Введение
Статья 71 (пункт «е») Конституции РФ предусматривает федеральные программы как одну из форм регулирования отношений в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Опыт реализации приоритетных национальных проектов показал, насколько данная форма может быть эффективной при условии концентрации финансовых и административных ресурсов всех уровней власти (от федерального до поселенческого) на решении конкретных, наиболее острых социально-экономических проблем. В то же время, как свидетельствует практика, одна из ключевых правовых проблем применения программно-целевого метода управления в таком сложносоставном государстве, как Российской Федерации, - это проблема юридического обеспечения согласованного объединения бюджетных ресурсов всех уровней бюджетной системы для достижения определенных целевых показателей развития страны.
Участие органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в финансировании федеральных программ
Исходя из наличия в праве двух методов регулирования - диспозитивного и императивного - возможно применение соответствующих им механизмов обеспечения финансирования федеральных программ из территориальных бюджетов, которые также можно условно назвать «диспозитивный» (основанный на добровольности участия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в софинансировании федеральных программ) и «императивный» (основанный на обязательности участия в софинансировании).
Рассмотрим оба варианта межбюджетных отношений и примеры их конструирования в законодательстве. В нормативных правовых актах, посвященных реализации федеральных целевых программ, наиболее распространены попытки зафиксировать и развить «диспозитивный» механизм.
В общем виде он выражен в Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 №5941, пункт 7 которого предусматривает подписание соглашений (договоров) о намерениях между государственным заказчикам и органами государственной власти субъекта РФ в случае, если одним из источников финансирования федеральной целевой программы являются средства бюджета субъекта РФ. Правовой режим этих соглашений (договоров), процедура их заключения, юридические последствия отказа от заключения или несоблюдения соглашений (договоров) в постановлении Правительства РФ не оговариваются, в результате чего они фактически находятся не в правовом поле, а в поле «намерений» и «доброй воли». Закономерно, что до сих пор не имеется ни одного прецедента судебного спора, связанного с заключением и исполнением указанных договоров (соглашений), при хроническом невыполнении прогнозных объемов софинансирования федеральных целевых программ.
Более подробно в федеральном законодательстве развернута идея побуждения, стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к определенному целевому финансированию их собственных полномочий через механизм предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию этих полномочий. Этот механизм не отрицает принципа диспозитивности в межбюджетных отношениях, но предусматривает в качестве обязательного условия предоставления субсидии из федерального бюджета долевое участие региональных и (или) местных бюджетов в финансировании соответствующих расходов.
Например, согласно пункту 31 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2006 года № 2852, «средства федерального бюджета, предусмотренные на софинансирование мероприятий подпрограммы, перечисляются государственным заказчиком подпрограммы в бюджеты субъектов Российской Федерации… на основании соглашений, заключенных с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, при условии, что в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местных бюджетах в необходимых объемах предусмотрены средства на софинансирование мероприятий подпрограммы».
Такой подход, при котором основным средством обеспечения софинансирования федеральных программ из территориальных бюджетов является угроза невыделения средств на аналогичные цели из федерального бюджета, имеет право на существование и в некоторых случаях весьма эффективен, но его абсолютизация, тенденция к которой наметилась в последнее время в законодательстве, представляется не вполне обоснованной. В частности, нельзя признать правомерным применение его к тем межбюджетным отношениям, конечной целью которых является финансовое обеспечение прав граждан. В приведенном примере с предоставлением социальных выплат в рамках приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» право молодой семьи на получение социальной выплаты в определенном размере на приобретение жилья не связано и не может быть связано с наличием или отсутствием средств на эти цели в бюджете. И любой суд при возникновении спорной ситуации будет исходить из этого.