Конституционно-правовой статус Правительства РФ.

ЛЕКЦИЯ (тема 6.3)

Конституционно-правовой статус правительства в РФ

Метод проведения: проблемно-тематическое изложение материала.

Цель занятия: сформировать у обучаемых теоретико- и конституционно-правовое представление о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Познакомить слушателей с конституционно-правовыми и организационными основами организации и функционирования органов исполнительной власти.

Учебные вопросы:

1. Конституционно-правовой статус Правительства РФ.

2. Структура, порядок формирования и отставки Правительства РФ.

3. Взаимоотношения Правительства РФ с другими органами государственной власти.

Литература:

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. /
М.В. Баглай. М., 2007.

2. Конституция Российской Федерации 1993г. Гл. 6.

3. Указ Президента РФ «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 37.

4. Указ Президента РФ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 12.

5. Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1998. № 18.

6. Федеральный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ.1997. № 51; 1998. № 1.

Дополнительная литература

1. Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: Материалы науч. конф. (М., 2001. 28 ноября). М., 2002.

2. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Издательский дом «Право и государство», 2003.

3. Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность членов правительства / В.А. Виноградов // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3.

4. Данилин А. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от политической задачи к архитектуре «электронного правительства» / А. Данилин. М., 2004.

5. Закон РФ «Об общих принципах организации системы органов государственной власти в субъектах РФ» // Ведомости РФ. 1993. № 30.

6. История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003.

7. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33.

8. Салищева Н. Организация исполнительной власти в РФ: проблемы и перспективы развития / Н. Салищева // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 1.

9. Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 28.

10. Федеральный закон РФ «О защите конституционных органов власти в России» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 44.

11. Шайо А. Самоорганизации власти (краткий курс конституционализма). Гл. 5 / А. Шайо. М., 2001.

12. Шувалов И.И. Взаимодействие Правительства РФ и парламента России в законотворческом процессе / И.И. Шувалов // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4.

Конституционно-правовой статус Правительства РФ.

Конституция Российской Федерации 1993 г. знаменует собой качественно новый этап в регулировании системы исполнительной власти и органов, осуществляющих данную ветвь единой государственной власти. Поэто­му, прежде всего, следует подчеркнуть ряд принципиально новых концептуальных по характеру и значимости теоретико-нормативных положений, касающихся исполнительной власти в целом, а также форм и органов, реализующих эту власть.

Первое — это осуществление государственной власти в Российской Федера­ции на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти. Причем органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Второе — это нормативное положение ст. 11 Конституции об осуществле­нии в Российской Федерации государственной власти Президентом, Федераль­ным Собранием (Советом Федерации и Государственной Думой), Правитель­ством РФ, судами Российской Федерации. Из смысла данной, а также преды­дущей, 10-й статьи, вытекает, что в Российской Федерации серьезно расши­рился круг органов государственной власти. К ним теперь относятся представи­тельные (законодательные), исполнительные и судебные органы. А по Консти­туции 1978 г. (второй абзац ст. 2 и первый абзац ст. 85) к числу органов государ­ственной власти относились только Советы народных депутатов.

Отнесение органов исполнительной власти к числу органов государственной власти обусловливает еще один вывод, основанный на ст. 3. ч. 2 Конституции: органы исполнительной власти как разновидность органов государственной вла­сти участвуют в осуществлении власти народа (народовластия) в России[1].

Все вышесказанное как бы приближает нас к пониманию новых явлений и процессов, а также соответствующих конституционных норм, охватывающих проблему: Правительство РФ и исполнительная власть. В этом плане по сравне­нию с Конституцией 1978 г. многое уточнено и поставлено на свое место в соответствии с доктриной разделения властей, местом и прин­ципиально новым положением и ролью Президента России по Конституции 1993 г.

В связи с названной проблемой выделим следующее: по Конституции 1978 г. Президент России являлся высшим должностным лицом Российской Федера­ции и главой исполнительной власти. По Конституции 1993 г. статус Президен­та России серьезнейшим образом видоизменился. Исчезли формулировки о нем как о высшем должностном лице и, что особенно важно, о возглавлении им исполнительной власти.

По Конституции 1993 г. Президент России имеет качественно новый право­вой статус: он является главой государства, наделен весьма широкими правами в осуществлении законодательной и судебной власти, большими полномочия­ми в сфере исполнительной власти. Сказанное, однако, не означает, что Пре­зидент, как это было по Конституции 1978 г., является главой исполнительной власти. Последовательное проведение в Конституции 1993 г. принципа разделе­ния властей обусловило качественно иное по сравнению с Конституцией 1978 г. решение вопроса о соотношении Правительства и исполнительной власти Рос­сийской Федерации. Если по Конституции 1978 г. Совет Министров — Правитель­ство —только орган исполнительной власти, то по Конституции 1993 г. исполни­тельную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российс­кой Федерации.

И еще несколько слов об одном нововведении, имеющем отношение к ха­рактеристике Правительства и исполнительной власти в целом. В Конституции 1993 г. нет термина «государственное управление», который реже встречается и в текущих нормативно-правовых актах. Указанный термин, ранее широко использовавшийся, к сожалению, не имел четкого юридического содержания, отличался некоторой расплывчатостью, поэтому по-разному трактовался государствоведами, административистами, специалистами в области теории уп­равления. Ясные и четкие термины «исполнительная власть», «система испол­нительной власти», «органы исполнительной власти» корреспондируют кон­цепции разделения властей, являющейся одной из теоретико-нормативных основ Конституции 1993 г.

Во многом вышесказанное обусловливает и объясняет серьезное качествен­ное видоизменение статуса Правительства Российской Федерации, установ­ленного в Конституции 1993 г.

