Вопрос 11
Как и любые правоотношения, административно-правовые отношения возникают при наличии юридических фактов. Юридическими фактами являются обстоятельства, при которых возникают правоотношения, обусловленные требованиями конкретных административно-правовых норм.
В качестве юридических фактов, порождающих, изменяющих или прекращающих административные правоотношения, выступают действия (бездействие) сторон.
Действия делятся на правомерные и неправомерные. Правомерные действия соответствуют требованиям административно-правовых норм. Неправомерные действия нарушают требования административно-правовых норм. Это прежде всего дисциплинарные или административные проступки, а также бездействие.
Основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие адресный характер. Их юридическим последствием является возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.
Административно-правовым отношениям присущ элемент юридической властности. В соответствии с этим положением можно выделить две группы административно-правовых отношений: отношения, выражающие властную природу государственно-управленческой деятельности, и отношения, выходящие за рамки управляющего воздействия. К первой группе относятся отношения между вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти; между руководителями и подчиненными. Ко второй группе -отношения между сторонами, не связанными между собой соподчиненностью.
Нередко административные правоотношения делятся на субординационные и координационные. Субординационные отношения содержат значительную долю авторитарности. В координационных отношениях этот элемент якобы отсутствует. Однако такое предположение не согласуется с основным проявлением административных правоотношений в государственно-управленческой сфере, т. е. с их юридически-властными проявлениями.
Одной из наиболее распространенных в юридической литературе является классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников на вертикальные и горизонтальные правоотношения.
Вертикальные правоотношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования через субординационные связи между субъектом и объектом управления. Такие властеотношения возникают между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них равенства сторон.
На практике вертикальность правоотношений означает, что у одной стороны есть юридически-властные полномочия, которых нет вообще или объем их меньше, чем у другой стороны.
К числу вертикальных отношений причисляются также те, что возникают между несоподчиненными их участниками. Однако в этом случае ни одна из сторон не имеет правомочия издавать юридические акты, обязательные к исполнению другой стороной. Такие связи часто встречаются в системе межотраслевого государственного управления.
Широко осуществляемая в сфере государственного управления контрольно-надзорная деятельность также стоит в ряду вертикальных отношений. Ее субъектами являются сами исполнительные органы. Примером может служить административный надзор, который осуществляется федеральными надзорными службами и их территориальными подразделениями.
Горизонтальные административно-правовые отношения отличаются от вертикальных тем, что участвующие в них стороны фактически и юридически равноправны. Такого рода отношения в сфере государственного управления не имеют широкого распространения. Административно-правовая теория и практика тем не менее исходит из того, что горизонтальными по своему характеру являются административно-процедурные, административно-процессуальные и административно-договорные отношения.
Административно-процедурные отношения возникают между исполнительными органами или должностными лицами одного уровня по поводу принятия совместных нормативных актов в сфере управления; по согласованию совместных действий; по формированию межведомственных комиссий; для проведения совместных заседаний, коллегий.
Административно-процессуальные отношения возникают между сторонами при рассмотрении административно-правовых споров.
Наконец, отношения административно-договорного характера возникают в результате различного рода соглашений, заключаемых между субъектами исполнительной власти.
Вопрос 12
Субъектом АП признается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством РФ могут быть участниками (сторонами) регулируемых АП управленческих отношений. Круг их многообразен и объединяет их обладание особым юридическим качеством (админ. правоспособностью).
Субъекты АП могут стать субъектами административных правоотношений, если имеют место:
административно-правовые нормы, предусматривающие права и обязанности субъекта;
административная правоспособность и дееспособность субъекта;
основание возникновения, изменения и прекращения правоотношения.
Административная правоспособность – это проявление общей правоспособности, то есть установленной и охраняемой государством правовыми нормами возможности данного субъекта (гражданина, исполнительного органа и т.п.) вступать в различного рода правовые отношения. Это способность приобретать соответствующий комплекс обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию.
