также прогнозных оценок демографических тенденций;
· состояния государственной экономической, бюджетной и социальной политики, предусматривающих осуществление инвестиционных и социальных проектов в регионах страны;
· состояния организационно-управленческой, финансово-экономической и нормативно-законодательной деятельности исполнительных и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, направленной на решение вопросов по обеспечению достойной жизни граждан.
Базой социального развития является динамичный экономический рост на новой качественной основе. После кризиса 1998 г. увеличилось число регионов с растущей экономикой. Но это не позволило преодолеть тенденцию усиления дифференциации регионов по уровню экономического развития. Так, максимальное различие величины ВРП на душу населения среди 88 наблюдавшихся регионов достигало в 2002 г. 69,5 раза.
Распределение регионов по этому показателю ассиметрично: выше среднероссийского уровня находилось только 23 субъекта. В 2003 г. в 18 регионах этот показатель был более чем вдвое ниже среднероссийского, хотя в 1994 г. таких регионов насчитывалось лишь семь.
В результате, согласно имеющейся статистике, Россия занимает первое место в мире по межрегиональной социально-экономической дифференциации, причём на уровне муниципальных образований выявляются многократно большие различия в сравнении с региональным уровнем [7].
Основной прирост ВВП и производства обеспечивают лишь 10 субъектов Российской Федерации. Большинство регионов по-прежнему живут на дотации.
Сегодня по уровню регионального валового продукта самые бедные и самые богатые регионы различаются в 35 раз, по уровню безработицы - в 29, по объёму инвестиций в основной капитал - в 158 раз.
Важным вопросом для социальной политики страны являются перспективы социального неравенства регионов. Экспертные оценки свидетельствуют о том, что при сложившемся в стране типе экономического роста экономическое и социальное неравенство регионов будет усиливаться. Это касается ряда базовых показателей жизнедеятельности населения регионов: душевого ВРП, заработной платы, душевого финансирования социальной сферы и т.д. [6]
Самое общее объяснение сохранения таких диспропорций состоит в том, что на стадии роста в рыночной экономике сильнее действуют региональные различия конкурентоспособности производителей. Регионы, получившие конкурентные преимущества, уходят «в отрыв» (Москва, нефтегазовые регионы), а отстававшие ранее регионы начинают отставать ещё больше. Получаемые ими трансферты из федерального бюджета решают главным образом текущие социальные задачи, но не стимулируют ускорение экономического развития. Отстающим регионам требуется оказывать меры поддержки более кардинального свойства - инвестиционного и инновационного характера.
Значительная неравномерность экономического и социального развития регионов страны усугубляется неблагоприятной ситуацией в демографической сфере. Более того, в России на ближайшие 15-20 лет при отсутствии экстраординарных мер демографической политики неизбежно сохранится тренд естественной убыли населения. [7, c. 47]
Так, согласно умеренно-оптимистическому прогнозу, страна будет терять ежегодно 600-800 тыс. человек. Без учёта миграции к 2015 г. население должно сократиться до 133-136 млн. человек, к 2020 г. - до 127-132 млн. человек. Основное сокращение населения придётся на центральные и северо-западные регионы страны, где естественная убыль будет составлять 7-8 человек на 1000 человек населения. В наименьшей степени этот процесс затронет южные регионы - менее 1 человек на 1000 человек населения.
Депопуляция отразится, главным образом, на сельском населении. Ожидается, что снижение городского населения уже в 2008-2010 гг. резко замедлится, а в следующем десятилетии - стабилизируется, в основном вследствие развития процессов урбанизации и миграции. Напротив, снижение численности сельского населения ускорится. За каждое пятилетие численность сельского населения будет сокращаться на 1,5-2,0 млн. человек
2. Организация прогнозирования и стратегического планирования в регионах и муниципальных образованиях РФ
Применительно к системе местного самоуправления публичные финансы призваны способствовать решению вопросов местного значения, реализации конкретных полномочий. Вопрос в том, для чего они должны служить, - только для осуществления текущей деятельности на муниципальном уровне, обеспечивающей элементарное выживание, либо для развития [9].
