Самозанятость - первые шаги в формировании правового режима
Ершова И.В.,
доктор юридических наук,
заведующая кафедрой предпринимательского
и корпоративного права Московского государственного
юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)",
профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Самозанятость - признание проблемы
Самозанятость как социальное, экономические и правовое явление - одна из наиболее актуальных и обсуждаемых в настоящее время проблем. И тому есть причины. Очевиден и не требует доказательств факт наличия в современной России теневого сектора предпринимательства, который представлен лицами, фактически ведущими хозяйственную деятельность без государственной регистрации в качестве предпринимателей.
В учебной и научной литературе общепризнанным является отнесение регистрации предпринимателей к признакам предпринимательской деятельности. При этом указывается, что данный признак является формальным, легализующим предпринимательскую деятельность (от лат. legitimus - законный, соответствующий закону или конституции). Его отсутствие не приводит к утрате деятельностью качества предпринимательской, однако делает ее незаконной. Данный вывод подтвержден Конституционным Судом РФ: "отсутствие государственной регистрации само по себе не означает, что деятельность гражданина не может быть квалифицирована в качестве предпринимательской, если по своей сути она фактически является таковой"*(1).
С правовых позиций это явление именуется незаконным предпринимательством, за что предусмотрено наступление административной либо уголовной ответственности - в зависимости от размера полученного в результате такой деятельности дохода.
При этом отметим, что ст. 171 УК РФ оперирует именно термином "доход", а не "прибыль". На данное обстоятельство неоднократно обращали внимание высшие судебные инстанции*(2). А гражданин М.И. Сергеев, не согласившись с разъяснением термина "доход", данным Верховным Судом РФ, и усмотрев противоречие между положениями Гражданского, Налогового и Уголовного кодексов, обратился с соответствующей жалобой в Конституционный суд РФ. Встанем на позицию Конституционного Суда РФ, который, изучив представленные М.И. Сергеевым материалы, не нашел оснований для принятия его жалобы к рассмотрению*(3).
Да и можно ли говорить о прибыли применительно к лицам, правовой статус которых (а точнее, его отсутствие) не предполагает ведения бухгалтерского, налогового, да и какого либо вообще учета?
Признавая наличие армии незарегистрированных предпринимателей, специалисты расходятся в определении ее масштабов: эксперты называют цифры от 16 до 22 млн. человек*(4).
Независимо от того, какие показатели принять за точку отсчета, вывод очевиден - явление приобрело такие масштабы, что карательными способами с ним не справиться. Да и надо ли? Ведь у этих людей и так много проблем. И одна из них заключается в том, что права незарегистрированных предпринимателей не являются объектом государственной защиты.
Как отметил М.И. Клеандров, "незарегистрированным предпринимателям "входа" нет ни в арбитражные суды, ни в суды общей юрисдикции", "с социальной и правовой сторон их права и жизненные интересы практически не защищены"*(5). Данный вывод базируется на правовой позиции Конституционного Суда РФ: "в рамках уголовно-правового регулирования ответственности за преступления против собственности предпринимательская деятельность является объектом государственной защиты постольку, поскольку она осуществляется лицами, которые имеют соответствующий статус и выполняют обусловленные этим статусом предусмотренные законом и (или) не противоречащие ему экономические функции, направленные на получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг"*(6).
Открывая 21 сентября 2016 г. заседание Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, В.В. Путин уделил проблеме самозанятости особое внимание, отметив, что "так называемых самозанятых у нас миллионы. Люди просто вынуждены оставаться в "тени", чтобы не сталкиваться с бюрократией, поборами, постоянными проверками, да и с нагрузками - может быть, избыточными для этого вида деятельности"*(7).