Административная дееспособность – это способность субъекта своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, реализовывать их в рамках конкретных административно-правовых отношений.
Часто административные правоспособность и дееспособность неразделимы, так как являются по существу двумя элементами административно-правового статуса. Это относится к органам исполнительной власти, для которых они наступают одновременно, то есть с момента образования и юридического закрепления их компетенции.
В качестве субъектов АП можно рассматривать Российское государство, субъекты федерации, государственные и негосударственные организации. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов исполнительной власти или управления в отличие от граждан, которые сочетают в себе эти юридические качества.
Субъекты административного права могут быть индивидуальными и коллективными.
К индивидуальным субъектам относятся граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Также специфическими индивидуальными субъектами являются государственные служащие. Особенностью их является то, что они фактически являются официальными представителями того или иного органа исполнительной власти. В этом и состоит их отличие от иных индивидуальных субъектов административного права.
К коллективным субъектам относятся различного рода объединения граждан. В их числе государственные и негосударственные организации.
Государственные организации как субъекты административного права:
органы исполнительной власти (государственного управления);
государственные предприятия, учреждения и их различного рода объединения (корпорации, концерны и т.п.);
структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.
Негосударственные организации как субъекты административного права:
общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.);
трудовые коллективы;
органы местного самоуправления;
коммерческие структуры;
частные предприятия и учреждения.
Лица и организации, которые являются субъектами административного права, могут быть, при соблюдении определенных условий, субъектами административно-правовых отношений.
Субъект административно-правовых отношений – это предприятие или организация, которые в соответствии с действующим законодательством являются участниками управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, наделенные определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления и способные их осуществить.
Вопрос 13
Конституция Российской Федерации в ст. 17 закрепляет положение о том, что права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, а осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
Главной особенностью граждан как участников административных правоотношений является то, что они выступают в качестве частных лиц, т.е. реализуют свои личные общегражданские права и обязанности в сфере исполнительной власти, а не права государственных или негосударственных организаций, их должностных лиц.
Права граждан в сфере государственного управления можно классифицировать по различным основаниям.
В зависимости от механизма их реализации на:
- абсолютные — права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, а наоборот, защищать, например, право на отдых, право на труд и т.д.;
- относительные — права, для реализации которых нужен акт государственного органа, например, приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление предпринимательской деятельности, и др.
В зависимости от круга лиц, которым предоставляются права, и оснований их возникновения на:
- общие права граждан, которые распространяются на все отрасли и сферы управления, например, право на обжалование действий государственных органов должностных лиц;
- специальные права — это права граждан в той или иной сфере или отрасли управления, например, в сфере экономики — каждый гражданин имеет право на осуществление предпринимательской деятельности.
По своему содержанию права делятся на три вида:
- право на участие в государственном управлении. К таковым относятся, например, право на государственную службу, право на получение необходимых документов, пресечение противоправных действий со стороны других граждан, и др.;
- право на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций. К таковым можно отнести право на получение организационной, технической, санитарно-эпидемиологической, медицинской помощи и др.;
- право на защиту. Основными формами реализации права на защиту являются: административная жалоба, защита в административном производстве, право на помощь негосударственных организаций.
Основные права граждан в административной сфере закреплены Конституцией Российской Федерации:
- Право граждан участвовать в управлении государством, как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ). Оно подкрепляется их правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
- Право граждан на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ).
- Право граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Порядок реализации указанного права регламентируется Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования».
- Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).
- Право граждан на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более чем 48 часов (ст. 22 Конституции РФ). Основания и порядок применения административного задержания, а также административного ареста урегулированы законодательством об административных правонарушениях.
- Право на неприкосновенность жилища означает, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25 Конституции РФ).
- Право на свободное передвижение, выбор места пребывания и места жительства, свободного выезда за пределы Российской Федерации и возвращения (ст. 27 Конституции РФ). Ограничения, установленные правовыми актами, связаны с режимом паспортной системы и регистрации.