Еще в середине 1990-х гг. целый ряд муниципальных районов (тогда называвшихся иначе) и городов областного значения решили сформировать собственные стратегические документы. В то время многие субъекты РФ не имели своих стратегических документов, а значит, не имели и ориентиров для развития в долгосрочной перспективе. Сегодня, напротив, у достаточно большого числа регионов есть такие документы, уже прошедшие своеобразную «обкатку» на соответствующей комиссии в Минрегионразвития России. Однако насколько они устраивают представителей муниципального сообщества, отмечается ли в них четкая муниципальная направленность? Видят ли руководители муниципальных образований свое место в системе развития на уровне субъекта РФ? К сожалению, ни один из существующих стратегических документов субъектов РФ не позволяет ответить на эти вопросы положительно.
Недавно состоялась научно-практическая конференция с участием Смоленской области, на которой, в частности, рассматривалась стратегия развития данного региона. Получился красивый, аналитически выверенный документ, однако в нем ничего не говорится о таком ресурсе развития, как муниципальное образование. Ведь любой субъект РФ представляет собой совокупность городских округов, муниципальных районов и поселений. Мысль о том, что всякий ресурс для развития области находится на территории муниципальных образований, в явном виде нигде не прослеживается. Кроме того, в проекте программы, которая призвана конкретизировать и претворять в жизнь эту стратегию, не учитываются интересы муниципального образования. Полагаю, в такой ситуации достичь поставленных целей будет весьма сложно [10].
На сегодняшний день существует три основных подхода к стратегическому планированию. Классический подход заключается в планировании «из прошлого», при этом используемые данные и аналитика базируются на достижениях прошедших периодов. Другой подход, назовем его футуристическим, представляет собой «взгляд из будущего». Третий - смешанная модель.
Многие научные работники в России в своей деятельности опираются на хорошую, серьезную аналитику. Если мы намерены формировать стратегии развития до 2020 г. - а некоторые муниципальные образования заявляют о планировании до 2025 г. и даже 2030 г., - без серьезного анализа предыдущих периодов и учета нормативной, экономической, производственной динамики обойтись нельзя. Некоторые научные школы, занимающиеся соответствующей проблематикой, отдают предпочтение западным методикам; однако, на мой взгляд, эти методики хороши только в реалиях развитых систем, в наших же условиях их применение представляется недостаточным.
Замечу, что муниципалитеты вполне могут осуществлять стратегическое планирование самостоятельно, тем более что ряд методических разработок уже опубликован. Но, поскольку решение этой задачи требует проведения серьезного анализа, необходимо привлечение внешнего консультанта или научного исследователя.
На какой нормативно-правовой базе сейчас ведется стратегическое планирование? Во-первых, существует Федеральный закон от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В нем выделены этапы кратко-, средне- и долгосрочного планирования, определены возможности использования этого института развития, однако отсутствует необходимый понятийный аппарат. Поэтому сегодня наряду с термином «стратегия» можно услышать «концепция», «стратегический план», «план социально-экономического развития». Подобный разнобой неизбежно ведет к проблемам. Удастся ли должным образом провести сравнительный анализ достижений муниципальных образований одного субъекта РФ на основе разнородных «стратегий» и прочих документов? Как в этих условиях будет реализовываться указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»?
Стратегическое планирование - составная часть всей системы управления. К сожалению, пока мало кто может ответить на вопрос, чем долгосрочное планирование отличается от стратегического. На самом деле стратегическое планирование - это особый вид управленческой деятельности, который заключается в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе и быструю адаптацию к изменяющимся особенностям внешней среды. Именно возможность адаптироваться в случае изменений и отличает систему стратегического планирования от системы обычного долгосрочного [5, c. 62-63].
Поскольку речь идет о развитии, мы не можем не говорить о системе. Каковы составляющие такой системы? В нашем контексте в качестве объекта выступает соответствующая территориальная единица - субъект РФ либо муниципальное образование. С ними и следует работать.
Необходимо также ответить на вопрос, «что главнее» - концепция или стратегия, что в большей степени охватывает систему. Безусловно, концепция является более общим понятием по отношению к частному - к стратегии. Многие сегодня гордятся наличием стратегий - и, в самом деле, очень хорошо, что они наконец стали появляться. Но обратите внимание на то, какие цели в них декларируются - как правило, они носят качественный характер. Если же в стратегии присутствуют количественные цели, то они ставятся крайне осторожно в силу сложности анализа и серьезности протекающих изменений. Тем не менее в описанной ситуации мы должны говорить о стратегическом выборе, о необходимости формулирования целей и приоритетов развития. Именно здесь бюджетно-экономическая составляющая выходит на первый план. Должны декларироваться прежде всего социальные цели, поскольку публичная власть работает для людей, но достигаются такие цели с помощью экономических инструментов. Следовательно, нужно выбрать ряд приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить решение главных задач развития. Мы называем набор таких функций стратегическим выбором (в западной терминологии это «миссия»).
