ПОНЯТИЕ И ЦЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ

Переход России к формированию рыночной экономики привел к ста­новлению нового вида социального обеспечения — социальной помо­щи. Ее возникновение обусловлено появлением такого массового явле­ния, как бедность значительной части населения, включая работающих граждан.

Впервые понятие государственной социальной помощи было дано в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи». Это определенные денежные выплаты (пособия, субсидии, компенсации), а также предоставление жизненно необхо­димых товаров только малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам.

До принятия этого закона в отечественном законодательстве существовало определение «малообеспеченные граждане», «малообес­печенные семьи». Этим самым государство признавало существова­ние граждан, нуждающихся в дополнительной социальной помощи или поддержке. Иными словами, уровень их материального положения был недостаточным, и он поддерживался разными способами.

Предоставление каких-либо видов социального обеспечения, например пенсий, социальных услуг, медицинской помощи и лечения, социального обслуживания, должен осуществляться согласно прин­ципам, установленным в праве социального обеспечения. К числу важ­нейших принципов социальной защиты (и социального обеспечения как одной из ее частей) следует относить адресность социальных вып­лат и выдач. Она предполагает правильное определение материально нуждающихся граждан, что может достигаться разными способами. Во-первых, оценкой материального положения отдельных лиц или семей. (За рубежом правовое понятие «материальное положение» не исполь­зуется. В таких случаях речь обычно идет об оценке «уровня доходов» или «уровня потребления».) Во-вторых, установлением адресности,

основанной на определенных показателях, статистически связанных с нуждаемостью. В-третьих, созданием механизма самоадресования (на основе самозаявительной процедуры).

До принятия закона о государственной социальной помощи точ­ного и конкретного понятия данного вида помощи на законодательном уровне не существовало. Поэтому на практике иногда допускалось про­извольное толкование самого термина «государственная социальная помощь». Такое положение дел в некоторых случаях приводило к огра­ничению прав на ее получение отдельными категориями граждан.

Контингент получателей помощи, ее виды, формы и размер опре­делялись местными органами социальной защиты населения с учетом имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов. Такой подход к понятию государственной социальной помощи зачастую ограничи­вал круг лиц, которые могли бы получать социальную помощь. Ины­ми словами, государством не гарантировалось обязательное получе­ние малообеспеченными слоями населения социальной помощи, не устанавливался ее минимальный размер, не был четко очерчен круг лиц, которые могли бы получать такую помощь, а также порядок ее получения. В результате данная неопределенность и отсутствие четко установленных критериев нуждаемости приводили к тому, что лица, которые особо нуждались в поддержке государства, оказывались за­конодательно незащищенными, что еще больше ухудшало их матери­альное положение.

В настоящее время категории малоимущих семей, малоимущих одиноко проживающих граждан определяются согласно критериям нуждаемости данных групп населения. Само понятие «нуждаемость» можно определить как материальное положение, при котором инди­видуальный доход гражданина или среднедушевой доход семьи по не зависящим от них причинам ниже прожиточного минимума. В этом случае семья (одиноко проживающий гражданин) признается мало­имущей (малоимущим) и имеет право на получение государственной социальной помощи.

При оценке уровня жизни населения принято выделять четыре социальные категории: бедные, малообеспеченные, относительно обес­печенные, состоятельные и богатые.

К бедным относятся те граждане, доходы которых позволяют при­обретать продукты питания в таком объеме, чтобы не умереть с голоду.

Малообеспеченные граждане на свои доходы (если они в 2 раза выше минимума) могут покупать достаточное количество продук­тов, более качественно, а если сэкономят на питании, то и что-то из одежды.

К относительно обеспеченным слоям населения причисляются те лица, которые помимо возможности покупать более дорогие и раз­нообразные продукты питания могут без проблем менять одежду, пользоваться услугами химчистки, прачечной, парикмахерской, при­обретать предметы длительного пользования в быту (мебель, холодиль­ник и др.). Как правило, к таким относятся лица, у которых среднеду­шевой доход составляет три прожиточных минимума.

Состоятельными и богатыми признаются те граждане, доходы которых превышают бюджет высокого достатка: они имеют имущество и банковские счета не только в России, но и за рубежом и т.п.

Преобладающим в государственной социальной политике дол­жен стать принцип адресной помощи, базирующийся на объективных критериях и всесторонних показателях жизни человека. Они в свою очередь должны быть направлены на снижение уровня социального неравенства, обеспечения доступности необходимых материальных и социальных благ. Ведь необходимость в материальной поддержке ма­лообеспеченных категорий граждан, как правило, связана с экономи­ческими причинами.

В условиях цикличности экономических кризисов всегда веро­ятна нестабильность уровня жизни подавляющего большинства насе­ления любого государства. Естественно, что существование бедных и рост их бедности в таких условиях неизбежны.

