В начале XIX века основы Российского государства, освещенные традициями русской жизни и казавшиеся незыблемыми, подверглись суровым испытаниям. Неумолимый ход исторического развития постепенно показывал неизбежность разрушения системы. На исходе первой четверти века стали проявляться верные признаки того, что самодержавие в прежнем своем виде уже не соответствует требованиям времени и без изменений вряд ли сможет долго существовать. Впервые перед верховной властью и обществом реально встал вопрос о правомерности неограниченного самовластия и крепостного права.
Обладая политическим мышлением и неутомимой энергией, Павел мог бы стать великим самодержцем-ре-форматором. В соответствии с идеалом петровских преобразований Павел стремился усилить централизаторские начала в императорской власти, уравнять перед лицом самодержца все сословия, ликвидировать их привилегии. Другими словами, Павел пытался ограничить произвол дворянства во имя собственного произвола. Но долголетнее ожидание престола определило слишком торопливую тактику, словно Павел боялся не успеть сделать все задуманное, на которое по логике вещей требовались десятилетия.
Новые указы сыпались как из рога изобилия — в среднем 42 в месяц, что зафиксировано в «Полном собрании законов Российской империи». Эта излишняя торопливость Павла способствовала искажению его первоначальных, в общем-то, позитивных реформаторских замыслов, что, в конечном счете, создало негативный ореол вокруг его имени. Так, чтобы облегчить управление дворянством, Павел планирует вовлечь русское дворянство в некий огромный рыцарский орден наподобие мальтийского (число командоров ордена возросло в империи почти до 100, по подсчетам Н.Я. Эйдельмана).
Смерть императора Павла I в 1801 году, по мнению М. Фонвизина, должна была стать исходной точкой преобразований, если только суметь воспользоваться этой предоставленной возможностью.
Александр I был одним из наиболее образованных людей своего времени и прекрасно осознавал необходимость и неизбежность проведения реформ в России. Это понимание причудливо сочеталось в нем с боязнью дворянской инициативы. По словам историка С.Б. Окуня, Александр I напряженно искал концепцию феодального абсолютизма, которую можно было бы с успехом противопоставить идеям буржуазной революции. Как отмечал Е.А. Вяземский, в отличие от других стран, у нас революционным является правительство, а консервативной — нация. По мнению историка Н.М. Дружинина, Александр I вплоть до 1820 года чувствовал вокруг себя влияние французской революции. В 1801—1820 годах российское самодержавие пыталось создать новую форму монархии, юридически ограничивающую абсолютизм, но фактически сохраняющую единоличную власть государя.
Царь не исключал потенциальную возможность альтернативного хода истории, в результате которого ему пришлось бы из монарха самодержавного стать монархом конституционным. Предполагая, что в России может произойти революция, он хотел к ней заранее подготовиться и выступить как инициатор целого ряда прогрессивных начинаний.
Царь хотел совместить разнородные и противоречивые требования своего времени. Искреннее желание дать России конституцию он сохранил до последних дней. Но это не мешало создавать военные поселения и искать образец политической системы в армейской дисциплине и организации. «Самое ограничение произвола у него выходило произволом же. Это был носитель самодержавия, себя стыдившегося, но от себя не отрекавшегося»,— таково мнение В.О. Ключевского.
В самом начале своего правления Александр I публично определил реформаторский курс во «Всемилостивейшей грамоте Российскому народу», в которой чувствовался дух эпохи Просвещения.
Поговаривали даже об участии А.Н. Радищева в составлении грамоты, который смотрел на Александра I как на будущего президента с императорским титулом.
Однако в России не было достаточно заметного слоя просветителей. Роль посредника между просвещенным самодержавием и народом Александр I решил отвести государственной бюрократии нового типа. На роль царского окружения претендовали три правительственные группировки: верхи екатерининской бюрократии («екатерининские старцы»), новая павловская бюрократия и так называемые «молодые друзья». Первые стремились превратить сенат в коллегиальный представительный орган сановных верхов с законодательными функциями и тем самым поставить законодательную власть царя под контроль вельможных кругов. Их требования (конституционные проекты П.А. Зубова и Г.Р. Державина) были близки шляхетским проектам.
Новая павловская бюрократия была настроена еще более радикально по отношению к императорской власти, хотя в целом это были весьма умеренные проекты.
Лавируя между группировками, Александр I избрал в качестве реформаторского окружения «молодых друзей», которые составили так называемый «Негласный комитет». Члены «Негласного комитета» хотели сохранить сильную монархическую власть путем централизации и бюрократизации государственного аппарата. «Негласный комитет» просуществовал формально два с лишним года, с 1801 по 1803 год. Всего было проведено около 40 заседаний. В его работе принимали участие два явных вольнодумца: польский репатриант, сын участника польских восстаний А. Чарторышский и граф Строганов, член якобинского клуба.
