Введение
Актуальность темы. Прокуратура в Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, а также реализующая иные функции, установленные федеральным законодательством в целях обеспечения единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства
Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры. Среди учреждений, входящих в систему органов прокуратуры, выделяют научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами и имеющие в оперативном управлении различные объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.
Организация и деятельность специализированных прокуратур обусловлена объективной необходимостью обеспечения законности и правопорядка в специфических сферах деятельности, имеющих значение для общества и государства, в которых административно-территориальный принцип построения не всегда присутствует.
Специализированные прокуратуры не должны подменять деятельность территориальных прокуратур как основного элемента прокурорской системы. Организация и деятельность специализированных прокуратур обладает особенностями в зависимости от конкретного вида.
Однако деятельность специализированных прокуратур мало изучена и требует подробного исследования.
Целью настоящей работы является анализ специализированных прокуратур.
Для достижения этой цели ставятся следующие задачи исследования:
рассмотреть полномочия и деятельность природоохранной прокуратуры;
раскрыть сущность деятельности прокуратуры метрополитена;
охарактеризовать работу прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях;
исследовать деятельность иных специализированных прокуратур.
Природоохранная прокуратура
Экологические положения содержатся в восьми статьях Конституции РФ (ст. 9, 36, 42, 58; 71, 72, 74, 114).
Экологической основой конституционного строя является система конституционных положений первой главы Конституции Российской Федерации, регулирующих экологические отношения, а именно в статье 9 установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В главе второй Конституции Российской Федерации не только законодательно закреплены права и свободы человека и гражданина, в том числе в статье 42, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, но и определено, что их защита является обязанностью государства. Это установленное правило обязывает государство осуществлять деятельность по охране окружающей среды, обеспечению рационального использования и охране природных ресурсов, экологической безопасности человека, общества, государства, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду. В гарантировании прав и свобод участвует весь механизм государства, все органы государственной власти, в том числе и органы прокуратуры.
Предметом надзора в сфере экологии, исходя из смысла ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", является соблюдение Конституции РФ и исполнение действующих на территории РФ природоохранных законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами государственного контроля и их должностными лицами, наконец, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также проверка соответствия издаваемых ими правовых актов действующему природоохранному законодательству. Именно поэтому надзор в сфере экологии является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры.
Вопросы этого направления деятельности прокуратуры нераздельно связаны с законностью использования объектов окружающей среды хозяйствующими субъектами. Ведь именно объекты окружающей среды (в том числе земля, вода, леса, воздух) являются тем экологическим и экономическим капиталом, без которого немыслимы создание благоприятных условий жизни человека, обеспечение комфортной среды его обитания, экономическая безопасность государства.
Природоохранная деятельность относится к компетенции как специализированных, а конкретнее природоохранных прокуратур, так эту деятельность наряду и другими видами работы осуществляют любые прокуроры, в том числе территориальные.
Рассмотрим, в чем сходство и отличие в осуществлении организации и деятельности территориальных и природоохранных прокуратур в экологической сфере.
Согласимся с мнением профессора А.Я. Сухарева, что территориальные прокуратуры являются составной частью системы прокуратуры Российской Федерации, организованные в соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации.
Природоохранные (специализированные) прокуратуры являются составной частью системы прокуратуры Российской Федерации, организованные в соответствии с построением производственных организационно-структурных и правовых отношений в сфере экологии, не совпадающим с административно-территориальным делением страны.
Однако исходя из того, что и территориальные и природоохранные прокуратуры являются составной частью единой системы прокуратуры Российской Федерации, их организация должна отвечать требованиям системного подхода. Соответственно на каждую из них распространяются общие принципы организации и деятельности прокуратуры.
Организация работы прокуратуры - это, прежде всего, своевременная постановка конкретных задач перед коллективом и каждым работником, правильная расстановка его членов по участкам работы, эффективное руководство их деятельностью, обеспечение работы коллектива как единого слаженного механизма. Кроме того, это и установление объективно необходимых контактов с представительными и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и пр. В основном такие контакты сводятся к информационным связям, призванным обеспечить своевременное поступление достоверной, качественной информации о правонарушениях, о деятельности компетентных органов по их выявлению и устранению, восстановлению нарушенных прав граждан и организаций о результативности прокурорского надзора.
