КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В результате изучения данной главы студент должен: знать
· • понятие и основные элементы конституционно-правового статуса Правительства РФ;
· • состав и порядок формирования Правительства РФ;
· • основания прекращения полномочий Правительства РФ; уметь
· • систематизировать и обобщать нормы определяющие функции и полномочия Правительства РФ;
владеть
• навыками системного анализа положений Конституции РФ и федерального законодательства, определяющих конституционно-правовой статус Правительства РФ.
Понятие и основные элементы конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации
Особое место в системе государственной власти занимает исполнительная власть. Конституционная формула разделения осуществления государственной власти (ст. 10 Конституции РФ) ориентирует на адекватную интерпретацию сущности исполнительной власти. Исполнительная власть оказывает управляющее воздействие на все стороны общественной жизни. Сущность исполнительной власти заключается в реализации ею обеспечительной функции, которая осуществляется как путем исполнения законов, претворения их в жизнь, так и путем распорядительной деятельности. Именно исполнительная власть обеспечивает государственно-правовое и социально-экономическое развитие страны, реализацию прав граждан, поддерживает общественный порядок и общественную безопасность. Учитывая многообразие общественных отношений, другие ветви власти (законодательная и судебная) не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме. Исполнительная власть (через систему своих органов) призвана, исходя из конкретных обстоятельств, непосредственно и практически организовывать и регулировать общественную (публичную) сферу жизнедеятельности людей.
Иногда исполнительную власть называют правоприменительной властью, на которую возлагаются функции исполнения законов. Данное утверждение требует уточнения. Для исполнения принимаемых парламентом (законодательной властью) законов исполнительная власть сама наделена правом принятия нормативных правовых актов, но эти акты подзаконны по своему характеру и задачам.
Исполнительную власть нередко отождествляют с правительством. Однако это не так. Она объективирована в виде хорошо организованной системы органов власти, деятельность которых является исполнительно- распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер.
Известно, что в мировой практике сложились две основные формы организации исполнительной власти: монистическая и дуалистическая. В первой форме (монистической) организация осуществления исполнительной власти возложена на единоличный орган власти, как правило, на президента или монарха. Последний располагает данными полномочиями в силу вверенного ему мандата, полученного от избирателей на основании выборов. Примером монистической формы организации исполнительной власти является Президент США, который назначает министров (с согласия Сената), несущих перед ним ответственность.
В дуалистической форме исполнительная власть разделена между отдельными лицами и исполнительными органами. Таким образом, наряду с главой государства (президентом, монархом), в механизм исполнительной власти включается коллегиальный орган — правительство, назначаемый главой государства, но при этом нередко независимый от него, несущий ответственность перед парламентом. Данная форма получила распространение во многих европейских государствах, являющихся как парламентарными монархиями (Великобритания, Швеция), так и парламентарными республиками (Германия, Италия). В государствах со смешанной формой правления (президентско-парламентарных и парламентарно-президентских) существует бицефальная («двухголовая») исполнительная власть, которая принадлежит и главе государства, и правительству. По сути, дуалистическая система представляет собой исторически реализованный компромисс между двумя крайностями — парламентской и президентской системами.
В России существует определенное функциональное разграничение административных полномочий Президента и Председателя Правительства. Президент РФ наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, при этом он сохраняет определенное превосходство, которое вытекает из его конституционных прав и особой легитимности, обусловленной выборами на основе всеобщего голосования. Но Председатель Правительства РФ имеет значительную свободу действий в том, что касается руководства федеральным Правительством.
Согласно Конституции РФ (ст. 11, 110) исполнительную власть осуществляет Правительство РФ. Это конституционное положение определяет место и роль Правительства в системе исполнительной власти. Но оно, безусловно, не означает, что вся исполнительная власть в стране осуществляется только Правительством РФ. Правительство является высшим органом государственной власти, возглавляющим всю систему исполнительной власти в стране; при этом оно несет ответственность за осуществление исполнительной власти. Важно также учитывать, что на конституционном уровне провозглашается самостоятельность органов исполнительной власти, равно как и устанавливается самостоятельность органов законодательной и судебной власти.
В Конституции РФ нашли закрепление основные элементы статуса Правительства РФ. Они определены в гл. 6 (ст. 110—117), а также в ряде статей, содержащихся в других ее главах (например, в ст. 11, 78 и др.). В развитие конституционных норм статус Правительства РФ регламентируется специальным Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Правительстве).
В соответствии с названными актами Правительство РФ — это высший исполнительный орган государственной власти в стране. Данная формула подчеркивает, что Правительство РФ:
· — является органом государственной власти, т.е. представляет собой самостоятельную структурную единицу в системе государственной власти, наделенную собственными государственно-властными полномочиями для реализации тех задач и функций, ради осуществления которых он был создан. Как орган государственной власти, Правительство имеет свой правовой статус, организационную и кадровую структуру, формы и методы деятельности, материально-финансовое обеспечение и другие атрибуты. Оно вправе самостоятельно формировать и реализовывать государственную политику в интересах всего многонационального народа России;
· — входит в систему федеральных органов государственной власти, поэтому его полномочия распространяются на всю территорию РФ. Как элемент федеральной структуры органов государственной власти, Правительство РФ обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ (ст. 78) осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ;
· — в-третьих, как орган государственной власти он относится к исполнительной ветви власти. Таким образом, его функции и компетенция, организация, формы и методы деятельности олицетворяют одно из направлений осуществления государственной власти, принадлежащей народу;
· — в-четвертых, оно возглавляет высшую ступень в системе исполнительной власти в стране. Это обусловливает его руководящее положение и роль в системе органов исполнительной власти и, соответственно, субординационные отношения (власти и подчинения) с другими исполнительными органами государственной власти в Российской Федерации.
Все другие органы, входящие в единую систему исполнительной государственной власти, находятся в непосредственном подчинении данного органа. Вместе с тем на формирование единой системы исполнительной власти в стране оказывает влияние ее федеративное устройство: в соответствии со ст. 77 Конституции РФ и ст. 43 Закона о Правительстве единую систему образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, действующие в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ. Следовательно, в рамках полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения и предметам ведения субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ самостоятельны и единую систему исполнительной власти не образуют.