Обязательность наличия представительных органов местного самоуправления.

Введение

Муниципальное право — одна из отраслей российского пра­ва, поскольку призвана регулировать разнообразные обществен­ные отношения в самой многосторонней сфере — в сфере мест­ного самоуправления. В настоящее время местное самоуправле­ние составляет одну из важных и необходимых основ конститу­ционного строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечи­вает защиту интересов лиц, совместно проживающих на опреде­ленной территории, жители которой неизбежно взаимодейству­ют друг с другом. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народо­властия.

Местное самоуправление признается и гарантируется госу­дарством как форма самоорганизации граждан для решения во­просов местного значения, обеспечения повседневных потреб­ностей каждого члена общества и населения муниципального образования в целом.

Муниципальное право занимает особое место в системе рос­сийского права и отличается от других отраслей права не только предметом регулирования, но и широкой сферой регулирова­ния, где проявляется его роль и значение.

Нормы муниципального права, во-первых, упорядочивают и закрепляют наиболее важные общественные отношения в сфере местного самоуправления, во-вторых, охраняют урегулирован­ные правом общественные отношения, и наконец, способствуют развитию новых общественных отношений. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федераль­ных законов и иных нормативных актов реализуются важней­шие вопросы местного самоуправления: управление муници­пальной собственностью, формирование, утверждение и испол­нение местных бюджетов, установление местных налогов и сбо­ров, осуществление охраны общественного порядка, организа­ция и деятельность органов местного самоуправления. Кроме того, нормы муниципального права регулируют и иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципаль­ных образований и органов государственной власти.

Все отмеченное позволяет говорить о важном месте муници­пального права в системе российского права и его влияния на ход общественного развития. Соответственно этому и наука му­ниципального права занимает важное место в системе правовой науки, а следовательно, и среди учебных дисциплин, изучаемых в образовательных учреждениях.

Обязательность наличия представительных органов местного самоуправления.

В соответствии с Европейской хартией мест­ного самоуправления право на местное самоуправление осуще­ствляется советами или собраниями, состоящими из членов, выбранных путем свободного тайного, равного, прямого и все­общего голосования. Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ ор­ганы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других принципах. В системе органов, фор­мируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принад­лежит представительным органам местного самоуправления. Они, состоящие из депутатов, решают от имени избравшего их населения наиболее важные вопросы местной жизни. В россий­ском законодательстве обязательность наличия выборных орга­нов местного самоуправления установлена Законом об общих принципах организации местного самоуправления, в соответст­вии с которым наличие выборных органов местного самоуправ­ления муниципальных образований является обязательным (п. 2 ст. 14).

Однако в 1995—1996 гг. получила широкое распространение практика противодействия глав субъектов Федерации возникно­вению самостоятельной местной власти. В ряде регионов не принимались законы, устанавливающие порядок проведения муниципальных выборов; отсутствовали принятые в установ­ленном порядке уставы муниципальных образований, имелись другие нарушения. Выборы органов и должностных лиц мест­ного самоуправления не назначались и не проводились, так как отсутствовали соответствующие законы субъекта Федерации.

Исходя из закрепленного в законодательстве принципа обя­зательности наличия выборных органов местного самоуправле­ния для устранения подобных ситуаций был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. “Об обеспечении конституцион­ных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления”. Этот Закон применяется при нарушении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправле­ния в случаях, если:

- законодательным (представительным) органом субъекта Фе­дерации не принят закон, устанавливающий порядок проведе­ния муниципальных выборов;

- представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образо­вания;

- в муниципальном образовании отсутствует выборный пред­ставительный орган местного самоуправления;

- полномочия органов местного самоуправления осуществля­ются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

- законом субъекта Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

- истекли установленные сроки полномочий выборных орга­нов и должностных лиц местного самоуправления;

- выборы депутатов представительных органов или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе по­вторные или досрочные выборы, не назначены уполномочен­ным органом или должностным лицом в установленные сроки;

- отсутствуют органы или должностные лица, уполномочен­ные назначать выборы депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

- муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

- органы местного самоуправления упразднены или самораспустились в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

- в нарушение законодательства не реализуются конституци­онные права граждан, проживающих на территории муници­пального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

Дата выборов представительных органов местного само­управления может назначаться судом. Такие выборы уже назна­чались судом в ряде муниципальных образований Кемеровской, Брянской и других областей.

