1. Понятие, сущность и виды административного процесса.
2. Административно-процедурное производство.
1. Понятие, сущность и виды административного процесса.
Административный процесс – совокупность действий, совершаемых исполнительными органами для реализации возложенных на них задач и функций.
Административный процесс – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления.
Административный процесс характеризуется следующими особенностями:
• представляет собой разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти;
• целью является достижение определенных юридических результатов и разрешение управленческих дел;
• промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах – административных актах;
• регламентируется административно-процессуальными нормами;
• отличается достаточной простотой и оперативностью, допуская ведение в случаях, предусмотренных законом, даже в устной форме.
В зависимости от содержания административный процесс можно разделить на три части:
• процесс административного правотворчества;
• правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс или иначе его называют административно-процедурной деятельностью. Это правоприменительная деятельность, регламентируемая процедурными нормами административного права и реализуемая в административно-процессуальных отношениях.
• административно-юрисдикционный процесс, то есть правоохранительная деятельность, осуществляемая исполнительными органами (должностными лицами) в порядке совершения юрисдикционных действий.
|
|
Административный процесс имеет несколько конкретных вариантов выражения в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц).
Стадии административного процесса, как совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, различаются между собой:
° задачами и целями;
° юридическими фактами;
° сроками совершения;
° кругом участников и спецификой их правового статуса;
° процессуальным оформлением.
Общими для административного процесса, а следовательно, и для любого входящего в него производства являются следующие стадии:
• анализ ситуации, в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах (в разных производствах называется по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.);
• принятие решения, в котором устанавливается воля субъекта власти (решение, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает; прекращает);
• исполнение решения.
В зависимости от специфики определенных категорий дел, решаемых исполнительной властью, ряд производств административного процесса состоит из присущих только им стадий (например, производство по делам об административных правонарушениях проходит наряду с общими и такие стадии, как возбуждение дела, обжалование и опротестование решения).
Административное производство – это нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета. Например, порядок разбора жалоб граждан, порядок лицензирования, порядок применения мер административного принуждения… и т.д. – все это виды административных производств.
|
|
Следовательно, административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств.
Административно-процессуальные нормы регулируют правоприменительную деятельность исполнительных органов (должностных лиц), то есть процесс практической реализации ими в этих целях принадлежащих им юридически-властных полномочий распорядительного характера. Этими нормами регламентируется такого же рода деятельность судебных органов.
Правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений – административно-процессуальных отношений. Главной их особенностью является то, что в их рамках обеспечивается одинаковый правовой уровень их участников, т.е. они относятся к административно-правовым отношениям горизонтального типа. Но процессуальное равенство сторон имеет силу до определенного момента (момента вынесения решения по данному индивидуальному акту, что относится к прерогативе тех субъектов административной деятельности, в руках которых сосредоточены полномочия).
|
|
Во всех случаях осуществления административно-юрисдикционной деятельности необходимо обеспечение определенных процессуальных принципов. К ним относят следующие основные принципы:
1. принцип законности;
2. принцип компетентности;
3. принцип охраны интересов личности и государства;
4. принцип процессуального равенства сторон;
5. принцип достижения материальной истины;
6. принцип доступности;
7. принцип гласности;
8. принцип экономичности;
9. принцип ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса;
10. принцип самостоятельности принятия решения.
Административно-процессуальная деятельность юрисдикционного характера в соответствии с действующим законодательством РФ не является исключительной прерогативой исполнительных органов (должностных лиц). Например, споры, возникающие в сфере государственного управления, разрешают арбитражные суды, а споры о компетенции между различными звеньями системы государственной власти – Конституционный Суд РФ.
2. Административно-процедурное производство
Отличие данного вида производства от юрисдикционного в том, что предметом процедурного производства являются индивидуальные административные дела бесспорного характера. Правовая оценка поведения того или иного лица здесь не является обязательной. Она может быть в качестве одного из условий удовлетворения тех или иных ходатайств.
В юридической литературе выделяют следующие виды производств:
1) Лицензионно-разрешительное;
2) Регистрационное;
3) Правотворческое (речь идет о порядке подготовки правовых актов управления).
Рассмотрим лицензионно-разрешительное производство. Основы лицензирования деятельности установлены Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года.
Само понятие лицензирования имеет двоякое значение. Лицензирование - 1) выдача на определенных условиях разрешений (лицензий) на право осуществления определенных операций; передача прав одним лицом другому в обмен на гонорар или лицензионный платеж; 2) регулирование компетентными государственными органами ввоза и вывоза товаров из данной страны путем выдачи специальных разрешений – лицензий, являющееся формой государственного контроля за внешнеторговой деятельностью. Мы будем рассматривать первое определение.
Лицензия (лат. Licentia – право, разрешение) – официальный документ, который разрешает осуществление указанного в ней вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления. (Существует и другое значение слова «лицензия» в сфере использования изобретений).