Вместо аристократического конституционализма екатерининцев, стремившихся защитить дворянство от царского деспотизма, а с учетом «печального» опыта Франции — и от революции, «молодые друзья» предпочли бюрократический конституционализм. Это была политика подчинения себе всей исполнительной власти, направленная на вытеснение коллегиальных форм, наметившихся еще при Павле, на усиление единоначалия. Этой цели служило учреждение министерств (1802). Подобная государственная модель была способна порождать лишь отдельные административные реформы. В целом бюрократизация стала антитезой конституционному развитию.
Это стало одной из причин охлаждения Александра I к «молодым друзьям» и вызвало этап, связанный с деятельностью М.М. Сперанского. Сперанский по заказу Александра I пытался ограничить произвол бюрократизма сановной аристократии, расширить ряды либерального чиновничества.
На взгляды Александра повлияли опыт и рекомендации его учителя в молодые годы Лагарпа, который впоследствии стал главой республиканской администрации в одном из швейцарских кантонов. Лагарп советовал избегать политизации народа, проводить медленные и осторожные мероприятия в деле конституционного движения России, особенно в части крестьянского вопроса.
Подобно тому, как из всех разговоров о конституции на практике мог родиться только указ о создании министерств, так и из разговоров об уничтожении крепостного права родился только один указ о «вольных хлебопашцах».
Сразу же после вступления на престол Александр предложил проект закона о запрещении продавать крестьян без земли. Однако проект указом так и не стал.
Существует мнение, что среди членов «интимного» комитета различались два направления: более радикальное во главе со Строгановым и умеренное, представленное Новосильцевым. Строганов совместно с Кочубеем был сторонником выкупа государством дворовых крестьян. В свое время в Париже вместе с воспитателем-французом, республиканцем по убеждениям, Строганов вступил в члены якобинского клуба. Отсюда становится понятным его отношение к крепостничеству. По его мнению, большой опасностью было не освобождение крестьян, а сохранение крепостного права.
Поначалу последовали меры, направленные на некоторое ограничение монополии дворян на землю и крестьян. Так, в декабре 1801 года был опубликован указ, позволяющий купцам, мещанам и казенным крестьянам покупать землю в собственность. Раздача населенных имений стала проводиться в виде сдачи их в наследственную аренду.
В ноябре 1802 года Александру была подана графом Румянцевым, сыном екатерининского фельдмаршала, записка с проектом, который, по мнению автора, привел бы «к постепенному уничтожению рабства». Это право помещиков освобождать за соответствующее вознаграждение крепостных, закрепляя за ними определенный участок земли на правах личной или общинной собственности. На основе предложения Румянцева, вопреки возражениям сановников, появился указ о «свободных хлебопашцах». В разряд свободных хлебопашцев попали крестьяне, отпущенные помещиком и приобретшие земельный надел. Подушный налог они платили наравне с помещичьими крестьянами, рекрутскую и земскую повинность выполняли как казенные.
Всего в разряд «свободных хлебопашцев» за период царствования Александра было переведено, по подсчетам историков, чуть более 47 тысяч душ мужского пола. В среднем крестьяне платили за переход в разряд «свободных» до 396 рублей с души (минимальная стоимость выкупа равнялась 139 рублям, максимальная достигала 4—5 тыс. рублей). Указом воспользовалась незначительная часть буржуазной верхушки крепостной деревни, так как условия были выгоднее, чем при обычной продаже.
Правительство Александра I уделяло большое внимание народному просвещению. Было введено новое устройство учебных заведений. В 1803 году организовано 6 учебных округов, во главе которых поставлены попечители. Учебные заведения разделены на 4 разряда: приходские, уездные, губернские (гимназии), университеты. Кроме существовавшего ранее Московского, были основаны Дерптский, Виленский, Казанский, Харьковский и Петербургский. Они становились центрами подготовки кадров, специалистов, центрами культурной жизни. По новому уставу им предоставлялась значительная самостоятельность: совет университета избирал своих руководителей, определял всю учебную и хозяйственную жизнь университета. Поначалу была острая нехватка студентов, так как дворянство предпочитало военные заведения или частные пансионы, где разночинцам учиться было материально тяжело.
Возникают учебные заведения особого типа, так называемые лицеи, предназначавшиеся исключительно для дворян, где проходили и гимназический, и университетский курс (Царскосельский лицей, Демидовский в Ярославле).
Открываются учебные заведения специального назначения — институт путей сообщения, Московское коммерческое училище и др.
Позднее, по инициативе М.М. Сперанского, был принят указ от 6 августа 1809 года, который восстановил прочно забытые после Петра I критерии, согласно которым чин должен соответствовать познаниям. Коллежский асессор должен был окончить университет или сдать экзамены по специальной программе.
Всеми этими преобразованиями в государственной, экономической и образовательной сферах в 1803 году в целом и ограничилась деятельность «Негласного комитета».