В последние десятилетия борьба с незаконным оборотом наркотиков была одним из наиболее важных вопросов в отношениях между Европейским союзом (ЕС) и Латинской Америкой и странами Карибского бассейна (ЛАК). Растущее внимание к этому вопросу питается новыми вызовами, которые наркотики и их динамика налагают на оба региона. Сотрудничество ЕС-ЛАК в борьбе с незаконным оборотом наркотиков способствует сбалансированному и всеобъемлющему видению, которое признает важность борьбы с наркотиками посредством политики, направленной на перехват наркотиков и укрепление национальных учреждений, а также устранение основных причин этой проблемы с помощью программ, включающих использование наркотиков Профилактики наркоманов, реабилитации наркоманов и программ альтернативного развития в странах-производителях. Отношения ЕС-ЛАК в этой области могут способствовать разработке и осуществлению альтернативных политик в рамках мировых дискуссий о границах традиционной парадигмы борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Несмотря на эту возможность, анализ проектов сотрудничества в этой области выявляет разрыв между дискурсом и реализацией, причем не только с точки зрения ресурсов, но и подхода. И это потому, что логика ограничения количества наркотиков, которые выходят из Латинской Америки для Европы, продолжает преобладать.
Введение
С середины 90-х годов сотрудничество в борьбе с незаконным оборотом наркотиков и их потреблением постепенно было включено в повестку дня Европейского союза (ЕС) - Латинской Америки и Карибского бассейна (ЛАК). В отличие от традиционных взглядов, таких как так называемая «война с наркотиками», которая была сосредоточена на борьбе с производством и подчеркивании запретительного подхода к запрещению наркотиков, сотрудничество ЕС-ЛАК рассматривает незаконные наркотики как социальную проблему и проблему безопасности, требующую комплексных политических ответных мер. Первый взгляд на парадигму сотрудничества ЕС-ЛАК в области борьбы с наркотиками предполагает, что он должен поддерживать нетрадиционные усилия многих латиноамериканских стран, сталкивающихся с проблемой наркотиков. Более того, в рамках дебатов о неспособности карательных мер, основанных на искоренении, запрещении и криминализации потребления, европейская модель «снижения вреда», определяющая приоритеты профилактики, медицинского лечения и частичной декриминализации потребления наркотиков, может стать точкой ссылки на обновленную стратегию борьбы с наркотиками. Тем не менее, двух региональное сотрудничество в борьбе с наркотиками сталкивается с различными трудностями: различными межрегиональными и внутри региональными представлениями о проблеме наркотиков и путями их решения; Отсутствие единого голоса и общей стратегии в отношении наркотиков в ЛАК; Ограниченные ресурсы для программ двустороннего сотрудничества; И преобладание акцента на борьбе с производством кокаина в Андских странах.
«Война с наркотиками в Латинской Америке»
Латинская Америка и Карибский бассейн имеют давнюю историю борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Политика запретителей, сосредоточенная на лобовой борьбе против производства и транспортировки запрещенных наркотиков, стала важной после 1973 года, когда Ричард Никсон объявил «Война с наркотиками». Этот подход стал все более и более укоренившимся после окончания «холодной войны», когда борьба против незаконного оборота наркотиков стал одним из самых важных вопросов в межамериканской повестке дня.
Однако оценка «войны с наркотиками» в Латинской Америке показывает ее пределы: в период с 1999 по 2010 год производство коки и кокаина в Колумбии сократилось на 50 процентов, но увеличилось в Перу и Боливии (в тот же период использовалась земля Для выращивания наркотиков в Перу практически удвоилось) (Gratius 2012).
Наблюдается тревожное увеличение потребления кокаина в Южной Америке, особенно в Бразилии. Число пользователей кокаина в прошлом в Южной Америке в 2004-2005 гг. Составляло почти 2 млн. человек, а в 2012 г. - 3,35 млн. (UNODC 2014: 36). Кроме того, незаконный оборот наркотиков является одним из основных факторов усиления преступного насилия в регионе, особенно в Центральной Америке, Мексике, Венесуэле, Бразилии и Колумбии. При уровне убийств 26,5 на 100 000 человек Центральная Америка является самой незащищенной областью в мире (UNODC 2013: 33). Торговля наркотиками по-разному влияет на национальную безопасность латиноамериканских стран. Способность государства реагировать на эту угрозу зависит от ее институциональных преимуществ, ее местоположения на карте преступной деятельности (страны производства, потребления и транзита) и механизмы, которые она использует для их устранения. Сложная проблема незаконного оборота наркотиков в Латинской Америке породила множество ответных мер на национальном, субрегиональном и полушарийном уровнях. Важно отметить, что во всех случаях признается необходимость поощрения всеобъемлющей политики по борьбе с этой угрозой, но в историческом плане правительства уделяли приоритетное внимание традиционной модели, сосредоточенной на применении силы.
