Правовые основы организации и деятельности. Структура прокуратуры??????????
Немцы, как известно, — педанты. Практически все правовые отношения в Германии нормативно урегулированы, а также определен правовой статус субъектов всех этих отношений. Именно поэтому несколько непривычно, что закона о прокуратуре в Германии нет. Основы организации и деятельности прокуратуры определяются главой 10 Федерального Закона «О судоустройстве» и УПК ФРГ, а статус прокуроров, которые, в целом, признаются государственными служащими, — также законами о статусе чиновников. В Основном Законе ФРГ прокуратура даже не упоминается.
Органы прокуратуры есть при общих судах всех уровней (кроме участковых судов), расположены они по месту нахождения высших судов соответствующей Земли и судов Земли и называются: «Генеральная прокуратура города...» или «Прокуратура города...», хотя распространяют свою компетенцию не только на соответствующий город.
При Верховном федеральном суде есть генеральный федеральный прокурор и подчиненные ему федеральные прокуроры. Все они действуют под общим руководством федерального министра юстиции.
При высших судах земель действуют генеральные прокуроры земель и подчиненные им прокуроры, а при окружных судах (судах земель) — старшие прокуроры округов и подчиненные им прокуроры. При участковых судах прокуроров нет, участие в рассмотрении судебных дел в этих судах берут прокуроры окружной прокуратуры. Нет смысла, особенно при современных средствах коммуникации, создавать при участковом суде, где обычно работают 2-3 судьи, участковую прокуратуру. Поэтому в Германии не существует и проблемы панибратства, как на Украине, где во многих сельских районах известно «трио», олицетворяющее местную деталь единой карательной машины государства, — председатель суда, районный прокурор и начальник милиции, которые, если не родственники или свояки, то близкие друзья.
Всего в ФРГ 16 земель, каждая из которых пользуется автономией во многих вопросах, и статус Земли нельзя сравнить, например, со статусом области на Украине. Поэтому на федеральном уровне очень мало органов юстиции, преимущественно все они находятся на земельном уровне. Следовательно, существует 16 несколько отличных организаций прокуратуры. Необходимо также отметить, что высших судов земель в ФРГ не 16, а 24. В двух Землях есть по 2, а в Баварии, Нижней Саксонии и Северной Рейн-Вестфалии — по 3 высших суда. Так сложилось исторически и зависело, прежде всего, от количества населения и размера территории той или иной Земли. Достаточно вспомнить, что, например, Республика Бавария, которая является самой большой по площади землей Германии, имеет площадь 70,6 тыс. км2 (почти равна площади Львовской, Волынской, Ровенской и Тернопольской областей Украины вместе взятых), а количество ее населения составляет 12,6 млн человек (более четверти населения Украины). Следовательно, существует 24 генеральных прокурора земель. В каждой Земле — шесть и больше окружных судов и соответствующих прокуратур.
В Германии количество прокуроров вдвое меньше среднеевропейского показателя – 50 прокуроров на 1 млн населения (в среднем в Европе 100 на 1 млн), при этом отсутствуют специализированные прокуратуры, как и прокуратуры в каждом городе и районе (на Украине же имеем около 250 прокуроров на 1 млн населения, при этом есть природоохранные, транспортные и военные прокуратуры, прокуратуры в каждом городе и районе и др.). Полномочия прокуратуры. Организация отдельной прокуратуры
Генеральный прокурор Земли является независимым от федерального генерального прокурора, и последний не имеет права давать указания первому. Если генеральный прокурор Земли, например, считает необходимым внести кассационную жалобу на тот или иной приговор суда, то федеральный генеральный прокурор не может ему этого запретить или каким-либо образом помешать в этом.
Структура прокуратуры Германии
Во главе окружной прокуратуры — управляющий (старший) прокурор («Старший прокурор в городе...»). Все остальные прокуроры действуют от имени старшего прокурора, а не от своего имени. При этом старший прокурор может даже не знать о том или ином решении, принятом ими, то есть они действуют самостоятельно, на личную ответственность, и не должны согласовывать каждый свой шаг и каждое свое решение со старшим прокурором. Одновременно старший прокурор имеет полномочия и возможности влиять на подчиненных прокуроров. В этом заключается так называемая «несамостоятельность независимого прокурора» (немецкая шутка).
