Основой обеспечения сбалансированности бюджета является стабильность поступления доходов. Для этого необходима стабильная доходная база и методы, которые помогают ежегодно увеличивать налоговые и неналоговые доходы. Т.е. в идеале система межбюджетных трансфертов должна быть такой, которая не просто помогает увеличивать доходы для покрытия расходов, но и стимулирует к наращиванию собственной базы доходов. Согласно Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года эта задача являлась одной из приоритетных задач в области реформирования межбюджетных отношений. В качестве других приоритетных задач были обозначены следующие:
· «создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
· корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
· совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления».[34]
Как было сказано во второй главе, общее сокращение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета регионам будет происходить за счет увеличения собственных налоговых и неналоговых источников. Если посмотреть на рост собственных доходов (без учета межбюджетных трансфертов кроме субвенций) и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, видно, что темп роста расходов за последние годы был выше, чем темп роста доходов.
Рисунок 8. Темпы роста доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2005-2012 гг.
Становится очевидным, что задача стимулирования регионов к наращиванию собственных доходов является очень актуальной, потому что сохранение такого тренда может привести к увеличению числа дотационных регионов и дисбалансу бюджетной системы в долгосрочной перспективе. Нельзя забывать, что для федерального уровня трансферты являются расходными статьями. А в случае недостаточности средств в федеральном бюджете, трансферты будут сокращаться, и проблемы дефицита федерального бюджета будут «перекидываться» на уровень субъектов и муниципалитетов.
Но одной из главных особенностей российской системы межбюджетных трансфертов, как считают многие эксперты, является отсутствие механизма, который мог бы эффективно стимулировать наращивание собственной доходной базы как у регионов, так и у муниципалитетов.
В последнее время в общем объеме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности закладывается некоторый объем денежных средств на стимулирующий фактор. Это касается как дотаций, которые распределяет федеральный бюджет, так и тех, которые распределяют региональные бюджеты.
| Цели Правительства | 2007 год | 2008 год | 2009 год | |||
| млрд.руб | % | млрд.руб | % | млрд.руб | % | |
| Цель5.Обеспечение сбалансированного регионального развития: | 499,3 | 594,7 | 10,3 | 586,3 | ||
| 5.1. Снижение дифференциации уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации | 3,4 | 189,7 | 3,3 | 158,6 | 2,4 | |
| 5.2. Выравнивание возможностей реализации во всех субъектах Российской Федерации установленного уровня социальных гарантий | 300,1 | 5,4 | 400,4 | 6,9 | 6,5 | |
| 5.3. Стимулирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации | 7,4 | 0,1 | 1,2 | 0,02 | 1,3 | 0,02 |
| 5.4. Повышение качества управления субъектами Российской Федерации | 2,1 | 3,2 | 0,1 | 3,5 | 0,1 |
Таблица 6. Обеспечение сбалансированного регионального развития. [35]
Как видим, на стимулирование социально экономического развития субъектов РФ в 2008 и 2009 годах инвестировалось 0,02% расходов федерального бюджета. Этого очень мало для реформирования системы межбюджетных трансфертов с целью мотивации субъектов к наращиванию собственных доходов. Данный инструмент продолжает существовать. Он выражается в дотациях, которые предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала. Целью данного вида трансфертов является «финансовое стимулирование регионов, обеспечивающих развитие предпринимательской деятельности на своей территории и снижающих финансовую зависимость от федерального бюджета»[36]. Оценка субъектов РФ, достигших наилучших результатов по увеличению налогового потенциала региона происходит по следующим параметрам:
· Численность постоянного населения;
· Объем инвестиций в основной капитал;
· Объем налоговых доходов;
· Объем отгруженных товаров.
В регионах РФ тоже действует схожая практика стимулирования развития экономического потенциала. Например, в Ульяновской области с 2009 г. действует новый вид дотаций, который ежегодно предоставляется нескольким муниципальным образованиям, которые добились наилучших результатов в области создания и поддержания условий экономического роста. Данная стимулирующая часть тоже невелика. В той же Ульяновской области она не превышает 5% от общего объема дотаций.[37]
Из-за больших различий в уровнях обеспеченности регионов и муниципальных образований очень сложно построить систему распределения межбюджетных трансфертов с учетом факторов, которые будут стимулировать все бюджеты к наращиванию доходной базы.
Реформирование и совершенствование межбюджетных отношений, особенно в федеративных государствах, это непрерывный процесс. Социально-экономическая сфера претерпевает изменения во времени, поэтому с ними вместе меняются финансовая политика и выстраивание межбюджетных отношений. Поэтому всегда необходимо находится в поиске оптимального и в вопросе разграничения доходов между бюджетами. С одной стороны, можно не разграничивать налоговые доходы между региональными и местными бюджетами и выплачивать только дотации из федерального бюджета на развитие регионов и муниципалитетов. С другой стороны, можно максимально повысить долю налоговых источников в региональных и муниципальных бюджетах. В первом случае, у территориальных властей исчезнут стимулы для эффективного управления налоговыми доходами. А во втором случае будет усиливаться различия в развитии субъектов и муниципальных образований, а у федерального бюджета будут отсутствовать необходимые средства для того, чтобы обеспечить горизонтальное выравнивание развития территорий[38]. Поэтому очень важно найти оптимальное сочетание первого и второго подходов в разграничении налоговых источников.
Стремление сократить общий объем межбюджетных трансфертов в ближайшие годы свидетельствует о том, что регионы России постепенно оправляются от последствий кризисных явлений 2008-2010 годов, сейчас их заботит задача наращивания собственных налоговых и неналоговых источников. Поэтому главной задачей центра является продолжать проводить политику по поддержке данной тенденции, а именно:
-совершенствовать механизмы распределения межбюджетных трансфертов;
-увеличивать доходы местных бюджетов;
-стимулировать регионы и муниципальные образования к оптимизации расходов;
-разрабатывать долгосрочные программы повышения эффективности бюджетных расходов.
Проведение реформ области повышения собственной доходной базы особенно актуально для муниципальных образований. На данный момент в Правительстве РФ разрабатываются законопроекты в области повышения доходов местных бюджетов. «Доходную базу бюджетов можно повысить двумя путями: увеличить источники доходов местных бюджетов и увеличить дотации».[39] Одним из направлений деятельности в этой области является введение в стране единого налога на недвижимость, который заменит налог на имущество физических лиц и земельный налог. Закон находится на рассмотрении в Государственной Думе, существует большая вероятность, что он вступит в силу с 2014 года в нескольких регионах. По мнению экспертов, такая мера должна увеличить налоговые поступления местных бюджетов и позволит уменьшить объем дотаций.
Но это не значит, что всё зависит от реформ, которые будут осуществлять федеральные власти. В области управления общественными финансами, региональные и местные власти могут применять прямые методы управления налоговыми доходами (ограниченно, т.к. у них очень мало налоговых полномочий), так и косвенные методы. Среди этих методов можно назвать следующие:
1. Эффективная работа с плательщиками налогов, особенно с крупными. Это способно обеспечить высокую собираемость налогов и сборов, составление реалистичных прогнозов их собираемости[40];
2. Применение мер, направленных на увеличение инвестиционной привлекательности регионов, создание благоприятного экономического климата, что способно расширить налоговую базу;
3. Обязательное исполнение требований, установленных в федеральном законодательстве. Создание взаимосвязи между качеством управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях с величиной субсидий из федерального бюджета;[41]
4. Применение методов из Кодекса лучшей практики, в частности, проведение бюджетной политики на принципах ответственного финансового менеджмента[42].