Современный прокурорский надзор играет важную роль в защите конституционных прав граждан, общества и государства в различных сферах общественной жизни. Степень интенсивности принятия и изменения федерального законодательства, активная реализация права законодательной инициативы субъектами Федерации, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, а также количество выявляемых органами прокуратуры правонарушений во всех областях обуславливают необходимость повышения качества прокурорских проверок и эффективности мер прокурорского реагирования.
Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"*(1) установлено, что органы прокуратуры России осуществляют надзорную деятельность с целью выявления и пресечения нарушений законности. Иными словами, прокурор обязан не только выявить нарушение нормативно-правовых актов, но и принять меры к его устранению, восстановлению нарушенных прав и интересов, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности и недопущению впредь подобных нарушений.
Деятельность органов прокуратуры при проведении надзорных проверок регламентирована Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Из смысла статей 22, 27, 30 и 33 данного нормативного акта следует, что прокурор, реализуя свои полномочия, в случае обнаружения нарушений законности обязан на них реагировать предусмотренными законом способами и принимать необходимые меры.
Однако ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" не содержит понятий "меры прокурорского реагирования", "акты прокурорского реагирования". В нем определены документы, составляемые компетентными должностными лицами органов прокуратуры, которые являются мерами реагирования на нарушения действующего законодательства. К подобным мерам относятся: протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25). Это специфические правовые акты (документы), являющиеся формой реагирования, выносимые только прокурорами и их заместителями в порядке реализации их полномочий, которые обязательны для исполнения теми органами и их должностными лицами, которым они предписаны. Кроме того, при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, а также администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу прокурор вправе отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение (ст. 33). В соответствии с частью 4 ст. 27 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Логично предположить, что в данном случае указанные постановления и исковые заявления прокурора являются одновременно актами и мерами прокурорского реагирования. Следует подчеркнуть, что прокурор, опираясь на положение ст. 9 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене определенных правовых актов или о принятии новых законов и иных нормативных актов.
Таким образом, данная статья определяет взаимодействие органов прокуратуры и законодательных (представительных) органов в форме обращения к ним прокуроров с предложением. Форма данного предложения законодательно не определена, кроме того, из смысла указанной нормы закона невозможно установить, является ли данное предложение актом и (или) мерой прокурорского реагирования. Действующие в этой сфере ведомственные акты, а именно Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 9 августа 1996 г. N 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации" и Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления", не регулируют порядок и процедуру внесения данного предложения.
Следует обратить внимание на то, что положения рассматриваемой статьи не согласуются с принципами и механизмом надзорной деятельности органов российской прокуратуры. Прокурор, осуществляя проверку нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, прежде всего должен определить, законны они или нет. В данном случае приоритет имеют требования ст. 22 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты.
Положения ст. 9, связанные с правом прокурора вносить предложения в компетентные органы о принятии новых или дополнении ранее принятых нормативных актов не вызывают на практике споров и согласуются с общей концепцией деятельности прокурорской системы. Однако в данном случае указанную норму (применительно к изменению или отмене правовых актов) можно истолковать двусмысленно: неясно, обладает ли прокурор правом выбора способа действий, как должен поступить прокурор, выявивший незаконный правовой акт: внести предложение о его изменении, отмене или же подготовить на него протест.