В отдельных поселениях уставом муниципального образова­ния в соответствии с законами субъекта Федерации может пре­дусматриваться возможность осуществления полномочий пред­ставительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Реально это осуществимо только в неболь­ших муниципальных образованиях. Например, Закон Мурман­ской области от 18 ноября 1996 г. “О собраниях (сходах) граж­дан в Мурманской области” устанавливает, что в поселениях с числом избирателей до 500 человек полномочия представитель­ных органов местного самоуправления осуществляется собра­ниями (сходами) граждан, предусмотренными уставом муници­пального образования. Только в этом случае представительные органы местного самоуправления не избираются.

Наименование представительного органа местного самоуправ­ления. В соответствии с п. 4 ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муници­пальных образований в соответствии законами субъектов Феде­рации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Так, Московская областная Дума, принимая Закон “О местном самоуправлении в Московской области”, заложила в нем единое для всех муниципальных образований области на­именование органов местного самоуправления. В соответствие со ст. 16 этого Закона представительный орган местного само­управления называется Советом депутатов. Поясняется, что это сделано для удобства граждан, так как “приезжая из одного ре­гиона области в другой, они будут знать, как и к кому обратить­ся в случае необходимости”. Такая позиция не выдерживает критики: название органа не влияет на его полномочия, да и наши граждане не такие уж безграмотные. Представляется, что если структуру органов местного самоуправления устанавливает население, то оно должно и название представительного органа определять самостоятельно.

Численный состав представительного органа местного само­управления. В уставе муниципального образования устанавлива­ется численный состав представительного органа местного са­моуправления. Его численность зависит от размеров муници­пального образования, исторических и иных местных традиций. В советский период, например, численный состав Советов на­родных депутатов был искусственно раздут. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Со­ветов народных депутатов 1989 г. в поселковые и сельские Сове­ты избиралось до 50 депутатов, в районные — до 75, а в город­ские — до 200 депутатов. Считалось, что чем шире состав Со­вета, тем больше трудящихся пройдут школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению. Однако это верно только отчасти. Деловое рассмотрение вопро­сов и организованная работа при такой численности Советов были значительно затруднены.

В то же время сокращение численности представительных органов местного самоуправления приводит к снижению эф­фективности контроля за исполнительными органами. Предста­вительные органы вынуждены либо сокращать число своих ко­митетов (комиссий), либо включать одних и тех же депутатов в состав нескольких комиссий, что также препятствует их эффек­тивной работе.

Ориентиры в определении численного состава представи­тельного органа местного самоуправления даны в Законе об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Так, если на день вынесения решения суда о назначении даты выборов депу­татов представительного органа местного самоуправления не принят устав муниципального образования, не установлен его численный состав, а также если на день вступления в силу За­кона об общих принципах организации местного самоуправле­ния представительные органы не избирались, выборы были признаны недействительными, несостоявшимися, или избрано недостаточное для осуществления полномочий представитель­ного органа число депутатов, то он избирается в составе:

50 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек;

30 — с численностью населения от 200 тыс. до 500 тыс. че­ловек;

20 — с численностью населения от 50 тыс. до 200 тыс. чело­век;

10 — с численностью населения от 10 тыс. до 50 тыс. чело­век;

7 депутатов — для муниципальных образований, имеющих
численность населения менее 10 тыс. человек.

В соответствии с Законом Приморского края “О местном
самоуправлении в Приморском крае” численность представительных (выборных) органов местного самоуправления установлена от 5 до 25 депутатов. Такое вмешательство в компетенцию муниципальных образований безусловно противоречит феде­ральному законодательству.

Вопрос о численном составе представительного выборного органа местного самоуправления является весьма важным для эффективности его деятельности. Как правило, члены предста­вительных органов осуществляют свою депутатскую деятель­ность без отрыва от постоянного места работы. Вся их деятель­ность в представительном органе функционально не определена даже на уровне регламентов, временная нагрузка тоже нигде не обозначена.

Видимо, научное обоснование численного состава муници­пальных представительных органов должно разрабатываться с учетом многих факторов при установлении единой цели: пре­вращение представительного органа в эффективно работающее учреждение.