Основное полномочие прокуратуры в Германии — это осуществление уголовного преследования и поддержания государственного обвинения по уголовным делам.
Расследуются уголовные преступления, главным образом, полицейскими службами, находящимися в подчинении федеральных властей или министра внутренних дел соответствующей Земли, но «хозяином» расследования любого дела является прокурор. Он предъявляет обвинение, и в дальнейшем судебное разбирательство дела происходит при обязательном участии прокурора как государственного обвинителя.
Для сравнения: во Франции, Испании и некоторых других государствах существует система следственных судей, но и там обвинение выдвигает прокурор. Эта система (ее плюсом является более простое судебное производство, ведь после допроса следственным судьей нет смысла снова допрашивать лицо в суде) все же является неэффективной, поскольку тот, кто выдвигает обвинение, — прокурор, не имеет возможности влиять на органы досудебного расследования, поскольку они находятся при суде.
Всего в Германии 4000 прокуроров на 80 млн населения. За один год немецкий прокурор в среднем обрабатывает 1100 — 1400 уголовных дел. Если бы 12 тысяч украинских прокуроров (на 46 млн населения) трудились с такой производительностью, то за год ими обрабатывалось бы до 17 млн дел. Но на Украине ежегодно регистрируется в среднем лишь 3 млн заявлений, сообщений о преступлениях, по которым возбуждается около 300 тыс. уголовных дел — менее 2 % от 17 млн. Так что, украинские прокуроры бездельничают? Не совсем, они как бы все «при делах», но...
Во-первых, полиция в Германии работает как часы, поэтому нет необходимости в том, чтобы контролировать каждый шаг каждого полицейского, к тому же дела не возвращаются по нескольку раз из суда для дополнительного расследования. Во-вторых, к уголовным делам в Германии отнесены и совсем простые дела, скажем, об управлении автомобилем в нетрезвом состоянии, надзор за которыми (с применением специально разработанных компьютерных форм и других новшеств) может занимать 10—20 минут времени при расследовании и столько же при поддержании государственного обвинения в суде. В-третьих, значительная часть украинских прокуроров много времени расходует на другие дела, может, и важные, но, скажем откровенно, не характерные для прокуратуры в свете мировых стандартов: представительство интересов государства или гражданина в судах, в частности, в хозяйственных и гражданских делах; надзор за исполнением судебных решений по уголовным делам, а также при применении иных мер принудительного характера; наконец, общий надзор, который осуществляется на Украине вопреки Конституции, поскольку на сегодня уже принят, так сказать, «полный комплект» «законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов» (пункт 9 раздела XV «Переходные положения» Конституции Украины).
Прокурор в Германии имеет право отказаться от передачи дела в суд по мотивам отсутствия публичного интереса. Это может иметь место, скажем, когда обвиняемый или его близкие сами серьезно пострадали в результате ДТП.
Кроме того, на прокуроров возлагаются:
— надзор за обеспечением исполнения приговоров суда по уголовным делам;
— осуществление преследования за так называемые нарушения общественного порядка (нечто вроде наших административных проступков), но лишь в одной категории дел — о нарушении закона о предоставлении внесудебных правовых услуг (в Германии такие услуги имеют право предоставлять исключительно адвокаты, работники министерства юстиции и другие определенные законом категории лиц). Кроме того, в случаях, когда полиция или муниципальные службы привлекли нарушителя общественного порядка к ответственности в виде штрафа и пр., а он с этим не согласен и обжалует такое решение в суде, прокуратура выступает в суде как представитель государства.
А как же обходятся немецкие прокуроры без общего надзора? Очень просто. Его успешно заменяет субститут контроля, который осуществляют соответствующие административные органы в определенных законодательством пределах своей компетенции. Прокурор «вступает в игру» лишь тогда, когда от этих органов к нему или к полиции поступают материалы, содержащие признаки преступления.
Что касается вмешательства прокуроров в некриминальные сферы права, то оно ограничивается лишь представительством в суде интересов человека, признанного умершим. Это единственный случай, когда прокурор представляет интересы не государства, а человека. Исключение обусловлено нестандартной ситуацией, при которой, с одной стороны, есть определенный процент вероятности, что человек жив, но, с другой — есть необходимость решить вопрос о наследовании принадлежащего ему имущества, и интересы каждого из наследников, как правило, не совпадают.