Для многих стран региона торговля наркотиками представляет собой основную угрозу национальной безопасности, и вооруженные силы были включены в различные виды деятельности в борьбе с наркотиками: обеспечение соблюдения границ, запрещение деятельности, арест преступных лидеров и обеспечение общественной безопасности. С их соответствующими различиями примерами такой политики являются Мексика, Гватемала, Гондурас, Перу, Бразилия и Колумбия. Но для других стран, таких как Чили или Уругвай, проблема наркотиков остается в повестке дня общественной безопасности. Уругвайское правительство даже зашло так далеко, чтобы декриминализировать каннабис, регулируя его производство и коммерциализацию. На уровне полушария, начиная с 80-х годов, страны Латинской Америки содействовали региональному сотрудничеству в борьбе с незаконным оборотом наркотиков в рамках Организации американских государств. Первые инициативы были направлены на создание многосторонних механизмов, выступающих против односторонней политики США. В частности, акцент был сделан на принципе совместной ответственности и регионального сотрудничества в области борьбы с наркотиками.
Создание в 1986 году Межамериканской комиссии по борьбе со злоупотреблением наркотическими средствами (СИКАД), утверждение первой стратегии по борьбе с наркотиками в полушарии в 1996 году и
Создание Механизма многосторонней оценки в 1998 году было частью этой динамики (Chanona 2011). Принцип совместной ответственности, содействие многостороннему сотрудничеству и приверженность принятию всеобъемлющей политики борьбы с незаконным оборотом наркотиков являются элементами Плана действий против транснациональной организованной преступности в масштабах полушария (2006 год); Стратегия наркотиков в масштабах полушария (2010 год); И План действий в отношении наркотиков в масштабах полушария на 2011-2015 гг. (2011 г.). Тем не менее до сих пор сотрудничество между полушарием в борьбе с незаконным оборотом и потреблением наркотиков имело ограничения. Механизм координации все еще отсутствует, а субрегиональные инициативы играют более важную роль в борьбе с организованной преступностью.
Двустороннее сотрудничество Латинская Америка и Европейский союз разделяют ценности и принципы, лежащие в основе их двухрегионального партнерства. В области безопасности оба региона приняли широкую концепцию многомерной безопасности и разделяют такие ценности, как солидарность, сотрудничество, многосторонность, уважение прав человека и совместную ответственность по вопросам наркотиков. Оба региона согласны с тем, что борьба с наркотрафиком и потреблением требует международного сотрудничества и «комплексного, много дисциплинарного и сбалансированного подхода, сочетающего сокращение спроса на наркотики и меры по сокращению предложения наркотиков» (EU-CELAC Quito Declaration, 2013).
В связи с проблемой увеличения потребления кокаина в европейских странах в 1995 году был создан Специализированный политический диалог высокого уровня по наркотикам с Андским сообществом. В случае Карибского сообщества, являющегося стратегическим районом продвижения наркотиков в Европу, Барбадосский план действий был введен в действие в 1996 году при участии Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности и СИКАД.
На двухуровневом уровне в 1998 году был официально запущен Механизм координации и сотрудничества ЕС-ЛАК по наркотикам1, с целью укрепления институционального укрепления и разработки национальной и региональной политики, позволяющей странам решать проблему наркотиков. Его план действий, известный также как Панамский план действий, был утвержден в 1999 году. С тех пор оба региона работали в ключевых областях, включая:
- Сокращение спроса: обмен информацией о политике в области наркотиков, профилактике и лечении;
- Сокращение предложения: совместные действия по выявлению и ликвидации организованной преступности Групп, укрепление сотрудничества между судебными органами; Содействие осуществлению проектов альтернативного развития на плантациях коки;
- Программы взаимной технической помощи по созданию потенциала (полиция, таможня, судебные действия);
- создание обсерваторий по наркотикам с целью создания комплексной системы информации о наркотиках, сбора сопоставимых показателей производства, потребления, оборота, химических прекурсоров и моноголошения;
- Укрепление морского сотрудничества, особенно с Карибским регионом в рамках Барбадосского плана действий;
- Технический диалог по химическим веществам-прекурсорам; а также
- Укрепление потенциала борьбы с отмыванием денег с уделением особого внимания странам Андского и Карибского бассейна (EEAS 2014).
