Д.А. Абезин,
заведующий кафедрой
конституционного и административного права
Волгоградского филиала
Российской академии народного хозяйства
и государственной службы при Президенте РФ,
кандидат юридических наук
А.П. Анисимов,
профессор кафедры гражданского права
Волгоградского института бизнеса,
доктор юридических наук, профессор
Права человека в условиях изменения климата
В последние годы в новостной ленте становится все более привычными сообщения о природных катастрофах – невероятных засухах, наводнениях, тайфунах и цунами. При этом такие природные катаклизмы все чаще начинают посещать и Россию. Даже в совершенно стабильной Волгоградской области весной-летом 2015 г. разразилась страшная засуха, от которой сильно пострадала Волго-Ахтубинская пойма – природный парк областного значения с уникальными природными комплексами. Одной из наиболее вероятных причин гибели пойменных экосистем является уменьшение сброса воды через Волжскую ГЭС, обусловленное уменьшением уровня воды в реке Волга из-за малого количества осадков и таяния снегов.[1] Несомненно, можно объявить и маловодье реки Волга, и тайфуны с наводнениями «загадочными природными явлениями», появление которых никак не связано с деятельностью человека, а их последствия никак не влияют на права человека. Однако есть и другая точка зрения, находящая все большее количество сторонников.
Впервые вопрос о взаимосвязи прав человека и климата был поставлен в США. В декабре 2005 г. племя инуитов, живущее в Арктике, подало прошение в межамериканскую Комиссию по правам человека (IACHR), в котором обвинило США в нарушении его обязательств по защите прав человека. Они полагали, что государство нарушило свои обязательства и не предприняло эффективных шагов, чтобы снизить выбросы парниковых газов. В своем прошении они подробно изложили воздействие возрастающих арктических температур на способность инуитов обладать всем разнообразием прав человека, включая право на жизнь (тающий лед и вечная мерзлота делают передвижение более опасным), собственность (поскольку вечная мерзлота тает, рушатся здания и жители вынуждены уезжать из их традиционных домов), здоровье (пища ухудшается, т.к. сокращается численность животных, от которых инуиты зависят). Прошение соединило увеличение температуры с увеличивающимся уровнем парниковых газов, и в особенности к неудаче США предпринять эффективные шаги, чтобы уменьшить их эмиссию. Инуиты требовали облегчить свое положение посредством того, чтобы США приняли ряд обязательных мер по ограничению эмиссии парниковых газов и сотрудничали с другими странами по ограничению такой эмиссии на глобальном уровне. Прошение преуспело в том, чтобы привлечь внимание науки и общественности к серьезным эффектам глобального потепления на примере инуитов, однако в удовлетворении заявленных требований им было отказано.[2]
В других судебных делах истцы решили изменить тактику. Так, жители небольшой деревни Кивалина (США), населенной, в основном индейцами, попытались добиться денежной компенсации, а не судебного запрета на выброс парниковых газов. Выживанию деревни Кивалина угрожала эрозия земель, обусловленная воздействием волн и штормов на море в течение нескольких десятилетий. Сельские жители Кивалины зависят от морского льда, который формируется на их береговой линии каждый год, и требовали оградить их от сильных прибрежных штормов. В последние годы морской лед сформировался позже чем обычно, и был разбит ранее, чем ожидалось, был более тонким и менее обширным. В результате на Кивалину в большой степени повлияли штормовые волны, что разрушило их землю. Крупная эрозия и возможность будущих штормов угрожают зданиям и городской инфраструктуре. Если деревню не переместить, она может скоро прекратить существование. Однако Девятый окружной суд США отклонил иск Кивалины.[3] Таким образом, первые попытки увязать права человека и состояние климата потерпели неудачу, однако не сняли данную проблему с повестки дня.