Хотя правовому положению Правительства РФ непосредственно посвящена гл. 6 Конституции, многие элементы и конкретные нормы о нем содержатся и в других разделах, главах и статьях Конституции РФ.

Однако прежде чем характеризовать современный конституционно-право­вой статус Правительства, необходимо коснуться вопроса о том, в чем конк­ретно выразились изменения его правового положения по сравнению с Кон­ституцией 1978 г., обусловленные теми факторами, условиями и обстоятель­ствами, о которых говорилось выше. Во-первых, Совет Министров — Правитель­ство Российской Федерации по названной Конституции (ст. 122) — орган ис­полнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту России. Подотчетность Правительства высшим предста­вительным органам власти отражала прежнюю, хотя уже во многом себя дискредитировавшую, идею всевластия и полновластия Советов. Это, в частности, было отражено в ряде положений и норм, прямо касающихся статуса и компе­тенции Правительства Российской Федерации. Например, нормы ст. 104 дан­ной Конституции о том, что Съездправомочен, принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, относящийся к ведению Российской Федерации. А п. 10 указанной статьи предусматривал утверждение Съездом Председателя Пра­вительства Российской Федерации. По сути дела, провозглашенный в Консти­туции 1978 г. принцип разделения властей и основанную на нем системы госу­дарственной власти оказались в решающей степени формальными, не осуще­ствленными на практике. Они проводились в самом тексте Конституции 1978 г., хотя в ней по-прежнему были сохранены формулировка о Советах народных депутатов как политической основе Российской Федерации, определение Съезда как высшего органа государственной власти Российской Федерации, а Верхов­ного Совета — в качестве органа Съезда народных депутатов. При этом Верхов­ный Совет (ст. 107) определялся как постоянно действующий законодатель­ный, распорядительный и контрольный орган Российской Федерации.

В названных нормах вызывает удивление то, что Верховному Совету (распо­рядительный орган) прямо предписывались полномочия исполнительной вла­сти, что совершенно не согласовывалось с принципом разделения властей, являлось посягательством на прерогативы исполнительно-распорядительной деятельности, призванной по концепции разделения властей находиться в ведении Правительства и всех других органов и звеньев, входящих в систему исполнительной власти.

Стремлением представительного органа власти - Вер­ховного Совета изъять у Президента по Конституции 1978 г. полномочия самостоятельно назначать и освобождать от должности федеральных министров, отражающим непримиримую в этот пери­од конфронтацию законодательной и исполнительной властей, объясняется и включение в текст Конституции 1978 г. (ст. 123) нормы о необходимости при назначении Президентом на должность министров иностранных дел, оборо­ны, безопасности, внутренних дел получения согласия Верховного Совета. Ущемленность статуса Президента как главы исполнительной власти и самого Правительства как органа исполнительной власти проявилась в Конституции 1978 г. также в том, что Президент не мог принять по своей инициативе реше­ние об отставке Правительства без согласия Верховного Совета. Данное огра­ничение являло собой один из «образцов» глубокой внутренней противоречи­вости положений и норм Конституции 1978 г. С одной стороны, провозглаше­ние принципа разделения властей, а Президента — главой исполнительной власти. С другой стороны, конституционное закрепление Советов как полити­ческой основы Российской Федерации, а Верховного Совета — в качестве не только законодательного, но и распорядительного и контрольного органа го­сударственной власти. Названные и многие другие противоречия и несогласо­ванности, касающиеся, в частности, статуса исполнительной власти в целом и ее органов, в первую очередь Правительства Российской Федерации, требова­ли принципиально иного подхода, соответствующего глубоким политическим и социально-экономическим реформам в России, и реального осуществления разделения властей при их новом конституционно-правовом решении.

В Конституции 1993 г., в которой четко проведен принцип разделения вла­стей и исключена идея полновластия Советов, по-новому представлены кон­цепция исполнительной власти, а также пути, формы и органы, ее осуществ­ляющие. В первую очередь это качественно новый статус как главного феде­рального органа исполнительной власти — Правительства Российской Федерации, который заложен в самой Конституции и продолжен, развит и конкрети­зирован в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российс­кой Федерации»[2].

Давая общую характеристику Правительству Российской Федерации как органу, осуществляющему исполнительную власть в Российской Федерации, необходимо выделить его главные, наиболее существенные черты и особенно­сти, отличающие его от других органов в системе исполнительной власти. При этом следует подчеркнуть, что имеются в виду именно те черты и особенности статуса Правительства, которые непосредственно составляют его конституци­онный статус либо прямо вытекают из него. Тем самым обусловливаются и подчеркиваются одновременно характер, степень охвата, объем регулирования и изучения соответственно конституционным (государственным) правом та­ких феноменов, как исполнительная власть в целом и Правительство Российской Федерации в частности.

Более развернуто, вопросы его структуры, состава, компетенции, организа­ции деятельности, правовые акты и т. д. раскрываются именно в курсе админи­стративного права. Хотя грани между этими отраслями права подчас трудно­уловимы.

Во-первых, в ч. 1 ст. 110 Конституции РФ речь идет об осуществлении Правительством исполнительной власти Российской Федерации, т.е. о реализации данной власти в рамках Российского федеративного государства.

Во-вторых, Правительство Российской Федерации возглавляет единую сис­тему исполнительной власти в Российской Федерации, а также обеспечивает согласованную деятельность органов исполнительной власти.

В-третьих, Правительство Российской Федерации — коллегиальный феде­ральный орган исполнительной власти. В соответствии со ст. 110 ч. 2 Конститу­ции в его состав входят Председатель Правительства, заместители Председате­ля и федеральные министры. Таким образом, Конституция содержит перечень должностных лиц, которые входят в состав Правительства Российской Феде­рации.