В 2009 году была создана Программа сотрудничества между Латинской Америкой и Европейским союзом наркополитики (COPOLAD). Основываясь на идее содействия всеобъемлющей и сбалансированной стратегии борьбы с наркотиками, программа состоит из четырех компонентов:
1) консолидация ЕС-ЛАК Механизм координации и сотрудничества в области наркотиков;
2) консолидация национальных обсерваторий по наркотикам;
3) наращивание потенциала в области сокращения спроса (профилактика, лечение, реабилитация и снижение вреда)
4) наращивание потенциала в области сокращения предложения (правоохранительная деятельность и альтернативное развитие).
На 2010-2014 годы ЕС первоначально выделил 6 млн. Евро на этот проект. В марте 2013 года этот бюджет увеличился чуть более чем на полмиллиона евро (Council of the European Union 2013, COPOLAD 2015).
В 2009 году была также запущена программа борьбы с преступными сетями вдоль маршрута кокаина, в которую входят 36 стран Латинской Америки, Карибского бассейна и Восточной Африки, бюджет которой составляет 50 млн. евро, что делает его одним из приоритетов ЕС Программ. Четыре из семи компонентов Программы маршрутов кокаина открыты для стран CELAC: 2 - Программа по предотвращению утечки прекурсоров наркотиков в Латинской Америке и Карибском регионе (ПРЕЛАК); Программа обмена аэропортом (AIRCOP) для перехвата поставок кокаина; Сотрудничество с Американским полицейским сообществом (AMERIPOL) 3 в целях укрепления сотрудничества правоохранительных и судебных органов и органов прокуратуры; И сотрудничество с Целевой группой по финансовым мероприятиям Южной Америки И сотрудничество с Целевой группой по финансовым мероприятиям Южной Америки (ГАФИСУД) для борьбы с отмыванием денег и финансовыми преступлениями (Совет Европейского союза 2013, Европейский союз, 2015 год).
Последнее совещание Механизма координации и сотрудничества по наркотикам состоялось в 2012 году в Брюсселе. В дополнение к подтверждению своей приверженности сотрудничеству для сокращения спроса и предложения, ЕС и ЛАК подчеркнули важность преодоления новых проблем, связанных с химическими прекурсорами, и диверсификации синтетических наркотиков.
Таблица 1. Программы сотрудничества ЕС-ЛАК по наркотикам (2004-2015 годы)
____________________________________
Несмотря на эти связи, двухрегиональное сотрудничество по борьбе с
jграничения, в том числе:
A) Воздействие и восприятие наркоторговли в обоих регионах настолько различны: в то время как в значительном числе латиноамериканских стран наркотрафик является проблемой национальной безопасности, для членов ЕС проблема наркотиков рассматривается как связанная с общественным здоровьем и общественной безопасностью.
B) В Латинской Америке и Карибском бассейне не существует единого мнения или общей стратегии в отношении наркотиков (Gratius 2012). Сложность региона усложняет участие всех стран в программах сотрудничества, и тенденция заключается в том, чтобы подчеркнуть субрегиональную и двустороннюю деятельность. Задачей стран Латинской Америки и Карибского бассейна по-прежнему является согласование различных стратегий.
C) Восприятие стран-членов ЕС по проблеме незаконного оборота наркотиков из ЛАК. На Европу приходилось 24 процента всех потребителей кокаина во всем мире (UNODC 2013). Это объясняет, почему ЕС уделяет приоритетное внимание субрегиональным и двусторонним программам сотрудничества со странами Андского региона (Колумбия, Перу и Боливия как производители кокаина).
Когда мы анализируем программы сотрудничества ЕС-ЛАК по наркотикам в течение последнего десятилетия, мы отмечаем преобладание программ с Андским и Карибским странами над двухрегиональными. Например:
1) особые торговые преференции для Андских и Центральноамериканских стран в рамках схемы «GSP-Drugs»;
2) субрегиональные программы с Андским сообществом, такие как: борьба с незаконными наркотиками в Андском сообществе (ПРАДИКАН), финансируемая за счет 3,25 млн. Евро; И Проект поддержки Андского сообщества в области синтетических наркотиков (DROSICAN), на сумму 2,55 млн. Евро для борьбы с синтетическими наркотиками;
3) субрегиональные программы с Карибским сообществом, такие как: Региональное сокращение спроса на КАРИКОМ (800 000 евро), создание потенциала поддержки для правоохранительных органов (400 000 евро) и институциональная поддержка Агентства по осуществлению Карибского региона по вопросам преступности и безопасности (ИМПАКС) в его Роль в разработке политики (800 000 евро);
4) проекты альтернативного развития и программы борьбы с наркотиками в Боливии с общим объемом финансирования 119 млн. Евро в период с 1999 по 2013 год; Перу с 32 млн. Евро с 2014 по 2017 год и Колумбия, которая получила около 165 млн. Евро для лабораторий мира и регионального развития (CICAD 2007; Gratius 2012; EEAS 2014a; Европейская комиссия 2007; Европейская комиссия 2013).
