Дата проведения – 15.06.2020. Время – 2 часа.
План лекции
1. Понятие, сущность и виды методов управления..
2. Характеристика методов косвенного воздействия.
3. Методы прямого воздействия и их характеристика.
1. Термин «метод» в переводе с греческого означает «способ достижения какой-либо цели». Методы управления – это приемы, способы, применяемые органами исполнительной власти и их представителями в целях оказания воздействия на иных участников управленческой деятельности.
Через методы реализуется основное содержание управленческой деятельности в системе органов исполнительной власти.
Существует три группы методов управления, которые отличаются различными способами воздействия на людей: 1) а дминистративные, которые базируются на власти, дисциплине и взысканиях; 2) э кономические, которые основываются на правильном использовании экономических законов производства; 3) социально-психологические, которые базируются на способах мотивации и морального воздействия на людей и известны как «методы убеждения». В деятельности органов исполнительной власти в основном применяются административные методы воздействия.
Методы управления применяются должностными лицами органов исполнительной власти:
– на основании действующего законодательства и во исполнение возложенных на должностное лицо органа исполнительной власти обязанностей;
– в пределах, предоставленных должностному лицу органа исполнительной власти, полномочий;
– при наличии юридического факта;
– в отношении физических и юридических лиц, в том числе и на принадлежащее им имущество;
– каждая мера воздействия подлежит документальному оформлению в соответствии с требованиями законодательства.
Анализируя структуру и правовое положение федеральных органов исполнительной власти, можно констатировать, что комплекс методов управления зависит от особенностей их функциональных полномочий
Среди методов административно- правового воздействия по содержанию можно выделить:
- нормотворчество (разработка и принятие нормативных правовых актов органами исполнительной власти по вопросам компетенции);
- оперативно-распорядительные (учет, контроль, поощрение, распределение);
- легализацию (регистрация, аккредитация, нострификация);
- правонаделение (прием на службу, выдача разрешений, лицензирование);
- контрольно – надзорные;
- юрисдикционные (разрешение правовых конфликтов, применение мер принудительного характера).
В административной практике одновременно используются разные способы. Их выбор зависит от конкретных обстоятельств объективного (например, возникновение чрезвычайной ситуации природного характера) и субъективного характера (например, субъективных качеств руководителя).
По способу воздействия методы управления можно подразделить на методы косвенного и прямого воздействия.
Для методов прямого воздействия характерны непосредственное влияние на волю участников управленческой деятельности. Косвенное воздействие характеризуется опосредованным влиянием на участников управленческой деятельности через создание условий, побуждающих их к совершению определенных действий.
2. Методы косвенного воздействия применяются главным образом в сфере экономики, им присущи такие признаки:
- руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через интересы, потребности исполнителей. При этом руководящее воздействие на волю управляемых субъектов осуществляется через сознание, эмоции, интересы и потребности исполнителей;
- акты органов власти предоставляют право на совершение определенных действий;
- наличие возможности выбора одного из нескольких вариантов поведения;
- широкое использование мер стимулирующего характера (получение прибыли, предоставление каких-либо льгот и др., а также разнообразных психологических стимулов);
- наличие развитого механизма решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов.
Среди методов косвенного воздействия выделяют методы экономические (налоги, тарифы, кредитование, государственный заказ и др.) и организационные (нормативное регулирование, координация, легализация, регистрация, контроль, убеждение).
В деятельности органов исполнительной власти широко используется контроль, сущность которого состоит в том, что уполномоченные органы и лица в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям, анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению.
Контроль в той или иной степени присущ всем органам исполнительной власти. Он осуществляется органами как федерального, так и регионального уровня, а также иными управленческими структурами в пределах их компетенции в ходе выполнения функций и поставленных перед ними задач.
Основными способами осуществления контроля являются:
– непосредственное наблюдение за деятельностью проверяемого объекта (например, ревизия финансово-хозяйственной деятельности, инспектирование и пр.);
– изучение официальных документов, материалов, характеризующих работу подконтрольного объекта (отчетов, справок о выполнении отдельных мероприятий, публикаций в средствах массовой информации, жалобы граждан);
– заслушивание исполнителей руководителем, вышестоящим органом и др.
В системе органов исполнительной власти выделяют:
– контроль со стороны Президента РФ непосредственно или через аппарат полномочных представителей);
– контроль, осуществляемый со стороны Правительства РФ;
– контроль, осуществляемый органами исполнительной власти (внешний и внутренний;
– контроль со стороны судебных органов за деятельностью органов исполнительной власти;
– контроль со стороны специально-создаваемых государственных органов и лиц, занимающих государственные должности РФ (Счетная палата РФ, Центральный Банк РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей).
К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим внешний (надведомственный) контроль, относятся федеральные службы, например: Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба и др.
Внутренний (отраслевой, внутриведомственный) контроль осуществляют федеральные министерства в отношении находящихся в их подчинении федеральных служб и федеральных агентств. Содержанием контрольных функций внутриведомственного характера является систематическая проверка работы подконтрольного органа в целом либо одной из сторон (направлений) его деятельности. В свою очередь, руководители организаций обязаны осуществлять контроль деятельности подчиненных структурных подразделений и должностных лиц.
Контроль органов судебной власти в сфере государственного управления осуществляется в следующих случаях:
– при рассмотрении жалоб на действия и решения органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;
– при рассмотрении дел об административных правонарушениях (качество проведенного расследования, законность вынесенных постановлений и др.);
– при рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях;
– при проверке законности нормативных правовых актов, изданных органами исполнительной власти;
– при рассмотрении уголовных дел;
– при рассмотрении жалоб юридических лиц и др.
