Изучение организации административной юстиции на европейском и постсоветском пространстве показывает многообразие и отсутствие единого подхода в его применении, ввиду представления данного института административным судопроизводством и административными судами либо специализированными по административным делам структурами в рамках общих судов.
К примеру, в большинстве стран Европейского Союза предусмотрены правила административного судопроизводства, которое отправляется специальными структурами в системе судебной власти, в частности:
1) специализированные административные суды (Австрия, Бельгия, Германия, Италия, Португалия, Турция, Финляндия, Франция, Швеция);
2) специализированные административные палаты, коллегии в структуре общих судов (Венгрия, Словакия);
3) специализированные палаты в структуре общих судов, и отдельные административные суды (Испания, Нидерланды, Словения, Чехия, Швейцария).
Наиболее развитой и авторитетной моделью является административная юстиция Германии, в которой административные суды являются самостоятельной ветвью судебной власти и рассматривают все публично-правовые споры, не относящиеся к области конституционного права.
Здесь система административных судов включает три инстанции. Первой инстанцией является местный административный суд. В качестве второй, апелляционной инстанции действуют высшие административные суды земель. Третьей, кассационной инстанцией служит Федеральный административный суд. Административным судам подведомственны все споры, имеющие публично-правовой характер, в частности дела о жалобах граждан на решения и действия государственных органов и их должностных лиц, споры между территориальными единицами, споры о правах государственных служащих. Закон закрепляет право административных судов отменять решения государственных органов, их должностных лиц либо право предписать или принять то или иное решение. Административные суды также устанавливают юридические факты.
|
|
Административные суды всех инстанций действуют коллегиально. Административные суды первой инстанции, а также высшие административные суды земель разрешают дела в составе трех профессиональных судей, а также двух заседателей, избираемых сроком на четыре года. Высшая инстанция – Федеральный административный суд – состоит из пяти судей.
Порядок обращения в административный суд предусматривает возможность рассмотрения им дела лишь в случае, когда жалоба была подана в соответствующую административную инстанцию, являющуюся высшей по отношению к той, чьи действия или решения обжалуются, и была ею отклонена. Таким образом, на стадии досудебного рассмотрения дела законность и целесообразность изданного акта проверяются сначала административным органом.
Административными судами Германии рассматриваются иски трех видов: иски об оспаривании актов управления, иски об издании акта, иски об установлении факта издания акта. В исках первого вида указывается на дефекты формы или содержания акта. Иски второго вида представляют собой просьбу заинтересованного лица вынести решение, которым орган управления обязывается издать акт, в котором заинтересован истец. В исках третьего вида перед административными судами ставится вопрос о признании наличия или отсутствия правоотношения либо об аннулировании акта.
|
|
Для административно-процессуального законодательства Германии характерны достаточно высокая степень процессуальной урегулированности всех стадий административного процесса, достаточность процессуальных средств и способов, позволяющих сторонам активно влиять на ход и результаты процесса, эффективно защищать свои права, неукоснительно исполнять процессуальные обязанности.
В Германии разработана стройная система средств возбуждения административно-правовых споров - исков. Выделяют три вида публично-правовых исков: иски об изменении правоотношения (в том числе, иски об отмене незаконного административного акта); иски об исполнении обязательства (в том числе, иски, содержащие требование издать акт или совершить действие, в котором заинтересован истец); иски об установлении факта наличия или отсутствия административного правоотношения, акта.
Современные германские административные суды осуществляют контроль за законностью административных актов, соответствием актов цели закона и цели, ради которой создан государственный орган, а также соблюдением пропорциональности между мерой, принятой администрацией, и ее последствиями для прав граждан и организаций. Результатом судебного разбирательства может быть отмена незаконного акта управления или его части, указание администрации принять какой-либо акт управления, совершить какое-либо действие в пользу истца. В отличие от французских административных судов, немецкие административные суды не обладают полномочиями полной юрисдикции и не могут изменить оспариваемый акт управления.
|
|
Производство в административных судах Германии, как и Франции, имеет инквизиционный характер, суд является руководителем процесса: он самостоятельно исследует обстоятельства дела, не связан требованиями, доводами и доказательствами сторон, сам решает вопрос о привлечении к участию в деле других заинтересованных лиц. Однако действует и принцип состязательности и равенства сторон, принцип гласности и публичности судопроизводства.
Помимо административных судов общей компетенции, в Германии действует ряд специализированных юрисдикций для разрешения публично-правовых споров отдельных видов. Среди них финансовые, трудовые, социальные суды, суды по разрешению дел в дисциплинарном производстве и производстве по жалобам лиц, состоящих в публично-правовом служебном отношении с Федерацией. Специальные юрисдикции имеют трехзвенную структуру в соответствии с федеративным устройством Германии. Судопроизводство в данных судах осуществляется за некоторыми изъятиями по общим правилам гражданского процесса.
Франция признана родоначальником административно-судебного контроля за деятельностью органов публичной власти. Французская модель организации административной юстиции (административные суды отделены от органов управления) имеет многоступенчатую структуру, состоящую из административных судов и квазисудебных органов (административные апелляционные трибуналы). К этой модели близки системы Бельгии, Италии, Нидерландов и Греции.
Административная юстиция Франции представляет собой самостоятельную ветвь правосудия, отделенную от системы судов общей юрисдикции и органов исполнительной власти. Она основана на специфической французской концепции разделения властей, запрещающей судам общей юрисдикции вмешиваться (за исключением случаев, прямо предусмотренных законом) в деятельность исполнительной власти. Следствием этой концепции стала двойственная судебная система: система судов общей юрисдикции во главе с Кассационным судом Франции, и система административных судов во главе с Государственным Советом Франции.