Таблица 2. Программы двустороннего сотрудничества ЕС в области наркотиков (1998-2015 годы)
_________________________________________________
Таким образом, хотя в своем выступлении ЕС определяет ЛАК как «стратегических партнеров» против незаконного оборота наркотиков и настаивает на важности укрепления двустороннего сотрудничества и содействия всесторонней политике борьбы с незаконными наркотиками, реальность такова, что европейцы предпочитают субрегиональные и двусторонние Соглашений и программ, сосредоточенных на контроле над производством кокаина и синтетических наркотиков и торговлей ими. В исследовании для Европейского парламента Сюзанна Гратиус (2012) показала, что большинство проектов ЕС в ЛАК направлены на сокращение предложения наркотиков. По ее данным, 102 из 13 проектов направлены на сокращение предложения.
Выводы.
Интерес ЕС к сотрудничеству в области борьбы с наркотиками обусловлен различными факторами. Выдающимся среди них является ущерб, вызванный потреблением наркотиков с точки зрения наркомании и смерти, увеличение производства синтетических наркотиков в ЕС и озабоченность по поводу уровней насилия в Латинской Америке и Карибском бассейне, связанных с деятельностью организованной преступности. Со своей стороны, латиноамериканские страны нашли у европейцев ключевого партнера для содействия всестороннему видению перед лицом проблемы организованной преступности. С 80-х годов прошлого века латиноамериканцы подчеркивали общую ответственность стран-производителей, транзитеров и потребителей, а также важность многостороннего сотрудничества для решения этих проблем. Оценка сотрудничества ЕС-ЛАК в борьбе с наркотиками показывает, что, несмотря на добрые намерения, тенденция заключалась в том, чтобы подчеркнуть борьбу с производством и транспортировкой наркотиков из Латинской Америки в ЕС. Что отличает эту стратегию - это использование инструментов более широкого охвата, включая вопросы, связанные с укреплением организационной структуры, верховенством закона, полицейскими учреждениями, развитием разведывательного потенциала и мерами по борьбе с отмыванием денег и активизацией международного сотрудничества. В первые годы двустороннего сотрудничества по вопросам наркотиков были отмечены различия между дискурсом ЕС по сбалансированному фокусу и интересами Соединенных Штатов, в котором больше внимания уделялось запрету. Вместе с тем Соединенные Штаты признали общую ответственность и поддерживают программы, включающие институциональное укрепление латиноамериканских стран, чтобы противостоять этой проблеме. Тем временем ЕС расширил свои программы, направленные на предотвращение попадания наркотиков на его берега. ЕС и Соединенные Штаты разделяют озабоченность по поводу химических прекурсоров, производство новых синтетических наркотиков и важность замедления потока наркотиков в их страны. В то же время крайне важно, чтобы страны Латинской Америки и Карибского бассейна продолжали уделять особое внимание своим партнерам необходимости развивать сотрудничество, направленное на структурные корни незаконного оборота наркотиков и порождаемое ими насилие. В данном контексте, с учетом ограничений прогибиционистской парадигмы борьбы с незаконным оборотом наркотиков, обсуждаются альтернативы, и комплексный, сбалансированный подход к сотрудничеству в рамках ЛАК-ЕС может быть ориентиром.
Задача состоит в обеспечении того, чтобы комплексный подход воплощался в конкретные государственные политики. На данный момент мы не должны упускать из виду тот факт, что во многих латиноамериканских странах приоритетом являются незамедлительные ответы перед лицом кризиса безопасности и насилия. Это ведет к укреплению политики, направленной на применение силы. По этой причине в краткосрочной перспективе европейское видение уменьшения ущерба будет по-прежнему использоваться «в качестве дополнения» посредством таких понятий, как безопасность граждан или политика предотвращения и реабилитации. Со своей стороны, учитывая озабоченность по поводу расширения использования синтетических наркотиков и психоактивных веществ, а также в контексте ограниченных ресурсов, ЕС намерен уделять больше внимания своим ближайшим соседям в Восточной Европе и будет продолжать делать ставку на более широкие проекты, такие как Программа «Кокаиновый маршрут», направленная на предотвращение пересечения границ наркотиками.