По результатам рассмотрения дела суд вправе отменить полностью или частично решение органа исполнительной власти, а также внести частное определение в адрес руководителя органа исполнительной власти об устранении причин и условий, способствующих нарушению закона.
В науке административного права долгое время преобладающим было мнение, что основными методами управленческой деятельности являются убеждение и принуждение, а все остальные методы являются производными от них и имеют вспомогательное значение.
Убеждение – это комплекс мер, направленный на формирование правосознания, побуждение к соблюдению законодательства, правовое просвещение и профилактику совершения противоправных действий. В настоящее время данный метод также имеет широкое применение в деятельности органов исполните6льной власти..
Убеждение как метод управляющего воздействия при формировании правосознания и правового просвещения представляет собой доведение до сведения граждан и юридических лиц норм действующего законодательства и сложившейся судебной практики в различных сферах государственного управления. При этом гражданам и организациям предоставляется право выбора соответствующего алгоритма действий применительно к конкретной ситуации.
Меры убеждения, применяемые органами исполнительной власти, могут быть направлены на формирование доверительных отношений с гражданами и организациями. Результатом убеждения может быть заключение административных договоров, контроль за исполнением которых может быть возложен на органы исполнительной власти.
При применении мер убеждения органы исполнительной власти осуществляют правовое просвещение и правовое информирование. Так, например, в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 23 июня 2016 г. «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» предусмотрено, что органы исполнительной власти должны доводить до сведения граждан и организаций информацию, направленную на обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, общества и государства от противоправных посягательств. Указанная информация может доводиться до сведения граждан и организаций путем применения различных мер образовательного, воспитательного, информационного, организационного или методического характера.
Указанным законом предусмотрено также проведение бесед профилактического характера, смысл которых заключаетсяв разъяснении лицу социальных и правовых последствий продолжения антиобщественного поведения.
Профилактические беседы получили широкое распространение в деятельности органов исполнительной власти. Например, правом проведения профилактических бесед наделены уголовно-исполнительные инспекции, которые обеспечивают исполнение наказаний не связанных с лишением свободы, а также меру пресечения в виде домашнего ареста.
Одной из форм реализации убеждения является применение органами исполнительной власти мер поощрения. Это возможно как на ведомственном, так и вневедомственном уровне.
По отношению к должностным лицам органов исполнительной власти за безупречную и эффективную гражданскую службу могут применяться такие меры поощрения, как объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения, награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка, объявление благодарности Правительства РФ или Президента РФ, присвоение почетных званий РФ, награждение знаками отличия РФ, награждение орденами и медалями РФ.
Решения о поощрении или награждении оформляются правовым актом государственного органа или нормативными правовыми актами РФ..
Меры поощрения могут быть применены органами государственной власти по отношению к гражданам. Порядок присуждения государственных наград закреплен Указом Президента РФ от 7 сентября 2010 г. «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации». Государственные награды РФ являются высшей формой поощрения граждан РФ за заслуги в области государственного строительства, экономики, науки, культуры, искусства и просвещения, в укреплении законности, охране здоровья и жизни, защите прав и свобод граждан, воспитании, развитии спорта, за значительный вклад в дело защиты Отечества и обеспечение безопасности государства, за активную благотворительную деятельность и иные заслуги перед государством.
Следует отметить, что меры убеждения отличаются от мер принуждения административно-предупредительного характера, применяемых органами исполнительной власти. Меры убеждения направлены исключительно на предоставление права выбора соответствующего поведения гражданами и организациями в рамках предусмотренных законодательством правил. При этом разъясняются возможные правовые последствия, которые могут наступить при несоблюдении закона. А меры предупреждения применяются как первоочередная мера принудительного воздействия, направлены на доведение до сведения граждан и организаций порядка привлечения к юридической ответственности при несоблюдении сроков и порядка выполнения законных требований органа государственной власти. Речь идет о намерении органа власти применить к гражданам и организациям более строгие меры принудительного воздействия, а также о реализации карательной функции в рамках закона.
3.Методы прямого воздействия применяются во всех областях и сферах государственного управлениях. Для них характерно:
- прямое воздействие на волю, сознание субъекта;
- директивность, властный характер;
- однозначность команд, которые, как правило, не оставляют исполнителям возможности выбора вариантов поведения;
- широкое использование актов исполнительной власти;
- наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение.
К методам прямого воздействия относятся: оперативное распорядительство, установление плановых и иных заданий, распределение, административный надзор, принуждение (вопрос о сущности и характеристике мер принуждения будет подробно рассмотрен на следующией лекции).
Административный надзор, осуществляемый органами исполнительной власти является разновидностью контроля и обладает рядом специфических признаков:
- осуществляется специальными органами государства, как правило, федеральными службами;
- осуществляется в условиях внеслужебного подчинения;
- характерно широкое использование мер принудительного воздействия.
Надзор отличается от контроля, тем, что предметом административного надзора является оценка деятельности поднадзорных объектов с точки зрения ее соответствия специальным общеобязательным правилам. При этом вопросы эффективности повседневной административно-хозяйственной деятельности проверяемого субъекта не затрагиваются.
Надзор осуществляется как в отношении юридических, так и физических лиц. Правовую основу надзора в отношении юридических лиц составляет федеральный закон от 26. 12. 2008г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».к его осуществления. Необходимо обратить внимание на основания и порядок его осуществления.
Среди видов надзора, осуществляемого в отношении отдельных граждан, можно выделить административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, за владельцами оружия, лицами, осужденными к мерам наказания, не связанным с лишением свободы и др. Особое внимание необходимо обратить внимание на основания и порядок осуществления надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Данный вопрос урегулирован федеральным законом от 06. 04.2011г. «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».