Современное социально-экономическое положение характери­зуется тем, что подавляющее большинство населения (за исключени­ем незначительного процента самых богатых) попало в зону риска. Бедными могут стать любой человек и любая семья. Речь идет не толь­ко о дороговизне жизнеопределяющих продовольственных товаров, но и о других показателях.

В основу социального развития государства на будущие десяти­летия должны быть заложены главные приоритеты и сосредоточены имеющиеся у государства ресурсы, предназначенные для поддержа­ния государственных минимальных стандартов жизни населения (по потреблению продовольствия и лекарств, тепловой и электрической энергии, транспортного и коммунального обслуживания, необходимых услуг и др.).

Вопрос о приоритетах — это по существу вопрос о содержа­нии общественного договора между гражданами и государством, в том числе об обязанностях последнего: что оно должно и что мо­жет реально им дать. Неуклонное соблюдение такого договора и до­стижение приоритетных целей — необходимое условие успешности внутренней социальной политики государства, если оно хочет сохранить собственное население и соответственно себя. Следовательно, не­обходимо тщательно разработать все положения такого общественно­го договора, учитывая экономические и правовые возможности госу­дарства.

Помимо финансовых ресурсов, направленных на преодоление бедности, должны быть задействованы правовые возможности госу­дарства. (Под ними мы понимаем юридические средства воздействия на социальную сферу жизни общества, включая социальное обеспече­ние.) В данном случае речь идет о необходимости проведения коди­фикационных работ в области социального обеспечения. В идеале це­лесообразно было бы приступить к разработке кодекса законов о социальном обеспечении в Российской Федерации (Социального ко­декса РФ) или основ законодательства о социальном обеспечении. Наличие такого акта сняло бы многие противоречия, существующие в социальном обеспечении и социальном обслуживании, позволило бы провести унификацию всего отраслевого законодательства, в том чис­ле ограничило бы количество льгот, и т.д.

Прежде чем приступить к таким изменениям, необходимо четко сформулировать и законодательно установить принципы государствен­ной социальной политики в целом. Их отсутствие ведет к снижению роли государства в сфере социальной защиты населения. Поэтому не случайно, что в регионах зачастую принимаются решения, противоре­чащие Конституции РФ и федеральным законам.

К числу отличительных признаков определения государствен­ной социальной помощи необходимо отнести указание на источни­ки ее финансирования. В соответствии со ст. 5 Закона о государ­ственной социальной помощи ими являются средства бюджетов субъектов Российской Федерации и средства местных бюджетов. В случае недостаточности средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на оказание данной помощи такие средства выделяются субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления за счет средств бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации или дополни­тельных источников в порядке, установленном законодательством. Это значит, что при принятии и утверждении федерального бюдже­та и бюджетов субъектов Российской Федерации должны учиты­ваться реальные средства, направляемые на оказание социальной помощи малоимущим слоям населения.

Следующим характерным признаком государственной социаль­ной помощи является ее предоставление в виде денежных выплат и на-туральных выдач¹. Денежные выплаты предоставляются малоимущим гражданам в виде доплат к пенсиям.

Определение государственной социальной помощи, теперь за­крепленное на законодательном уровне, можно рассматривать как га­рантию в деле реализации гражданами своих конституционных прав.

В законе о государственной социальной помощи сформулиро­ваны цели государственной социальной помощи, а именно:

■ поддержание уровня жизни малоимущих семей, а также ма­
лоимущих одиноко проживающих граждан, среднеднедушевой доход
которых ниже величины прожиточного минимума, установленного
в субъекте Российской Федерации;

■ адресное использование бюджетных средств;

■ усиление адресности социальной поддержки нуждающихся
граждан;

■ создание условий для обеспечения всеобщей доступности
и общественно приемлемого качества социальных услуг (хотя, на наш
взгляд, в таком виде такая цель в большей степени относится к сфере
социального обслуживания населения);

■ сокращение уровня социального неравенства (при сохране­
нии значительной дифференциации в заработке и трудовых доходах
между низкооплачиваемыми и высокооплачиваемыми категориями ра­
ботающих лиц такая цель представляется декларативной);

■ повышение доходов населения.

Для достижения этих целей потребуется: а) восстановление роли доходов от трудовой деятельности как основного источника денежных доходов населения, важнейшего стимула развития производства и по­вышения трудовой активности работников; б) обеспечение справед­ливого распределения на основе инвестирования и совершенствова­ния системы индивидуального налогообложения; в) стимулирование использования доходов от трудовой и предпринимательской деятель­ности, доходов от собственности для инвестирования и кредитования социально значимых программ, направленных на формирование ба­зовых условий жизнедеятельности, улучшение жилищных условий, медицинского обслуживания, получения образования; г) предотвра-

щение, с одной стороны, массовой безработицы, а с другой — непре-пятствование высвобождению излишней рабочей силы в связи со структурной перестройкой экономики; д) усиление адресности соци­альной поддержки нуждающихся граждан на основе квалифицирован­ного учета материального положения семей и заявительного принци­па назначения пособий и оказания помощи и т.д.