Для получения лицензии заявитель должен представить в соответствующий орган ряд документов. В их числе: заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе, вид деятельности, срока действия лицензии, копии учредительных документов и свидетельств о государственной регистрации; документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; справка налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа. В зависимости от специфики деятельности может быть предусмотрено представление иных документов.
Решение о выдаче или отказе в выдаче лицензии принимается в срок, не более 60 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами. Уведомление об отказе в выдаче лицензии представляется заявителю в письменном виде в указанный срок с указанием причин отказа.
Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, но не менее 5 лет. Могут выдаваться бессрочные лицензии. Продление срока действия лицензии производится в порядке, установленном для ее получения.
Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается.
Органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности, могут приостановить действие лицензии в случаях: представления владельцем лицензии соответствующего заявления; обнаружения недостоверных данных в представленных для получения лицензии документах; нарушения лицензиатом условий действия лицензии и т.п.(см., например, статьи 14.1, 19.20, 20.16 КоАП РФ). Срок приостановления не может превышать 6 месяцев. Лицензиат вправе обжаловать решение в судебном порядке.
Лицензирование самая распространенная форма разрешительной системы в сфере управления, но не единственная.
Разрешительная система распространяется и на проведение митингов, собраний, уличных шествий и демонстраций, пикетирования. Исполнительные органы власти субъекта РФ, органы местного самоуправления дают разрешение на основе заявлений уполномоченных коллективов, общественных объединений, отдельных групп граждан, которое должно быть подано не позднее чем за 10 дней до проведения мероприятия. В нем должны быть указаны цель мероприятия, форма, место проведения, маршрут движения, время начала и окончания, предполагаемое количество участников и т.п. Решение сообщается не позднее, чем за 5 дней до времени проведения мероприятия. Несанкционированное мероприятие подлежит прекращению. Нельзя при этом иметь при себе участникам оружие или специально приспособленные предметы, которые могут причинить вред здоровью и жизни граждан, либо материальный ущерб.
Вместе с тем установлена ответственность лиц за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании. В соответствии со статьей 5.38 КоАП РФ воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере до одного минимального размера оплаты труда; на должностных лиц - от одного до трех минимальных размеров оплаты труда.
Регистрационное производство.
Регистрация – акт официального признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами Министерства Юстиции (МЮ РФ) и МВД РФ.
Органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти; регистрацию общероссийских и международных общественных объединений, отделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений; регистрацию уставов общественных и религиозных объединений; государственную регистрацию юридических лиц; регистрацию прав на недвижимость.
Министерство юстиции ведет федеральный регистр нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Федерации. Эту работу осуществляет Управление законодательства субъекта РФ, а также Департамент информации и Научный центр правовой информации, действующие в структуре МЮ РФ. Важную функцию в центральном аппарате выполняет Департамент регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами.
В соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 года, данный вид государственной регистрации отнесен к компетенции учреждений юстиции – регистрационным палатам. Закон регулирует порядок регистрации (прием документов, их экспертиза и т.д.), основания для государственной регистрации и сроки.
В настоящее время действует также регистрационный учет граждан. Правительство РФ утвердило 17 июля 1995 года Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации. Если гражданин изменил место жительства, он обязан в течение семи дней с момента прибытия на новое место жительства обратиться в органы регистрационного учета с заявлением и соответствующими документами для оформления регистрации. Регистрация временного пребывания граждан (гостиница, санаторий и т.д.) осуществляется в том же порядке, но в течение трех дней. Ответственность за нарушение этих и других правил регистрации предусмотрена и некоторыми статьями КоАП РФ (см. статьи 19.15, 19.21, 19.22).
Производство по принятию правовых актов управления.
Это – пример административных процедур, используемых преимущественно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и административно- правовых методов реализации исполнительной власти. Правовой базой для рассматриваемых процедур служат утвержденные Правительством РФ Положение о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров – Правительства РФ; Правила подготовки ведомственных нормативных актов (1993г.); Регламент заседаний Правительства (2000г.); Положение об аппарате Правительства (2000г.). Существуют и другие нормативные акты (например, Указы Президента РФ, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации от 13.08.1997 и др.)
Большинство из представленных документов содержит в основном следующие этапы указанного производства:
° Анализ ситуации,
° Выработка проекта решения;
° Согласование проекта органами соответствующей компетенции, определение прогноза последствий;
° Визирование руководителями подразделений (при разногласии – консультации с заинтересованными сторонами в целях поиска приемлемого решения, а если такового нет – перечень разногласий);
° Если существуют изменения, то повторное визирование проекта;
° Принятие решения;
° Подпись решения управомоченным лицом, что свидетельствует о вступлении его в законную силу;
° Исполнение решения (контроль исполнения).