В практическую плоскость этот вопрос перешел трудами Республики Мальдивы - островного государства в Индийском океане, особенно уязвимого для эффектов изменения климата. В ноябре 2007 г. Мальдивы созвали конференцию небольших островных государств, которые решили попытаться провести переговоры в целях заключения нового соглашения о климате с большим пониманием эффектов влияния изменения климата на права человека. С этой целью они просили, чтобы офис верховного комиссара ООН по правам человека (Office of the U.N. High Commissioner for Human Rights) (OHCHR) провел детальное изучение взаимоотношений между изменением климата и правами человека, и в марте 2008 г. Мальдивы убедили Совет по правам человека попросить, чтобы OHCHR подготовил такой отчет. Хотя заключение отчета о том, что изменение климата не нарушает права человека выглядит весьма спорно, понятно, что OHCHR постарался избежать технических сложностей, а также политических последствий от заключения о том, что страны нарушают законодательство о правах человека, просто выделяя парниковые газы. Самый большой недостаток отчета OHCHR состоит в том, что он говорит очень мало о содержании обязанностей государств относительно изменения климата. Однако отчет действительно высказывает принципиально новую позицию в одном ключевом вопросе: он ясно дает понять, что эти обязанности не ограничены территориально. В частности, он подчеркивает, что государства имеют международную обязанность сотрудничать, чтобы защитить права человека, и что эта обязанность особенно важна относительно изменения климата, представляющего глобальную угрозу правам человека. Хотя это заключение может показаться безвредным, оно, вероятно, было самым спорным в отчете, поскольку многие развитые государства долго сопротивлялись суждению, что у них есть обязательства по правам человека перед теми, кто не находится в пределах их территории и юрисдикции.[4]
В том же стиле высказываются и другие противники признания связи между состоянием прав человека и изменениями климата. Они выделяют три теоретических проблемы, которые делают любое движение к основанной на правах человека защите климата непрактичным и неблагоразумным:
1) изменения климата – это очень сложная проблема охраны окружающей среды, характеризуемая совокупностью причинно-следственных связей между начальной деятельность человека, в результате которой производятся выбросы парниковых газов, и возможными физическими воздействиями, которые могут последовать из этой эмиссии. Кроме того, нет особой уверенности относительно величины текущего и будущего изменения климата, особенно если учесть, что существует как естественное изменение климата, так и изменения, появившиеся под влиянием антропогенного изменения климата.
2) климатические изменения – это глобальное явление. Международный характер выброса парниковых газов и разбросанные по всему миру эмитенты выбросов – государственные и частные, богатые и бедные – затрудняет определение вклада каждого эмитента и государства в общий уровень выбросов.
3) климатические изменения являются долгосрочной проблемой. Эмиссия диоксида углерода в среднем остается в атмосфере приблизительно 100 лет. Соответственно, воздействия изменений климата сегодня вызваны не недавней эмиссией, а накоплением парниковых газов за длительные периоды времени разбросанным количеством эмитентов, большинство из которых не знало о любом потенциально неблагоприятном будущем воздействии.
В то время как у этих аргументов явно есть некоторая логика, они все же не окончательны и, что еще более важно, отражают одномерное представление о потенциальных концептуальных связях между изменением климата и правами человека. Они основаны на предпосылке о том, что центральная цель закона о правах человека состоит в обеспечении защиты жертв определенных нарушений прав. Эта структура требует идентифицируемых нарушений и идентифицируемого вреда, вызванного нарушением прав человека.
Несомненно, в настоящее время очень трудно доказать, что изменение климата влечет нарушение прав человека. Физические воздействия глобального потепления не могут быть легко классифицированы как нарушения прав человека, не в последнюю очередь потому, что связанный с изменением климата вред часто не может быть четко приписан действиям или бездействиям определенных государств. Кроме того, даже если ответственность и вред могут быть установлены, существующий закон о правах человека, прежде всего, касается действий правительства по защите своих собственных граждан и других лиц, живущих в пределах его территории и под его юрисдикцией.