В каждой прокуратуре (кроме Генеральной прокуратуры ФРГ) существуют построенные по функциям и категориям уголовных дел отделы, разные по количеству работников — прокуроров, а внутри отделов также имеет место специализация прокуроров. Например, в одной прокуратуре могут быть отделы: уголовного преследования убийств; экономических преступлений; преступлений против природной среды; преступлений организованной преступности; преступлений в сфере оборота продуктов питания и лекарственных средств; преступлений в рамках ювенальной юстиции. Кстати, поскольку ювенальная юстиция имеет не карательный, а воспитательный характер, то прокуроры и судьи в пределах ювенальной юстиции должны иметь дополнительное педагогическое образование.
Все немецкие прокуроры ежедневно ведут статистику своего рабочего времени — сколько его потрачено на участие в надзоре за расследованием и выполнением следственных действий, при рассмотрении судебных дел. Старший прокурор ежемесячно получает обобщенную статистику по каждому подчиненному прокурору и передает ее генеральному прокурору Земли. Это делается для: а) личного контроля; б) определения уровня нагрузки и перевода прокуроров в другую прокуратуру, где нагрузка больше. Содержание участия прокурора в уголовном преследовании
Есть две основные модели контроля за расследованием уголовного дела:
1) полиция направляет дело прокурору. Он изучает его и определяет (или только корректирует) дальнейшую тактику расследования, проверяет, законно ли и методологически правильно совершены следственные действия. Прокурор имеет право давать любые указания полицейскому напрямую — в обход руководителя полиции;
2) Один раз в несколько месяцев (при необходимости) прокурор обобщает совершенные полицией типичные ошибки и через своего старшего прокурора уведомляет об этом соответствующего шефа полиции. Впоследствии указанные обобщения обсуждаются на совещании с участием прокуроров и полиции, для чего выделяется специальный рабочий день. Шеф полиции, в свою очередь, может высказать претензии к прокурорам. В ходе совещания ведется протокол, копию которого потом раздают всем прокурорам и полицейским. Также согласовываются вопросы содержания и объема комментариев, предоставляемых общественности по конкретным уголовным делам.
Прокурор решает все ключевые вопросы по уголовному делу, в частности вопрос о том, будет дело закрыто или передано в суд. Дело может быть закрыто из-за отсутствия достаточных доказательств или публичного интереса (малозначительность). Так, если при отсутствии достаточных доказательств нет шансов предъявить обвинение, прокурор обязан закрыть дело, а не во что бы то ни стало «запихнуть» его в суд. Наконец, прокуроры в Германии принимают решения почти по 70 % дел окончательно, то есть без привлечения судов к рассмотрению этих дел.
Прокурор, работающий в одном из отделов уголовного преследования, контролирует полицейское расследование в переданном ему деле от начала и до конца. Он же или, если дело несложное, его коллега из этого же отдела поддерживают государственное обвинение по этому делу. То есть отделов поддержания государственного обвинения не существует. Несколько раз в месяц, в назначенные судами дни, один из прокуроров соответствующего отдела уголовного преследования окружной прокуратуры едет в участковый суд и там в течение одного дня поддерживает обвинение в одном или нескольких сложных или в 10-ти или 20-ти простых уголовных делах.
Содержание надзора за обеспечением исполнения приговоров
В немецкой прокуратуре работают не только прокуроры, но и так называемые рейхтспфлегеры — чиновники судебного ведомства со средним юридическим образованием. Они, преимущественно, и осуществляют указанный надзор.
Надзор за обеспечением исполнения приговоров включает: а) определение, будет ли выполняться наказание, и его пределы (длительность и т.д.); б) надзор за собственно исполнением наказания в отношении осужденных лиц.