Составной частью организации работы в прокуратуре является деятельность, которая предусматривает сбор и первичную обработку информации, аналитическую работу и планирование, руководство деятельностью коллектива; организацию делопроизводства, учет и отчетность в органах и учреждениях прокуратуры; повышение деловой квалификации кадров и др.
Основные компоненты правовых основ деятельности определены в ст. 3 Федерального закона "О прокуратуре". В которой установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом о прокуратуре и другими федеральными законами, международными договорами Российской федерации.
Особенности же осуществления деятельности природоохранной от территориальной прокуратуры в экологической сфере заключаются в производственном организационно-структурном построении и в объектах по осуществлению надзора за исполнением законов.
История создания природоохранных прокуратур относится к середине 1980-х гг., когда очевидной стала потребность в специализации подхода к укреплению законности в экологической сфере, что вытекало из задач, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. Административно-территориальный принцип построения федеральных структур власти не срабатывал как универсальный, не выполнял своей организующей роли в экологической сфере деятельности государства. Так как экологические правонарушения и их последствия развиваются не по административно-территориальным признакам, а под влиянием экологических, естественно-географических закономерностей.
Создание и деятельность, особенно на этапе становления, сопровождались определенными сложностями организационного порядка, связанными с разграничением объектов надзора. Тем не менее, практика показала жизнеспособность и более высокую результативность работы природоохранных прокуратур в сравнении с аналогичной надзорной деятельностью территориальных органов.
Деятельность специализированных природоохранных прокуратур позволила обеспечить:
большую самостоятельность и независимость прокуроров от органов местной власти и ведомственного влияния в принятии решений по вопросам исполнения природоохранного законодательства;
более эффективное взаимодействие природоохранных прокуратур и контролирующих органов в решении вопросов экологической безопасности населения;
большую компетентность в осуществлении прокурорского надзора в сфере охраны окружающей среды за счет целенаправленной специализации кадров.
В настоящее время первой и единственной в России является Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, в подчинение которой входит 38 межрайонных природоохранных прокуратур. А также Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура действует на правах прокуратуры субъекта Российской Федерации и подчиняется непосредственно Генеральному прокурору Российской Федерации. А в Российской Федерации созданы 74 специализированные природоохранные прокуратуры во всех федеральных округах, которые подчиняются прокуратурам субъектов Российской Федерации.
Деятельность природоохранных прокуратур строится также на основании приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. Надзор в сфере экологической безопасности отнесен приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года №195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" к основным направлениям надзорной деятельности, которую прокуроры осуществляют, используя все доступные источники информации о нарушениях законодательства.
Приведем пример. В соответствии с п. 4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 мая 2008 года №84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" на прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры (на правах прокурора субъекта Российской Федерации) возложены следующие полномочия:
надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдением экологических прав граждан природоохранными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющими свою деятельность в бассейне реки Волги, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов по вопросам охраны окружающей среды и природопользования;
участие во взаимодействии с прокурорами субъектов Российской Федерации в правотворческой деятельности представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, включающих бассейн реки Волга, по вопросам обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;
надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях;
надзор за исполнением законов при приеме, регистрации, разрешении сообщений об экологических преступлениях, о преступлениях против интересов службы в государственных, коммерческих и иных организациях, повлекших нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан (кроме преступлений, совершенных на объектах Министерства обороны Российской Федерации и военно-промышленного комплекса), а также о преступлениях, совершенных по службе должностными лицами контролирующих природоохранных органов; надзор за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия уполномоченными органами внутренних дел и подразделениями Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений указанной категории, совершенных в бассейне реки Волги;
обеспечение участия в судебном рассмотрении уголовных дел, обвинительные заключения или обвинительные акты по которым утверждались Волжским межрегиональным природоохранным прокурором, его заместителями или подчиненными прокурорами;
участие в пределах установленной компетенции в гражданском и арбитражном процессе в соответствии с нормами федерального законодательства и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации;
рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушении законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан, а также жалоб на решения и действия подчиненных прокуроров; в пределах компетенции участие в судебном рассмотрении ходатайств и жалоб в порядке уголовного судопроизводства;
координацию деятельности по борьбе с экологическими правонарушениями правоохранительных органов, осуществляющих свою деятельность на территории субъектов Российской Федерации, включающих бассейн р. Волга;
анализ и обобщение данных о состоянии законности и правопорядка в названной сфере, участие в формировании государственной и межведомственной статистической отчетности о работе органов прокуратуры;
руководство и контроль за деятельностью подчиненных природоохранных прокуратур (на правах районных);
взаимодействие со средствами массовой информации в порядке, установленном приказами Генерального прокурора Российской Федерации.
Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ от 7 февраля 2013 года №58 "Об утверждении положения о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур".
Прокуроры несут персональную ответственность за неисполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 10 февраля 2011 года №30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного характера и их последствий", а также указания Генерального прокурора Российской Федерации от 11 мая 2011 года №27/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров", которым предписано считать указанное направление одним из приоритетных.
На современном этапе налажен эффективный механизм прокурорского надзора за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. Результативно действуют природоохранные прокуратуры. Прокуроры предотвращают и пресекают экологические правонарушения, принципиально ставят вопросы об ответственности виновных лиц и взыскания причиненного ими материального ущерба.
Однако имеются недостатки и упущения в системе экологического контроля, что усугубляет болевые точки и приводит к серьезному ущербу окружающей природной среды, нарушениям прав граждан в этой сфере.
В настоящее время общегосударственный масштаб носит проблема лесных пожаров, которые ежегодно уничтожают сотни тысяч гектаров лесов, ценные природные комплексы, в результате которых гибнут люди, причиняется вред имуществу. Не менее актуальна проблема, связанная с обращением отходов производства и потребления. Большинство полигонов для складирования и захоронения отходов исчерпали свой ресурс и являются угрозой окружающей среде и населению. На протяжении длительного времени уровень загрязнения атмосферного воздуха в городах России остается высоким. При этом наибольшее количество населения проживает на территориях с высоким уровнем загрязнения воздуха диоксидом азота, взвешенными веществами, формальдегидом, фенолом, бензолом и свинцом. Не менее значима проблема сохранности водных объектов и как следствие здоровье жителей нашей страны. Остро назрели вопросы безопасности гидротехнических сооружений, многие из которых построены более 30 лет назад и требуют капитального ремонта. В сфере недропользования остро стоит вопрос обеспечения безопасности, связанный с разливами нефти и нефтепродуктов при их добыче и транспортировке. Значительное число аварий на магистральных и внутрипромысловых трубопроводах происходит из-за их повышенного износа и коррозионного разрушения. Многие компании уклоняются от проведения диагностики, ремонта, замены трубопроводов и устаревшего оборудования. При высоком риске возникновения чрезвычайных ситуаций значительное количество предприятий топливно-энергетического комплекса не готово к их ликвидации.
Исходя из изложенного, в сложившейся ситуации природоохранная деятельность прокуратуры приобретает все более важное значение, так как именно в сфере прокурорского надзора находится исполнение законов, регулирующих общественные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
При этом характерным отличием смысла и содержания надзорной деятельности органов прокуратуры от деятельности тех же органов государственного или муниципального экологического контроля является то, что прокуроры проводят проверки только при наличии сигнала о совершенных нарушениях, которые требуют именно прокурорского вмешательства. То есть если вопрос может быть разрешен силами контролирующего органа, прокурор не вправе вмешиваться в этот процесс. Другое дело, когда контролирующий орган проявляет пассивность либо есть основания утверждать о предвзятости принимаемых таким органом решений. Вмешательство прокурора в подобных случаях будет более чем оправданным. Кроме того, прокуроры в рамках своей компетенции вправе проверять законность издаваемых органами и должностными лицами правовых актов, что позволяет своевременно принимать меры по отмене не соответствующих федеральным и региональным законам актов.
И только при совместной деятельности природоохранной прокуратуры, органов власти, местного самоуправления и других контролирующих природоохранных и правоохранительных органов может быть обеспечена эффективная система экологической безопасности.