Считаю, указал Президент РФ, что "самозанятым гражданам нужно предложить понятный и удобный инструмент взаимодействия с государством, чтобы они могли спокойно, так сказать в белую, вести, развивать своё дело, пусть и небольшое, но собственное, зарабатывать честно благодаря своему труду и способностям... И конечно, следует исключить любые возможности признания деятельности самозанятых граждан незаконным предпринимательством. Если это необходимо, надо внести соответствующие поправки в законодательство"*(8).
Таким образом, сегодня понимание необходимости приобретения легального статуса незарегистрированными предпринимателями признано на самом высоком государственном уровне.
Дело за малым - сформировать правовой институт самозанятости как новый институт предпринимательского права. Но настолько ли новый?
Экскурс в историю
Зададимся вопросом - на что мы можем опираться при формировании концепции самозанятости? Как представляется, здесь следует обратиться к нашему относительно недавнему прошлому - временам СССР. Принято считать, что явление частного легального предпринимательства несвойственно для страны советов после свертывания новой экономической политики (НЭПа). Как известно, с 1926 г. советское государство перешло к проведению политики реконструкции народного хозяйства. Основными составляющими этой политики стали: вытеснение мелких частнохозяйственных элементов из промышленности и торговли, индустриализация, коллективизация, введение плановых начал в экономику, реформирование управления промышленностью, кредитной и налоговой системами. К 1937 г. в общем объеме продукции всей промышленности страны мелкая частная промышленность составляла 0,2%*(9). Но она была! В этой связи нельзя согласиться с выводами исследователей, отрицающих частную предпринимательскую деятельность граждан в СССР. К примеру, по мнению А.А. Бессолицина, с начала 30-годов в СССР утвердилась модель государственного социализма с присущими ему внеэкономическим принуждением, милитаризацией труда, командно-приказными методами управления хозяйством. Следствием этого явилось полное уничтожение остатков частного предпринимательства*(10).
Но истина кроется в деталях - в годы СССР, хотя и в минимальном масштабе, продолжала осуществляться деятельность кустарей и ремесленников. Ее правовая основа определялась рядом последовательных нормативных правовых актов.
Постановлением Совета Министров СССР от 30 июня 1949 г. N 2883*(11) были утверждены Правила регистрации некооперированных кустарей и ремесленников. Согласно данному акту, некооперированные кустари и ремесленники (как-то: портные, сапожники, парикмахеры, фотографы, полотеры и др.) должны были до начала каждого года регистрировать свои промыслы в районном (городском) финансовом отделе. Право занятия промыслом подтверждалось регистрационным удостоверением, которое выдавалось по месту жительства кустарей и ремесленников либо по месту производства промысла, если он осуществлялся в постоянном помещении в другом районе. Удостоверение действовало только на тот вид промысла, на которое оно выдавалось. От регистрации освобождались лица, занимающиеся обслуживанием домашнего хозяйства (пилка и колка дров, стирка белья на дому, мытье полов и окон).
Правила содержали широкий перечень видов некооперированных промыслов, занятие которыми запрещалось (всякие промыслы с применением наемного труда; перевозка пассажиров и грузов на автомашинах и мотоциклах; всякого рода торговля и торговое посредничество и др.). Справедливости ради отметим - сложности объективного (трудности обеспечения сырьем, материалами, инструментами и оборудованием) и субъективного (культивируемое в обществе негативное отношение) характера сделали свое дело - количество кустарей и ремесленников в СССР в лучший для них период (50-е годы) достигало 150 тыс. чел.
С провозглашением курса на строительство коммунизма правовая основа деятельности кустарей и ремесленников была актуализирована. Постановлением Совета Министров РСФСР от 4 августа 1965 г. N 914 "Об отдельных видах промыслов кустарей и ремесленников"*(12) были утверждены перечни промыслов кустарей и ремесленников, разрешенные:
- повсеместно кроме Москвы и Ленинграда (изготовление и продажа абажуров, чемоданов, иголок для вышивания, штопальных приборов и хозяйственных вязаных сумок, прищепок для белья, головных уборов, заливка галош и другой резиновой обуви и др.);
- повсеместно кроме городов республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, окружного подчинения и районных центров (ремонт часов и авторучек; парикмахерский и маникюрный промыслы; ремонт телевизоров, радиоприемников, репродукторов; фотографирование и изготовление фотопортретов; граверный и кузнечный промыслы и др.).
Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, Московскому и Ленинградскому горисполкомам было предоставлено право разрешать перечисленные в Постановлении N 914 промыслы и выдавать на них регистрационные удостоверения гражданам городов республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, окружного подчинения и районных центров при условии, что потребности населения в этих видах обслуживания не полностью удовлетворены государственными ателье и мастерскими. Инвалидам 1 и 2 групп, а также мужчинам старше 60 лет и женщинам старше 55 лет регистрационные удостоверения на указанные промыслы должны были выдаваться повсеместно.
Постановление N 914 также содержало перечень запрещенных промыслов (изготовление ковров, ковриков и дорожек из материалов (ткани) кустаря; изготовление металлических кроватей; переработка давальческой шерстяной пряжи в готовые изделия с применением для этого оверлочных и других специальных машин и др.). Советам министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, Московскому и Ленинградскому горисполкомам было вменено в обязанность принимать меры к улучшению работы финансовых органов и органов милиции по выявлению нелегально работающих кустарей и ремесленников а также лиц, занимающихся запрещенными промыслами, и привлекать их к ответственности. В результате реализации столь жестких правил численность кустарей сократилась с 110 тыс. в 1960 г. до 10 тыс. в 1973 г.*(13)
Очередным шагом в правовом регулировании рассматриваемой формы частного предпринимательства стал выход Постановления Совета Министров СССР от 3 мая 1976 г. N 283, утвердившего Положение о кустарно-ремесленных промыслах граждан. Согласно данному акту, кустарно-ремесленные промыслы граждан определялись как деятельность по изготовлению изделий для продажи населению либо по оказанию платных бытовых услуг. Кустарям и ремесленникам запрещалось использование наемного труда. Гражданам разрешалось осуществлять все виды промыслов, кроме запрещенных данным постановлением и иными законодательными актами СССР и союзных республик. К запрещенным видам промыслов Постановление N 283 относило, в частности: переработку купленных и давальческих сельскохозяйственных и иных пищевых продуктов, в том числе изготовление из них любых пищевкусовых изделий и напитков; изготовление изделий из шкурок ценных пушных зверей, не имеющих государственного клейма; перевозку пассажиров и грузов любыми транспортными средствами (кроме перевозки на лошадях при наличии разрешения исполкома местного Совета депутатов трудящихся); содержание пансионатов, купален, бань, игорных заведений и др.
Механизм приобретения права на занятие промыслами устанавливался Инструкцией о порядке применения Положения о кустарно-ремесленных промыслах граждан, утвержденной Министерством финансов СССР 18 июня 1976 г. N 42*(14). В соответствии с этим актом граждане, изъявившие желание заниматься разрешенными кустарно-ремесленными промыслами, должны были получить в финансовом отделе исполкома районного (городского) Совета депутатов трудящихся специальное регистрационное удостоверение на занятие промыслом по месту своего постоянного жительства либо в другом районе данного города в специальном помещении. Удостоверения выдавались лицам, достигшим 18 лет. Отдельные категории граждан, занимавшихся кустарно-ремесленными промыслами, от получения регистрационных удостоверений могли быть освобождены. Не подлежали государственной регистрации занятия граждан по обслуживанию домашнего хозяйства населения (пилка и колка дров, стирка белья на дому без устройства специальных прачечных, мытье полов и окон и др.).
Таким образом, в СССР с 1930-х годов частное предпринимательство в основном хоть и находилось под запретом, однако его проявлением оставались разрешенные кустарно-ремесленные промыслы. По сути, речь и шла о самозанятости, правовой режим которой находился под влиянием социально-экономический условий жизни страны.