Законодательной основой французской административной юстиции является Кодекс административной юстиции Франции от 4 мая 2000 года, который вступил в силу с 1 января 2001 года и заменил ранее действовавший Кодекс административных трибуналов и административных апелляционных судов 1973 года.
Сама же система административной юстиции является трехзвенной. Первое звено составляют 37 административных трибуналов, 8 из данных судов образованы в заморских территориях Франции. Подсудность дел административным трибуналам определяется по территориальному принципу.
Государственный Совет - это Высший административный суд Франции. Он рассматривает по первой инстанции жалобы на незаконность декретов и ордонансов, подписанных Президентом Республики; актов министров, кроме тех, принятие которых возможно только при наличии заключения Государственного Совета; административных решений национальных общественных объединений; разрешает споры по вопросам государственной службы служащих, назначенных декретом Президента, споры, возникшие при проведении выборов в региональные советы и Европейский парламент. Государственный Совет осуществляет также толкование и проверку законности декретов и ордонансов, подписанных Президентом Республики, и актов министров.
Государственный Совет выступает в качестве суда апелляционной и кассационной инстанции для административных трибуналов, апелляционных административных судов и специализированных административных юрисдикции: Счетного суда, Центральной комиссии по социальной помощи, Комиссии по жалобам беженцев, Суда по бюджетной и финансовой дисциплине.
Для рассмотрения административно-правовых споров в Государственном Совете создана специальная Судебная секция, состоящая из десяти подсекций. Решение по делу в зависимости от характера спора может быть вынесено самой подсекцией, собранием двух подсекций, Судебной секцией либо Общим собранием Государственного Совета.
Рассмотрению в административных судах подлежат несколько категорий публично-правовых дел:
споры об отмене незаконных правовых актов управления (или споры о превышении власти);
споры полной юрисдикции;
дела о толковании правовых актов управления.
Предметом административно-правового спора может стать любой правовой акт управления, индивидуальный или нормативный, так как во Франции действует общая клаузула. Исключение составляют акты Правительства, носящие политический характер или направленные на обеспечение обороны и безопасности государства, а также акты дисциплинарного характера, принимаемые в школах и пенитенциарных учреждениях.
Особенностью французской административной юстиции можно считать возможность обращения в административный суд с заявлением о толковании административного акта, что способствует правильному применению норм административного права на практике.
Французская административная юстиция имеет и свои недостатки. Главным из них является продолжительное рассмотрение дела в суде (в среднем 2-2,5 года), связанное с большим количеством публично-правовых споров. Некоторые трудности вызывает двойственный характер судебной системы Франции. Для правильного определения подведомственности дела административному или суду общей юрисдикции заявители вынуждены обращаться к адвокатам.
Значительный интерес представляет построение органов административной юстиции в одной из наиболее развитых европейских стран – Швеции. Необходимость защиты прав граждан в отношениях с администрацией на судебном уровне обусловило введение в начале XX в. Верховного административного суда. Однако стройной системы нижестоящих административных судов, по существу, не было. Отправной точкой, обусловившей реорганизацию системы органов административной юстиции, стало присоединение Швеции к Всеобщей декларации прав человека (1946 г.) и Международному пакту о гражданских и политических правах (1966 г.), поскольку определенные нормы о правах человека требуют, чтобы исключения из них в каждом конкретном случае решались в судебном порядке, а не административными органами. Кроме того, существенного улучшения требовала процедура рассмотрения административных дел. Результатом этого стало создание системы административных судов, действующих параллельно с общими судами.
Характерной особенностью этой системы служит то обстоятельство, что, наряду с административными судами, являющимися низовым звеном всей системы, действуют специальные суды, обладающие ограниченной компетенцией, число которых невелико.
Так, в соответствии с Коммунальным законом жалобы на решения собрания уполномоченных коммуны подаются в камеральный суд, являющийся специальным судом, рассматривающим некоторые административные споры.
Следующим звеном в системе административных судов являются апелляционные суды. Однако их компетенция ограничена рассмотрением налоговых вопросов, делами об ответственности финансовых чиновников, рядом дел в сфере социального обеспечения. Высшей инстанцией является Верховный административный суд.
Основным законодательным актом, регламентирующим порядок разрешения административных дел, является Административно-процессуальный закон 1971 года. Однако сфера применения этого Закона в определенной степени ограничена. Он не применим к вопросам, решаемым правительством, органами местного самоуправления и их исполнительными органами, полицией.
Законом различаются также правила общего и ограниченного применения. Правила ограниченного применения используются лишь в делах, которые затрагивают личные права граждан, их привилегии или обязанности либо касаются случаев применения дисциплинарных взысканий.
Правила общего применения должны соблюдаться при каждой процедуре. Прежде всего, это касается необходимости исключить предвзятость при рассмотрении дела. Ряд правил направлен на обеспечение возможности обращения граждан к властям и облегчение подачи апелляции на решение по административному делу. В частности, указывается, что, если заявление гражданина имеет недостатки, власти обязаны помочь заявителю устранить их. Каждая из сторон в отношениях с властями может пользоваться услугами своего представителя или помощника.
Соответствующие правила регламентируют и порядок рассмотрения дел с учетом необходимости быстрого и эффективного их разрешения.
Важную роль для надлежащего регулирования административно-процессуальной деятельности играют положения Закона, в соответствии с которыми орган, рассматривающий дело, обязан до вынесения решения сообщить сторонам всю полученную по данному делу информацию. Стороны имеют право доступа к любой интересующей их документации. Решение по делу должно быть обоснованным. Важную роль играет и обязанность предоставления заинтересованным сторонам информации о том, как следует действовать в случае обжалования решения, принятого не в их пользу.