Начинается этот надзор с того, что рейхтспфлегер пишет письмо осужденному, напоминая ему о необходимости, например, оплатить штраф. Он же может позволить, по просьбе осужденного, платить штраф частями. Если осужденный уклоняется от уплаты штрафа, то рейхтспфлегер заботится о замене наказания более тяжелым — заключением, при этом такая замена делается автоматически, без участия суда: каждому количеству штрафа соответствует определенное количество дней заключения (так называемые дневные ставки). Если же осужденный не уклоняется от уплаты штрафа, а реально не может его оплатить, то рейхтспфлегер заменяет штраф общественными работами и находит подходящее учреждение, куда «пристраивает» осужденного на определенный законом срок. Таким учреждением может быть больница, парк и пр., кроме производства (то есть место, где, условно говоря, неквалифицированный человек не может ничего сломать).
Если речь идет о наказании в виде заключения, то рейхтспфлегер выясняет во время беседы с осужденным необходимые обстоятельства и, в зависимости от того, в частности, насколько последний является психологически готовым к отбыванию наказания, решает, в учреждение какого именно режима его направлять.
После отбытия 2/3 срока наказания прокурор по собственной инициативе должен проверить, не подлежит ли осужденный условно-досрочному освобождению от наказания (по инициативе осужденного это делается после отбытия половины срока наказания). По результатам проверки делается заключение о возможности или невозможности освобождения, которое направляется в суд.
Относится ли вообще к полномочиям прокурора или рейхтспфлегера проверка учреждения заключения? Нет! Прокурор или рейхтспфлегер может проверить факт содержания в заключении лишь определенного лица. Общие же условия содержания лиц в заключении (не держат ли несовершеннолетних вместе со взрослыми, а женщин вместе с мужчинами, являются ли надлежащими условия проживания, социального обеспечения и т.д.) — это не его компетенция, а министра юстиции Земли и создаваемых при министре юстиции специальных ведомств по вопросам условий исполнения наказаний (кстати, институт омбудсмена в ФРГ отсутствует). Немецкий законодатель понимает лицемерие ситуации, при которой прокурор, фактически «упрятавший» человека в тюрьму, потом проверял бы, как ему там живется.
Надзор за содержанием лиц в учреждениях предварительного заключения прокурор также не осуществляет. Такой надзор осуществляет суд, а в отношении условий содержания вообще — министерство юстиции.
В целом законом разрешено держать обвиняемого в учреждении предварительного заключения максимум 6 месяцев до вынесения приговора судом первой инстанции. Если дело не рассмотрено в 6‑месячный срок — обвиняемого выпускают. Если же рассмотрено, то после вынесения приговора апелляция и кассация могут длиться еще год или два, а то и больше — все это время осужденный числится за судом и будет находиться под стражей на законных основаниях. Лицо освобождают из-под стражи во всех случаях, когда суд обоснованно считает, что срок содержания под стражей может превысить тот срок лишения свободы, который мог бы в этом конкретном случае определить суд. То есть пробелы или недостатки закона компенсируются здравомыслием судьи — и всегда в пользу человека.
Прокуратура в ФРГ
В ряде государств прокуратура входит в исполнительные органы власти в составе министерства юстиции. К таким государствам относится и ФРГ.
Прокуратура в ФРГ создана в 1818 г. по французской модели как "орган осуществления правоохранительных функций".
Правовой основой организации деятельности прокуратуры являются Закон о судоустройстве, Положение об организационной структуре прокуратуры и Правила внутреннего распорядка (в редакции 1975 г.). Прокуратура входит в состав министерства юстиции. Ее организационная структура совпадает со структурой судебной системы и подразделяется на федеральные и земельные органы прокуратуры. Соответствующие органы прокуратуры образованы при земельных судах, а "дела Федерации относятся к ведению прокуратуры при федеральном Верховном суде".
Прокуратура ФРГ организационно-связана с судами различных инстанций: федеральная прокуратура во главе с генеральным прокурором федерации состоит при высшем федеральном суде, генеральные прокуратуры во главе с генеральными прокурорами — при каждом высшем земельном суде, прокуратуры с оберпрокурорами — при всех земельных судах. Генеральный прокурор федерации подчиняется указаниям министра юстиции ФРГ, а генеральные прокуроры в землях — министрам юстиции земель.