Поэтому нет никакой пользы от наличия ответственности или методик возмещения вреда для ситуаций, являющихся результатом таких явлений, как изменение климата, где ответственность и вред, в основном, межнациональные. Однако определение и обеспечение средств от нарушения определенных прав человека - не единственная потенциальная задача законов о правах человека. Права человека представляют собой не только юридические императивы, но также и ряд других согласованных на международном уровне ценностей, вокруг которых общее действие может быть договорным и мотивированным. Таким образом, права человека должны не только являться способом требовать возмещения уже причиненного вреда, но и быть прогнозным средством поощрения развития и обеспечения качественного вклада в прочные, эффективные, и стабильные стратегические ответы в обоих (национальном и международном) уровнях через смягчение и адаптацию. Прогрессивный смысл этого подхода состоит в том, что поиск соединения прав человека и изменений климата должен быть продолжен как представляющий большую современную ценность, хотя есть ясные теоретические трудности в применении основанных на правах человека решений в сфере изменения климата.[5]
Вышеупомянутые стратегии выживания человечества - адаптации к изменениям климата и смягчения таких последствий – заслуживают отдельного упоминания. Межправительственная группа экспертов по изменению климата США определила «смягчение» как антропогенное вмешательство, направленное на уменьшение источников или сокращение выбросов парниковых газов. В свою очередь, «адаптация» - это регулятор естественных или человеческих систем в ответ на фактические или ожидаемые климатические изменения или их эффекты, которые смягчают вред или предоставляют новые выгодные возможности. Меры по смягчению последствий изменения климата часто являются превентивными, поскольку обращаются к источникам изменения климата, тогда как адаптация создана как мера реагирования на эффекты уже изменившегося климата.[6] Есть несколько вариантов смягчения изменения климата: производство энергии с меньшим количеством выбросов парниковых газов, чем традиционное ископаемое топливо; технологии по удалению парниковых газов из атмосферы; землепользование, сельское хозяйство и методы лесоводства, которые уменьшают парниковые газы в атмосфере.[7]
Посредством выдвижения на первый план рассматриваемой проблемы о повышении защищенности климатических прав человека будет достигнута большая долгосрочная выгода от соединения прав человека и изменений климата, поскольку изменения климата демонстрируют, возможно лучше, чем какая-либо другая проблема, несоответствие существующего международного законодательства о правах человека развитию современного, глобализированного мира. Ясно, что само изменение климата непосредственно не затрагивает права человека. Скорее глобальное потепление обусловлено изменениями климата, что, в свою очередь, затрагивает и права человека. Таким образом, для повышения обеспеченности прав человека необходимо, чтобы международное сообщество возобновило к ним свой интерес и вывело «экологические права» на новый уровень международно-правовой защиты.[8]
Действительно, сложность доказывания причинно-следственных связей между выбросами парниковых газов, изменениями климата и нарушениями прав человека не должна оправдывать бездействие государств в части недостаточной защиты прав человека или слабого сотрудничества в вопросах охраны окружающей среды, включая преодоление последствий изменения климата. Исходя из этого, 28 марта 2008 г. Совет по правам человека ООН принял Резолюцию 7/231 по правам человека и изменению климата, в которой отметил, что изменение климата имеет важное значение для полного осуществления прав человека. На важность сотрудничества по вопросам климата обращалось внимание и в Итоговом документе Конференции ООН по устойчивому развитию Рио+20 (2012 г.), где выражалась обеспокоенность по поводу масштабов и серьезности негативных последствий изменения климата, которые не обошли стороной ни одну страну и которые подрывают усилия всех стран, в частности развивающихся, по обеспечению устойчивого развития и достижению целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, и угрожают безопасности и самому существованию этих стран. Поэтому особое внимание обращалось на то, что борьба с изменением климата требует принятия безотлагательных мер в соответствии с принципами и положениями Рамочной конвенции ООН об изменении климата.