2. Предметы ведения представительного органа местного само­управления.

В п. 3 ст. 15 Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления четко определены следующие предметы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения
муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального
образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) формирование порядка управления и распоряжения му­ниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов и должностных лиц
местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Полномочия представительных органов местного самоуправ­ления определяются уставами муниципальных образований. Причем основу их составляют предметы ведения местного само­управления и исключительные полномочия их представитель­ных органов, закрепленные федеральным законодательством. Выделение предметов исключительного ведения представитель­ных органов местной власти обеспечивает им возможность ока­зывать решающее влияние на руководство хозяйственным ком­плексом муниципального образования. Не случайно они выде­лены из общего перечня предметов ведения местного само­управления. Их содержание и значимость показывают, что вы­борный представительный орган местного самоуправления по­стоянно связан со всеми сферами жизнедеятельности местного населения, а его контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять деятельность всех органов и должност­ных лиц местного самоуправления по исполнению ими своих обязанностей.

К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления этот Закон также относит принятие решения о проведении местного референдума (ст. 22), установ­ление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39). Пред­ставительные органы местного самоуправления обладают пра­вом законодательной инициативы в законодательном (предста­вительном) органе власти субъекта Федерации.

Вопросы, составляющие предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления, не могут передаваться другим органам и должностным лицам местного самоуправления.

Это минимальный перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, закрепленный федеральным законодательством. Другие полномочия определяются уставами муниципальных образований. Например, Устав Истринского района Московской области, помимо вышеперечисленных, на­зывает следующие: установление порядка создания, деятельно­сти и ликвидации предприятий, организаций и учреждений, на­ходящихся в собственности муниципального образования; ут­верждение договоров, подписанных от имени Истринского рай­она; определение порядка назначения и проведения районных народных обсуждений; толкование устава и решений, принятых Советом депутатов Истринского района.

Однако практика показывает, что полномочия представи­тельных органов местного самоуправления, гарантированные федеральным законом, не дополняются на местном уровне. Ес­ли же уставом предусмотрена должность главы муниципального образования, то полномочия представительного органа, как правило, редко выходят за рамки_s гарантированные федераль­ным законодательством. Это свидетельствует о том, что реаль­ная власть на местах принадлежит главе муниципального обра­зования.

В уставах и региональном законодательстве необходимо больше внимания уделять закреплению распорядительных пол­номочий представительных органов местного самоуправления, поскольку хотя они и не запрещены, но и не предусмотрены ни федеральным, ни региональным законодательством. Здесь уме­стно пойти по пути позитивного закрепления распорядительных и иных полномочий, не давая исчерпывающего перечня кон­трольных полномочий представительных органов в отношении исполнительного аппарата. Следует предусмотреть исключи­тельные полномочия представительных органов как производ­ные от полновластия населения на территории муниципального образования, в сущности, делегированные им местным населе­нием, которое вправе контролировать их исполнение.

3. Организация работы представительного органа местного само­управления.

Деятельность представительного органа местного самоуправления определяется регламентом соответствующего органа, в котором устанавливается порядок созыва сессии, ве­дения заседания и принятия решений. Регламенты часто публи­куются местной прессой.

В советский период основной формой работы местных Со­ветов были сессии. Сессия (от лат. sessio — заседание) — это промежуток времени, в течение которого происходят пленарные заседания представительного органа и его комиссий. Регуляр­ность проведения сессий местных Советов жестко закреплялась союзным и республиканским законодательством. Например, в соответствии с Законом РСФСР от 29 июля 1971 г. “О район­ном Совете народных депутатов РСФСР” (в ред. от 3 августа 1979 г.) сессии районного Совета народных депутатов проводи­лись не реже четырех раз в год. Связано это было с тем, что проекты решений спускались сверху, а на сессии проходило формальное утверждение уже готовых решений. Сессии созыва­лись исполнительными комитетами Советов и длились один день.

В настоящее время формы работы представительных органов местного самоуправления законодательно не определены. Орга­низационно-правовые формы работы предусматриваются в уста­вах муниципальных образований или регламентах. В этих актах довольно редко используется слово “сессия”, а говорится, как правило, о заседаниях.