В соответствии с системой судов земельные органы прокуратуры создаются при земельных судах всех уровней по вопросам, регулируемым земельным законодательством, а при федеральном Верховном суде — по вопросам федерального закона (система общих судов ФРГ включает участковые суды, суды земли, при которых могут быть созданы суды присяжных, высшие суды земли, федеральный Верховный суд), федеральная прокуратура, действующая при федеральном Верховном суде. Федеральный Генеральный прокурор назначается Президентом страны по представлению министра юстиции и с одобрения Бундесрата. В таком же порядке назначаются иные федеральные прокуроры.
Генеральный прокурор назначает обер-прокуроров, на которых распространяется Закон о государственных служащих. К лицу, назначаемому на должность прокурора, предъявляются высокие квалификационные требования, которые аналогичны требованиям к судьям. Для занятия этих должностей необходимо иметь высшее юридическое образование, три года стажирования и специализацию сроком от трех до пяти лет.
При участковых судах прокуратуры обычно не создаются. Их образование входит в компетенцию законодателя. В участковые прокуратуры назначаются прокуроры и иные должностные лица: амтсанвальт — лицо с полномочиями прокурора, полномочное возбуждать уголовное дело, подлежащее рассмотрению в соответствующем суде. Функции амтсанвальта может выполнять референдар-стажер, действующий под наблюдением прокурора.
Законом о судоустройстве (ст. 24, 25, 29) прокурору предоставляется возможность выбора любого суда, который он считает компетентным рассматривать возбужденное им дело.
Тем самым прокурор участвует в выборе "законного судьи". Штатная численность прокуратур определяется земельным управлением юстиции. Оно может назначить одного прокурора для нескольких судов. При наличии в штате нескольких прокуроров они подчиняются "первому" прокурору и являются его заместителями (ст. 144 Закона о судоустройстве). "Первые" прокуроры при высших земельных судах и земельных судах вправе выполнять задачи прокуратуры в любом суде своего округа. Такими же полномочиями обладают и прокуроры, возглавляющие прокуратуру при участковом суде, если такая образована. Таких прав нет у амтсанвальтов, но в соответствии с законом, управление юстиции в отдельных случаях может наделить их такими правами.
Главная задача прокуратуры — осуществление уголовного преследования. Прокуратура обязана начинать такие преследования (пар. 152, 170 УПК ФРГ), устанавливать обстоятельства дела, собирать доказательства, принимать решение об окончании расследования (пар. 160 УПК).
Прокурор проводит допрос обвиняемого, свидетелей, эксперта; дает распоряжение полиции о проведении обыска, изъятии вещественных доказательств и о иных действиях. Прокуратура завершает расследование либо путем подачи публичного иска в суд с предъявлением обвинения (пар. 170, 200 УПК), либо прекращает дело (пар. 170, 171 УПК).
На прокурора возлагается участвовать в главном судебном разбирательстве (пар. 226 УПК ФРГ), вносить протест на решение судьи (пар. 296), выполнение действий по приведению в исполнение решения суда (пар. 36, 451).
Некоторое участие в следственных действиях принимает следственный судья. Он проводит отдельные следственные действия по делам, находящимся в производстве полиции или прокуратуры. Обычно следственным судьей выступает участковый судья. Следственные судьи имеются при вышестоящих судах, в том числе при федеральном Верховном суде, который принимает участие в расследовании, если оно проводится федеральной Генеральной прокуратурой (пар. 169 УПК ФРГ):
На практике расследование осуществлялось преимущественно полицией, а роль прокуратуры сводилась к обобщению материалов полицейского расследования. В начале 80-х годов в Германии роль прокуратуры существенно возросла. В прокуратурах были созданы специальные отделы по расследованию тяжких преступлений, государственных, политических преступлений, а также экологических преступлений; преступлений в сфере экономики; преступлений, связанных с нарушением патентных и авторских прав.
В Вводном законе к Закону о судоустройстве (параграф 4) предусмотрено, что земельным законодательством может быть расширена компетенция прокурора. К предмету ведения прокуратуры отнесены вопросы законности в сфере гражданско-правовых отношений. Согласно нормам Гражданско-процессуального кодекса прокурор вправе заявить иски в суде: о признании лица недееспособным, о признании брака недействительным; осуществлять вызывное производство с целью установления факта смерти лица, считавшегося без вести пропавшим, выполнять иные действия.