Расширение перечня прав человека и основных угроз для них позволит услышать голоса тех, кто несоразмерно затронут изменением климата – а это бедные, маргинализованные и уязвимые люди (включая женщин, стариков, детей, малые народы), кого нельзя услышать иначе, и кто должен быть уполномочен на то, чтобы внести свой существенный вклад в политику по преодолению последствий изменения климата. Новая структура прав человека должна привлечь внимание к важности выравнивания политики изменения климата с целями и мерами по полной реализации прав человека, в том числе посредством влияния возможных эффектов такой политики на права человека. Принципиальный вывод заключается в том, что принципы и нормы о правах человека могут многое сделать в политике изменения климата, особенно, если будут усилены акцентом на механизм ответственности, включая, в случае внедрения в них политики изменения климата, доступ к административным и судебным средствам с акцентом на процедурные права, в т.ч. доступ к информация и принятию решений, которые важны для получения эффективных, законных, и стабильных стратегических ответов на изменение климата.[9]
Признание климатических прав человека на международном и национальном уровне приведет к массовым судебным процессам по защите прав человека от негативных климатических изменений. К настоящему времени судебные слушания по искам об изменении климата проходят в рамках традиционного подхода, при котором причины или эффекты изменения климата не могут быть достоверно подтверждены мерами контроля и оценки воздействия, а правительственные правила или условия осуществления выбросов не могут сократить эмиссию парниковых газов. Есть ряд примеров, когда экологические организации бросали вызов разрешениям агентства с требованием обсудить воздействие разрешенной деятельности на изменение климата. Типичным примером тут является рассмотренное в Верховном Суде США дело Massachusetts v. EPA. В этом иске штат и экологические организации успешно оспорили отказ Управления по охране окружающей среды США (EPA) отрегулировать выброс парниковых газов в соответствии с существующим установленным в законе порядком. В другом судебном деле о принятии стандартов выбросов парниковых газов в Калифорнии для новых транспортных средств, автомобильные представительства бросили вызов надежности и уместности заключения эксперта - климатолога. Хотя в этом случае они не добились успеха, он является весьма иллюстративным как тип проблемы, которая может возникнуть при опытном научном свидетельстве эксперта о климате.[10]
Проанализировав судебную практику США по делам о последствиях глобального изменения климата, американские ученые-юристы пришли к выводу, что первый вариант судебных дел по изменению климата включает обжалование законодательных актов, нормативных актов агентств или выданные последними разрешения. Было определено десять возможных типов исковых требований. Шесть включают требования о «независимом регулировании смягчения климата» и четыре посвящены «независимому регулированию адаптации». Из независимых случаев смягчения, большая часть исков до настоящего времени (больше чем 90%) включала в себя три типа требований:
1) предотвратить появление прямого или косвенного источника эмиссии парникового газа, например, обжалование разрешения строительства угольной электростанции (33% случаев смягчения и 14% общего количества дел);
2) требование от законодательного органа или агентства закрепить в законе более строгие пределы выбросов парникового газа, например, вынудить EPA отрегулировать эмиссию парникового газа; иск о понуждении местного органа власти утвердить более строгие зеленые строительные требования (26% случаев «независимого смягчения» и 11% общего количества дел);
3) обжалование законов или правил агентств, требующих более строгих пределов эмиссии парниковых газов, например, иски, которые стремятся препятствовать тому, чтобы EPA регулировало эмиссию парниковых газов (35% случаев смягчения и 14% общего количества дел).[11]
Таким образом, в ряде зарубежных стран (например, в США) развивается не только теория защиты прав человека от процессов глобального изменения климата, но и судебная защита таких прав. И пусть далеко не всегда истцам удается получить компенсацию или запретить выброс парниковых газов, данная тенденция означает постепенную наработку опыта и формирование критериев убедительности представляемых сторонами доказательств.
