Первоначально можно выделить следующие две группы административно-правовых отношений[6]:
а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект — объект»), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности.
б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.
Иногда названные группы административно-правовых отношений характеризуются как основные и неосновные управленческие связи.
Первая группа административно-правовых отношений вполне закономерноможет характеризоваться в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Здесь основная формула управляющего воздействия — «субъект — объект». Это, прежде всего, отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительнойвласти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности.
Вторая группа — это административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. Иначе говоря, они выходят за рамки взаимодействия субъекта и объекта. При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но несвязанными между собой соподчиненностью. Такого рода отношения весьма разнообразны и необходимы для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, но они имеют вспомогательное значение по сравнению с отношениями первой группы.
Фактически они как бы подготовляют последующее непосредственно управляющее воздействие, то есть служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений. Можно выделить также внешние и внутриорганизационные административно-правовые отношения.
На основании такой классификации отношения подразделяются на:
а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления, то есть решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и др.;
б) возникающие в рамках внешней сферы управления, то есть непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.
В данном случае следует исходить не из противопоставления этих видовадминистративных правоотношений, не из подхода к их внешнему варианту как к определяющему, хотя для этого имеются достаточные основания, а как к двум основным проявлениям единого по своей значимости и управленческой сути механизма,обеспечивающего целевое управляющее воздействие.
Так же различают субординационные и координационные административно правовые отношения.Для первых характерна авторитарность юридических волеизъявлений субъекта управления. Они как раз являются собственно административными. Вторые — это, как правило, такие управленческие связи, в которых авторитарность отсутствует. Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.
Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданское правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле.
Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, y гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Столь же очевидно, что именно в
вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен. Такого рода правовые связи наиболее типичны для сферы государственного управления, несмотря на известную реформацию, проводимую в период постепенного перехода к рыночным отношениям, в условиях которых стороны, выступающие в роли объектов управления, приобретают все больший объем оперативной самостоятельности. Но власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, не утрачивает своей юридически властной природы. Напротив, любые попытки игнорировать это объективно присущее ей качество неизбежно приводят к серьезным кризисным ситуациям (например, национальный и территориальный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, резкое ослабление государственной дисциплины).
При характеристике административно-правовых отношений нельзя ограничиться приведенными категорическими утверждениями и выводами, так как практически проявления управленческой вертикали многозначны. Соответственно в сфере государственного управления можно обнаружить несколько вариантов административно-правовых отношений, которые по всем своим основным показателям относятся к числу вертикальных. Об этом, в частности, свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого вида урегулированных административно-правовыми нормами
управленческих отношений:
а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон как ведущего показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках управляющей стороны, т.е. субъекта исполнительной власти, юридически властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли управляемого, «управлять» таковым субъектом;
б) неравенство сторон логически предполагает подчинение одной стороны(«объекта управления») другой («субъекту управления»). Отсюда - бытующая формула «власть - подчинение», используемая, как правило, для характеристики административно-правовых отношений именно вертикального типа;
в) подчиненность в административно-правовых отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выраженное проявление. Например, гражданин или негосударственное формирование организационно не подчинены субъектам исполнительной власти. В отношениях между отдельными звеньями механизма исполнительной власти также прямая подчиненность одного звена другому часто отсутствует. Так, центральные органы исполнительной власти республик не подчинены непосредственно органам федеральной исполнительной власти; предприятия и учреждения не подчинены контрольно-надзорным службам и т.п. Тем не менее, неравенство в отношениях между ними налицо;
г) говоря о подчиненности, присущей взаимоотношениям сторон в сферегосударственного управления, необходимо иметь в виду прежде всего организационную подчиненность, как наиболее характерную для управленческой вертикали ипроявляющуюся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, напримермежду исполнительными органами и подведомственными им предприятиями,учреждениями. Само «подчинение» управляемой стороны отношения «управляющей»может выражаться нее одинаково. Так, в буквальном смысле о нем можно говорить кашоб организационной подчиненности (связи между вышестоящими и нижестоящимиисполнительными органами, между ними и подведомственными им предприятиями ит.п.). Но и отсутствие такой подчиненности (соподчиненности) не отрицает возможности возникновения между сторонами отношений вертикального характера;
д) многие административно-правовые отношения вертикального типа возникают между несоподчиненнымиих участниками. Но и в подобных случаях однаиз сторон в силу своей компетенции правомочна издавать юридические акты, обязательные дляисполнения организационно неподчиненной ей другой стороной данногоправоотношения. Как правило, такого рода управленческие связи типичны для системы межотраслевого государственного управления;
е) в сфере государственного управления в широком масштабе осуществляетсяконтрольно-надзорная деятельность, причем ее субъектами являются самиисполнительные органы (должностные лица). Это, например, административный надзор, осуществляемый специально создаваемыми федеральными надзорнымислужбами и их территориальными подразделениями, органами внутренних дел,налоговыми инспекциями и т.п. Надзорные полномочия носят юридически властный характер и распространяются на организационно неподчиненные объекты. Налицо еще один вариант подчиненности - подконтрольность или поднадзорность;
ж) субъекты исполнительной власти в соответствии с требованиямисоответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях, однако, также налицо известный вариант вертикальности, т.е. подчинения воли управляемых воле управляющих;
з) несмотря на различный характер подчиненности во всех на званных случаях сохраняется главное качество - неравенство сторон вюридическом смысле. Подчиненность, выраженная прямо или опосредствованно, по существу есть логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых;
и) наиболее емким по своему правовому содержанию признаком и убедительно иллюстрирующим фактическую вертикальность и неравенство сторон в административно-правовых отношениях, по-разному выражаемых, является следующий признак: все вертикальные отношения такого типа практически выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопределяется наличием юридически властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны— у соответствующего субъекта исполнительной власти.
Таким образом, общие черты неоднозначных вертикальных административно- правовых отношений — это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и приоритета юридически выраженной воли одной стороны[7].
Таким образом,