Для осуществления возложенных функций прокуратура вправе истребовать от любого государственного органа необходимую информацию.
Прокуратура в ФРГ выполняет и задачи координации деятельности правоохранительных органов.
Наряду с прокуратурой и полицией уголовное преследование осуществляют "вспомогательные служащие прокуратуры" (ст. 152 Закона о судоустройстве). К ним относятся чиновники охранной полиции, уголовной полиции, а также ряд должностных лиц иных государственных органов (охотничьи инспектора и др.). Перечень категорий сотрудников, которым дается статус "вспомогательных служащих (чиновников) федеральной прокуратуры", устанавливается правительством земель или земельными органами юстиции. Среди полицейских служб эти категории лиц имеют широкие полномочия по производству расследования под руководством прокуратуры.
Прокуратура в Германии подразделяется на федеральную прокуратуру и прокуратуры земель (субъектов федерации). Согласно Закону о судоустройстве ФРГ (GVG) эти прокуратуры – учреждения строго иерархические, построенные на началах централизации и субординации (§ 141–152), где праву вышестоящего работника давать указания корреспондирует обязанность нижестоящих работников исполнить это указание (§ 146, 147). Каждый прокурор, действующий в пределах своей компетенции самостоятельно, всегда представляет своего руководителя (§ 144), а вышестоящая прокуратура вправе принимать на себя обязанности и передавать свои обязанности нижестоящей (§ 145).
В то же время в силу федеративного устройства Германии федеральные служащие прокуратуры не могут отдавать распоряжения служащим прокуратур земель, т.е. федеральная прокуратура не стоит выше прокуратуры земли, глава которой назначается земельными властями. Иначе говоря, нейтрализованными являются отдельные прокуратуры (федеральная прокуратура и земельные прокуратуры), а централизованной в масштабах всего государства системы органов прокуратуры нет.
Общую ответственность за организацию и деятельность прокуратуры на федеральном уровне несет министр юстиции ФРГ, на уровне земли – министр юстиции земли. При этом федеральный министр юстиции вправе давать указания федеральным прокурорам, а министр юстиции земли – служащим прокуратуры соответствующей земли (§ 147 Закона о судоустройстве ФРГ). Эти министры вправе также в определенных случаях возлагать некоторые свои обязанности на прокуратуру, но не могут принимать ее обязанности на себя (§ 145 указанного закона). Однако своими властными полномочиями они пользуются весьма неохотно и только в исключительных обстоятельствах [1].
Прокуратура Германии действует на всех уровнях судебной системы (параллельно) как независимое учреждение (§ 150 вышеназванного Закона), уполномоченное на осуществление, главным образом, уголовного преследования (хотя рассмотрение иных вопросов, например, гражданско-правового характера, не исключается). При каждом суде создан отдел судебного преследования (коллегия государственных обвинителей) (§ 141 Закона о судоустройстве ФРГ). Всего в ФРГ насчитывается 141 коллегия прокуроров (обвинителей). Их компетенция предметно и территориально зависит от компетенции соответствующего суда, вот почему их часто именуют прокуратурами суда.
На общегосударственном уровне (при Верховном Суде ФРГ) существует Федеральная прокуратура, возглавляемая федеральным генеральным прокурором, в подчинении которого находятся другие федеральные прокуроры (§ 142 Закона о судоустройстве ФРГ). Существует также Прокуратура при Федеральном административном суде.
Кроме того, к федеральным органам прокуратуры относятся два ее особых подразделения: одно из них занимается расследованием насильственных преступлений, совершенных национал-социалистами (центральное ведомство в Людвигсбурге), другое – расследованием насильственных и политических преступлений, совершенных государственными служащими бывшей ГДР (центральное ведомство по сбору доказательств и документации при генеральной прокуратуре в Брауншвейге). Поскольку образование подобных подразделений выходит за пределы полномочий федерации, их созданию предшествовало заключение соглашения с исполнительными и законодательными органами земель.
На уровне земли прокуратуры созданы при верховном суде земли (генеральная прокуратура), при судах земли (прокуратуры земли) и при участковых судах (участковая прокуратура) (§ 142 Закона о судоустройстве ФРГ). Вместе с тем значительная часть полномочий в участковых судах осуществляется прокуратурой земли [2]