При реализации целей социальной помощи органы исполнитель­ной власти должны учитывать следующее.

Обеспеченность человека, групп и слоев населения в целом не­разрывно связана с их потребностями. Потребности — это нужда в чем-либо необходимом для поддержания жизнедеятельности организма человека, социальных групп населения, общества в целом; это внут­ренний побудитель их социальной активности. Осознанные потреб­ности выступают в качестве интересов человека. Факторы, которые обусловливают удовлетворение потребностей людей, разнообразны. К ним относятся: объем и структура производства, численность и по­ловозрастной состав населения страны; общественно-политический и экономический строй общества, его социальная структура; величи­на и распределение национального дохода; денежные доходы населе­ния, распределение их между различными группами и слоями населе­ния; имеющиеся товарные фонды, цены на товары и услуги и др.

Все эти обстоятельства тесно взаимодействуют между собой, но их влияние друг на друга неодинаково на разных этапах развития чело­веческого общества. На наш взгляд, в современных условиях России в первую очередь должны учитываться факторы, касающиеся содержа­ния социальной политики, направленной на поддержание и повышение уровня жизни населения. Ведь уровень жизни характеризует меру и сте­пень удовлетворения материальных и духовных потребностей преиму­щественно в их количественном измерении (в денежных и натураль­ных единицах). Он включает такие показатели: уровень национального дохода, размер оплаты труда, реальные доходы, объем потребляемых благ и услуг, уровень потребления продовольственных и непродовольствен­ных товаров, продолжительность рабочего и свободного времени, жи­лищные условия, уровень образования, здравоохранения, культуры и т.д. Такое широкое толкование уровня жизни характеризует экономичес­кое положение населения страны в целом.

В узком смысле он означает уровень удовлетворения потребно­стей отдельной личности и соответствующий ему уровень доходов. Поэтому чаще всего в качестве обобщающего показателя уровня жиз­ни населения, удовлетворения его материальных и духовных потреб­ностей рассматривают реальные доходы населения. Они характеризуют количество приобретаемых материальных благ и услуг с учетом изменения розничных цен и расходов на выплату налогов, а также дру­гих обязательных платежей. Важный показатель уровня жизни, избран­ный в современной России, — прожиточный минимум, который явля­ется своеобразной точкой отсчета бедности, ее определения. Бедные, или малоимущие — это лица, у которых месячный доход на одного чле­на семьи ниже прожиточного минимума. Российское общество крайне дифференцированно по уровню материального положения различных слоев и групп населения. Разрыв доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения за последние годы увеличился в десятки раз. По-прежнему более ¹/₃ (по отдельным оценкам — ²/з) населения стра­ны имеют доходы ниже среднего уровня, миллионы людей постоянно недоедают, к числу последних относятся и малоимущие. По разным данным, 24% населения (35,9 млн человек) получают доходы (офици­ально декларируемые) ниже прожиточного минимума.

Регулирование уровня жизни населения должно стать одним из основных направлений деятельности государства. Крайняя степень неравенства способна привести к нестабильности в обществе, соци­альным взрывам, разрушению производительных сил, гибели людей. Следовательно, основной целью государственной социальной помо­щи должна быть поддержка малоимущих групп населения — семей и одиноких граждан, которые находятся за чертой бедности и не могут обеспечить себя и членов своей семьи самым необходимым.

Итак, первоначально Закон о государственной социальной по­мощи был направлен на оказание социальной помощи малоимущим гражданам, по существу — бедным.

В 2004 г. в России началась административная реформа¹ в целях разграничения полномочий между федеральными органами государ­ственной власти и органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Реформа повлекла за со­бой изменения и в нормах Закона о государственной социальной помо­щи. Теперь многие социальные льготы и виды социальной помощи ус­танавливаются правовыми решениями соответствующих органов субъектов Российской Федерации. Так, изменились подходы к содер­жанию социальной помощи. Дополнен и круг лиц, имеющих право на государственную социальную помощь. Стал разнообразным перечень предоставляемых видов помощи лицам, указанным в законе, и пр.

¹ См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в зако­нодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных за­конов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"».

Вопросы для проверки знаний:

1. В каком законе сформулировано понятие «социальная помощь»?
2. Дать характеристику социальным категориям граждан для получения материальной помощи.
3. Перечислить признаки государственной социальной помощи.
4. Цели государственной социальной помощи.
5. Пути предоставления государственной социальной помощи (что потребуется для достижения целей.