- Право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (ст. 29 Конституции РФ). Осуществление этого права регламентируется Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», а также отдельными Указами Президента, направленными на обеспечение этого права.
- Право граждан на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ). Вред, причиненный гражданину незаконными действиями государственных органов, а также должностных лиц при исполнении ими обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях, установленных гражданским законодательством.
Имея права, граждане Российской Федерации вместе с тем выполняют возложенные на них Конституцией Российской Федерации обязанности.
Административно-правовые обязанности граждан Российской Федерации, подразделяются на два вида:
- абсолютные — возлагаются на каждого и не зависят от конкретных обстоятельств (например, соблюдение законов, уплата установленных налогов и т.п.);
- относительные — возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими (обязанность собственника автомобиля платить налоги, поступающие в дорожные фонды, и т.п.).
Обязанности граждан Российской Федерации как субъектов административного права заключаются в следующем:
- платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ);
- сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ);
- защищать Отечество (ст. 59 Конституции РФ);
- не заниматься экономической деятельностью, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34 Конституция РФ);
- соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации (ст. 15 Конституции Российской Федерации).
Как видно из приведенного нами перечня, все обязанности граждан Российской Федерации закреплены в Основном Законе — Конституции Российской Федерации.
Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.
Невыполнение гражданами своих обязанностей в сфере государственного управления влечет за собой применение различных мер воздействия, включая и средства административно-правового характера. В этом случае, при наличии достаточных к тому оснований, граждане могут быть привлечены к административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности.
Основные нормативные правовые акты, закрепляющие административно-правовой статус граждан:
Конституция, принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.;
Декларация прав и свобод человека и гражданина, принята 22 ноября 1991 г.;
ФКЗ от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»;
ФКЗ от26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Обуполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;
ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»;
ФЗ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»;
Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;
ФЗ от 2 мая 2006 г. № 69-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан»;
ФЗ от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления»;
ФЗ от 19 февраля 1997 г. № 4528-1 «О беженцах»;
Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»;
ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;
ФЗ от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»;
ФЗ от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»;
Уголовный кодекс РФ, ГК, КоАП, Трудовой кодекс РФ и другие нормативные правовые акты, закрепляющие права и свободы граждан.
Вопрос 14
Законные права граждан в сфере государственного управления подлежат защите, для чего закон устанавливает специальные гарантии.
Закон является изначальным и универсальным гарантом прав граждан. Однако закон может выполнить функцию гаранта при соблюдении ряда условий. Прежде всего, он должен быть адекватным экономической и политической ситуации в стране и в то же время достаточно стабильным.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — конституционная обязанность государства (ст.2 Конституции РФ).
Экономические гарантии — это материальные условия для фактической реализации прав и свобод граждан.
К политическим гарантиям относятся: принадлежность государственной власти народу; соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина государством; широкие возможности для участия граждан в управлении делами государства и общества.
Организационные гарантии состоят в способе построения системы государственной власти на принципах: единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов федерации, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Организационные гарантии заключаются также в деятельности государственных органов, прежде всего правоохранительных, по практическому претворению в жизнь прав и свобод граждан и возложенных на них обязанностей.
Юридические гарантии — это система правовых норм, определяющих условия и порядок реализации прав и свобод граждан, а также средства их охраны и защиты. Ведущее место в этой системе принадлежит конституционным нормам, которые устанавливают, например, гарантии прав и законных интересов граждан путем предоставления им права:
- обжаловать решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст.46 Конституции РФ);
- на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество (ст.46 Конституции РФ);
- на возмещение государством ущерба, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов и их должностных лиц (ст. 53 Конституции ОФ).
Административно-правовая охрана прав и свобод граждан регламентируется нормами административного законодательства, которые регулируют порядок реализации права граждан на государственную службу, образование и т.д.
Также эти нормы оберегают жизнь и здоровье, честь, достоинство, личную свободу граждан, устанавливая правила поведения в общественных местах, правила пожарной безопасности, правила дорожного движения и др.