Главной формой деятельности выборного представительного органа местного самоуправления является его работа в пленар­ном составе. Содержание и эффективность пленарной, сессион­ной деятельности во многом предопределяет результативность других организационно-правовых форм деятельности депутатов (муниципальных советников, членов городских дум и собра­ний).

Пленарная, сессионная деятельность является главной, ос­новной формой их функционирования, поскольку только на сессии муниципального совета (думы, собрания и т.д.) решают­ся вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это прямо закреплено в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с п. 4 ст. 15 которого представительный орган ме­стного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Только здесь решается вопрос об избрании руководи­теля представительного органа, который в соответствии с уста­вом муниципального образования может быть главой муници­пального образования. Уставы некоторых муниципальных обра­зований предусматривают порядок утверждения структуры му­ниципального представительного органа, образования и упразд­нения постоянных комиссий и депутатских групп, принятия решений о досрочном прекращении полномочий представи­тельного органа местного самоуправления и его депутатов.

По отдельным направлениям своей деятельности представи­тельный орган местного самоуправления образует постоянные комиссии — основные рабочие службы. В комиссиях проходит вся подготовительная часть по выработке решений представи­тельного органа.

В уставе муниципального образования или в регламенте ра­боты представительного органа указывается периодичность про­ведения заседаний (сессий) представительного органа. Напри­мер, сессии Совета депутатов Подольского района созываются не реже одного раза в два месяца, а председатель Тверской го­родской Думы назначает заседание не реже одного раза в квар­тал.

4. Виды заседаний представительного органа местного самоуправ­ления.

Заседания могут быть очередными и внеочередными, пленарными и проводимыми по комиссиям и комитетам, от­крытыми и закрытыми. Очередные заседания проводятся плано­во, в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образо­ваний и регламентами работы представительных органов. Оче­редную сессию представительного органа созывает председатель думы (совета, собрания и т.д.) или глава местного самоуправле­ния, который может быть главой местной администрации. Пер­вая сессия созывается не позднее 14—20 дней после избрания представительного органа. Сессия правомочна при наличии не менее двух третей общего числа депутатов. Все вопросы на сес­сии представительного органа решаются на основе устава муни­ципального образования и регламента работы самого представи­тельного органа. Некоторые вопросы конституционного свойства решаются на сессии представительного органа квалифициро­ванным большинством, т.е. двумя третями общего количества (например, вопрос о самороспуске представительного органа). Руководители всех предприятий, учреждений и организаций не­зависимо от формы собственности, расположенных на террито­рии муниципального образования, обязаны по требованию представительного органа или главы местного самоуправления являться на сессию совета (думы) для дачи ответов на запросы депутатов и предоставления информации по вопросам, входя­щим в компетенцию данного органа. Неявка названных лиц без уважительной причины влечет ответственность, предусмотрен­ную за неисполнение решения представительного органа мест­ного самоуправления.

Внеочередные заседания созываются при наличии необходи­мых для этого обстоятельств. Регламенты представительных ор­ганов предусматривают особый порядок созыва внеочередного заседания. Например, согласно регламенту Тверской городской Думы внеочередные заседания проводятся по предложению гла­вы города, председателя Думы, не менее одной трети числа из­бранных депутатов, постоянной комиссии и не позднее недель­ного срока. При созыве внеочередного заседания целесообразно извещать депутатов о повестке дня.

Заседания могут быть пленарными, когда в работе принима­ют участие все депутаты одновременно, и проводимыми по ко­миссиям и комитетам, на которых депутаты предварительно обсуждают вопросы, планируемые к внесению на рассмотрение представительного органа. Правовые акты, как правило, прини­маются представительным органом местного самоуправления только после предварительного обсуждения проектов в комис­сиях, к ведению которых относятся данные вопросы.

Заседания представительного органа в основном являются открытыми. На них могут присутствовать жители муниципаль­ного образования, представители общественных объединений, органов территориального общественного самоуправления, должностные лица исполнительных органов местного само­управления, представители органов государственной власти, средств массовой информации и др. Закрытые заседания про­водятся в особых случаях. Список приглашенных на заседание определяется представительным органом. При этом следует отметить, в соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органа местного само­управления, в том числе на закрытых.