Коль скоро сегодня уже и муниципалитеты разрабатывают концепции на долгосрочную перспективу - до 2020 г., требуется четко определить приоритетные функции в экономическом разрезе. Приоритетные функции - ключевые виды деятельности, которые должны обеспечить территории эффект развития. При этом под целью развития следует понимать ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, определяемый качественно (на вербальном, содержательном уровне), количественно и во времени.
Ни одна стратегия не может существовать обособленно, без логического продолжения, которым обычно становится соответствующий прикладной документ. Если концепция - это прогнозно-аналитический документ, то программа - уже прогнозно-проектный, реализующий концепцию и содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям (посредством конкурсных условий) и срокам реализации мероприятий, которые направлены на достижение намеченных целей социально-экономического развития и реализацию стратегического выбора. Таким образом, в программе уже должны присутствовать все ресурсы. Однако на практике одни мероприятия осуществляются через национальные проекты, другие - через собственные муниципальные целевые программы, но целостного видения имеющихся ресурсов нет. Смысл формирования стратегических документов в том, чтобы изменить сложившуюся ситуацию.
Что касается стратегического плана, используемого в зарубежной практике в качестве полноценного долгосрочного документа, то в наших условиях его можно рассматривать лишь как краткий документ презентационного характера. Западные стратегии занимаются улучшением качественно иного состояния, к которому нам еще только предстоит прийти.
Поскольку в данной сфере пока нет общепризнанных методик и понятий, муниципальным образованиям имеет смысл принять собственные положения о системе стратегического планирования, в которых определить все необходимые элементы этой системы. Приведу пример. Некоторое время назад губернатор Томской области и представитель Президента РФ в Сибирском федеральном округе приняли решение о необходимости перехода к единой методологической основе для разработки стратегических документов. Это дается непросто, но сейчас в Томской области уже сформированы стратегические документы всех поселений, муниципальных районов и городских округов с выходом на стратегию области. Региональная стратегия, безусловно, требует корректировки, в ней также слабо прослеживается муниципальный разрез, но можно утверждать, что в данном субъекте РФ постепенно складывается необходимая система планирования развития.
Когда мы говорим о дефицитных бюджетах, то немного лукавим: ведь мы пока не научились работать со всеми имеющимися на нашей территории финансами. В настоящее время муниципальная финансовая политика существует сама по себе, отдельно от технологий стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования. Пока они не будут взаимоувязаны, ни о каком серьезном стратегическом развитии говорить не приходится. Если есть программа социально-экономического развития муниципального образования на текущий год, значит, должно быть не только бюджетное обеспечение, но и стратегический годовой баланс финансовых ресурсов, учитывающий государственные финансы, вкладываемые в развитие территории муниципального образования, предпринимательскую деятельность на этой территории, все финансы общественных организаций и даже финансы домашних хозяйств. Нужно учиться грамотно объединять имеющиеся ресурсы для решения конкретных задач.
Даже там, где приняты хорошие стратегические документы, возникает одна серьезная проблема: нормальной реализации новых стратегических документов препятствует традиционная структура управления муниципального образования. В крупных городах есть агентства муниципального развития, но позволить себе это могут далеко не все. Что же делать небольшим муниципальным образованиям? Есть три подхода к реализации технологий, заложенных в стратегических документах. Первый подход предполагает приоритет текущей деятельности, текущего администрирования - это касается в большей степени мелких муниципальных образований с множеством насущных и требующих скорейшего решения проблем в области благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. При втором подходе структура администрации, всех структурных подразделений выстраивается на основе стратегии развития, которая выходит на первый план, а текущая деятельность подтягивается под эту схему. Наконец, третий подход предполагает встраивание стратегического аспекта в систему текущего планирования. Выбирать какой-либо из перечисленных подходов следует в зависимости от масштаба ставящихся перед муниципалитетом задач и четкости их видения.