Одним из возможных путей развития судебной практики по делам о нарушениях прав человека глобальным изменением климата является указание на нарушение других прав человека, тесно связанных с климатическими правами. На такую тесную взаимосвязь уже неоднократно обращалось внимание в теории и на практике. Так, Мальдивы отмечали, что возрастающий уровень моря и другие эффекты изменения климата угрожают правам человека жителей ряда небольших островов. Право этих жителей на жизнь, например, было бы нарушено увеличением частоты и серьезности наводнений; их право на собственность было бы затронуто потерей домов и другого имущества из-за наводнений; реализация их прав на здоровье, еду, воду и жилье было бы нарушено возрастающей температурой воды; а их коллективное право на самоопределение было бы нарушено окончательной потерей страны под водой.[12]
На аналогичную связь между изменением климата и правами человека обращали внимание и Маршалловы острова, отмечавшие, что увеличение уровня моря и сокращение суши могут привести Маршалловы острова к прекращению их физической пригодности для жилья, что уже поднимает проблемы миграции, переселения, культурного выживания и суверенитета.[13]
Данная проблема поднималась и в российской юридической науке. А.М. Солнцев полагает, что изменение климата, как экологическая проблема, потенциально оказывает вредные последствия на следующие права: право человека на достаточное жилище; право на достаточный жизненный уровень; право человека на доступ к воде. В России сейчас насчитывается несколько сотен тысяч экологических беженцев и вынужденных переселенцев.[14]
Указанные международные доктринальные дискуссии, рекомендации ООН и решения ряда национальных судов обусловливают необходимость доктринального осмысления этой проблемы исходя из особенностей России и достижений российской правовой науки. В настоящий момент проблемы противодействия глобальному изменению климата в России исследованы совершенно недостаточно. Нет и привязки «права на климат» к существующей концепции экологических прав человека. Сегодня в российской эколого-правовой науке существует как «узкое» понимание экологических прав человека и его ядра - права на благоприятную окружающую среду, как права на здоровую окружающую среду, отвечающую стандартам, соответствующую установленным санитарно-гигиеническим нормативам (М.И. Васильева, С.А. Боголюбов), так и «широкий» подход - право не только на здоровую (незагрязненную) окружающую среду, но и ресурсоемкую, экологически устойчивую, эстетически богатую и разнообразную среду обитания человека (Ю.С. Шемшученко, М.М. Бринчук).[15] Нельзя сказать, что все это неправильно.
Вместе с тем, назрел вопрос о необходимости развить дальше существующую научную доктрину. Это связано еще и с тем, что понимание объекта охраны окружающей среды исторически постепенно менялось. Первоначально в конце XIX-начале XX века таким объектом выступали отдельные участки леса или отдельные особо ценные и исчезающие объекты животного мира, для защиты которых были созданы первые заповедники. В советский период к ним добавилась охрана отдельных природных ресурсов (земель, вод, недр и т.д.). С принятием Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., а затем и действующего экологического законодательства, таким объектом стали еще и озоновый слой и околоземное космическое пространство, а, наряду с традиционными способами охраны природных объектов (например, лесов от пожаров) добавились экологические требования к отдельным видам деятельности. Например, выяснилось, что от радиационного воздействия после аварии на Чернобыльской АЭС пострадали не только леса или почвы, но и все природные объекты, попавшие в зону радиационного загрязнения. Для их предотвращения были разработаны комплексные требования по охране окружающей среды в энергетике.
Представляется, что сегодня мы стоим на пороге перехода к четвертому этапу понимая объекта охраны окружающей среды, которым должен стать климат, который пока никак не упоминается в федеральных экологических законах (в отличии от многих других стран СНГ, например, Казахстана и Беларуси). С появлением нового комплексного объекта охраны окружающей среды, от состояния которого сильно зависит и состояние «традиционных» природных объектов (лесов, вод и т.д.), появится и новая концепция экологических прав человека, в структуре которых климатические права займут свое центральное место. Типичной особенностью их будет еще и то, что в отличии от состояния земель или вод (или энергетической безопасности), защитить которые в целом возможно национальными средствами, обеспечить климатические права человека на национальном уровне не возможно в принципе.
Это означает появление нового уровня международного сотрудничества в деле охраны окружающей среды, климата и прав человека, которое рано или поздно будет востребовано в России и всех остальных странах мира.
D.A. Abezin,
Head of Department
constitutional and administrative law
Volgograd branch
Russian Academy of National Economy
and Public Service under the President of the Russian Federation,
candidate of jurisprudence
A.P. Anisimov,
professor of chair of Civil Law
Volgograd Institute of Business
doctor of jurisprudence, professor