Наряду с наличием административно-правовых норм, содержащих гарантии против любых нарушений прав и свобод граждан, важная роль в их охране административно-правовыми средствами принадлежит органам исполнительной власти и их должностным лицам. Важная роль в защите прав и свобод граждан принадлежит правоохранительным органам: суду, прокуратуре, органам внутренних дел.
Органы милиции призваны защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, их собственность, обеспечивать также их личную безопасность от преступных и иных противоправных посягательств.
Предусматривая государственно-правовые институты обеспечения прав и свобод граждан, Конституция Российской Федерации закрепляет право человека и гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (например, объявление забастовок), кроме того, граждане Российской Федерации имеют право на необходимую оборону.
Значительная роль в охране прав и свобод граждан принадлежит общественным объединениям и организациям (профессиональным и творческим союзам, адвокатуре и др.).
Еще одной важной гарантией защиты законных прав и свобод граждан в государственном управлении является обжалование незаконных действий органов управления и их должностных лиц и осуществление гражданам права жалобы, предусмотренного Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Вопрос 15
Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
Иностранный гражданин – лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.
Лицо без гражданства – лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства иностранного государства.
Для пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации существуют национальный режим и режим наибольшего благоприятствования.
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международными договорами РФ (ч. 3 ст. 62 Конституции).
Классификация иностранных граждан:
- по сроку пребывания на территории Российской Федерации:
- постоянно проживающие на территории Российской Федерации – иностранные граждане, имеющие разрешение и вид на жительство, выданное органами внутренних дел;
- временно пребывающие на территории Российской Федерации – иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации на иных законных основаниях;
- следующие через территорию Российской Федерации транзитом;
- по степени подчиненности юрисдикции РФ:
- граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом;
- граждане, не обладающие дипломатическим иммунитетом;
- военнослужащие иностранных воинских частей, экипажей военных кораблей, самолетов военно-воздушных сил (ВВС);
- члены официальных государственных, межпарламентских, межправительственных делегаций, миссий;
- граждане, служащие в международных организациях;
- граждане, работающие по контрактам с российскими учреждениями, предприятиями, организациями;
- свидетели и иные лица, статус которых определен международными договорами РФ;
- по целям нахождения на территории Российской Федерации:
- работники дипломатических и консульских учреждений, международных организаций;
- корреспонденты и журналисты, аккредитованные в Российской Федерации;
- преподаватели в учебных заведениях;
- лица, относящиеся к иностранной рабочей силе, – трудящиеся эмигранты;
- лица, находящиеся на лечении и отдыхе, и т. д.
Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства:
- не могут быть приняты на государственную службу, занимать должности в органах государственной власти и местного самоуправления, связанные с наличием гражданства Российской Федерации;
- не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;
- не могут участвовать в отправлении правосудия;
- не обладают ни активными, ни пассивными избирательными правами;
- не имеют права участвовать в референдуме;
- на них не распространяется воинская обязанность;
- не могут быть членами политических общественных объединений;
- за ряд правонарушений к ответственности могут привлекаться только иностранные граждане и лица без гражданства (нарушение режима пребывания);
- только к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются некоторые административные взыскания (административное выдворение);
- могут въезжать на территорию Российской Федерации при наличии специальных разрешений (исключение составляют граждане Содружества Независимых Государств (СНГ), с которыми заключено соглашение о безвизовом порядке въезда и выезда);
- проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных разрешений;
- устанавливаются ограничения в передвижении и в выборе места пребывания и жительства (пограничная зона, специальные охраняемые территории);
- по территории, открытой для иностранцев, могут свободно перемещаться при условии уведомления об этом органов внутренних дел;
- могут приобретать гражданское оружие по лицензии, выданной органами внутренних дел, но только на основании ходатайств представительств государств, гражданами которых они являются, и при условии вывоза ими оружия с территории Российской Федерации – в течение пяти дней со дня приобретения;
- при наличии обстоятельств, установленных законодательством, выезд из Российской Федерации может быть не разрешен.