Рассматривая правовую природу протеста как меры прокурорского реагирования, хотелось бы отметить ее эффективность в современных условиях. В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. В исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Данный акт должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. Обязательными реквизитами протеста прокурора являются: точное название органа, в который приносится протест, и полное наименование акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону. В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции: в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме. Эффективность данной меры прокурорского воздействия обусловлена тем, что она дает возможность оперативно реагировать на незаконные действия органов государственного и муниципального управления, коммерческих и некоммерческих организаций и их должностных лиц. Как известно, подавляющее число властных волеизъявлений в обязательном порядке облекаются в форму письменных правовых актов. В данном случае кратчайший путь к восстановлению законности - принесение протеста на незаконный правовой акт с последующей его отменой или изменением. Примечательно, что ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" предлагает два пути: принести протест на правовой акт в орган или должностному лицу, его издавшему (а также их вышестоящему руководству), или обратиться в суд. На наш взгляд, данная альтернатива расширяет сферу прокурорского надзора, его практическую реализацию и предоставляет органам прокуратуры полномочия не только защищать законные интересы граждан, общества и государства собственными средствами, но и усиливать их, используя способы судебной защиты. Оба этих пути являются одинаково эффективными и способными обеспечить соблюдение законности во всех сферах общественной жизни и хозяйственной деятельности. При этом прокурор должен выбирать кратчайший путь к защите прав граждан. Так, например, при проведении проверки по жалобе лица, незаконно уволенного с места работы, прокурор установил обоснованность доводов заявителя и неправомерность действий должностных лиц администрации, его уволивших. В данном случае принесение протеста на незаконный приказ об увольнении будет являться более быстрым способом удовлетворения указанной жалобы, нежели подача в суд искового заявления о восстановлении на работе, поскольку судебная защита интересов заявителя в данном случае займет более длительный промежуток времени и потребует больше усилий со стороны работников прокуратуры. В современных условиях обращение органов прокуратуры в суд в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства с заявлениями о защите интересов оговоренных выше субъектов должно иметь место, очевидно, только после того, как будут исчерпаны или не принесут действенного результата иные меры прокурорского реагирования.
Еще одной мерой прокурорского реагирования выступает представление прокурора. Согласно ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно адресовано, источники информации об имевших место нарушениях закона. Данная мера прокурорского реагирования носит во многом комплексный и аналитический характер. При этом дается описание и характеристика выявленных нарушений закона, наступления негативных последствий. Кроме того, в представлении разъясняются нормы правовых актов, анализируются причины и условия, способствующие нарушению законности в той или иной сфере, а также указываются требования прокурора об их устранении и указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представления. Вместе с тем рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в сферу хозяйственной деятельности предприятий и организаций. Предложения по устранению обстоятельств, способствовавших нарушениям закона экономического, организационно-управленческого, технического характера, должны базироваться на заключениях специалистов, материалах проверок и ревизий. В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных лиц, попустительствовавших нарушениям, но это при условии, что в их действиях отсутствуют признаки преступления или административного проступка. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и иные законодательные акты не регламентируют процедуру рассмотрения представления. Как уже отмечалось выше, оно рассматривается безотлагательно. В ч. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре указано, что в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме. Между тем на практике указанный месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок рассмотрения представления. В каждом представлении во избежание волокиты должны содержаться четкие указания о сроках.
Вместе с тем, статья 17.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий. Из этого следует, что в случае умышленного игнорирования изложенных в представлении, а также в протесте требований прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении по указанной выше статье КоАП РФ.
Как уже отмечалось, представление и протест являются мерами прокурорского реагирования на нарушения законности. Однако законодательно не урегулированный порядок их применения порождает порочную практику дублирования прокурорских актов, когда по одному и тому же факту нарушений приносится протест и вносится представление. Это также способствует искусственному и необоснованному наращиванию показателей в работе межгоррайпрокуратур.
Проводя дальнейший анализ мер прокурорского реагирования, отметим, что, согласно ч. 1 ст. 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", исходя из характера нарушения закона должностным лицом, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным органом или должностным лицом в установленный законом срок. Однако данная норма не в полной мере согласуется с положениями ст. 28.4 КоАП РФ, в соответствии с которой при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Федерации. Из ее смысла вытекает, что прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении в отношении любого юридического и физического лица. В Законе о прокуратуре, как указывалось выше, прокурор выносит подобное постановление лишь в отношении должностного лица. Вместе с тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях является кодифицированным законодательным актом и имеет приоритет и высшую юридическую силу по отношению к ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". В данном случае при возбуждении административных производств прокурорам необходимо руководствоваться непосредственно нормами КоАП РФ.
Указанная статья рассматриваемого Кодекса предоставляет прокурорам поистине безграничные возможности борьбы с правонарушениями во всех сферах жизнедеятельности. Ежегодно в КоАП РФ вносится большое количество новых норм, устанавливающих административную ответственность за ранее не каравшиеся административные проступки, и, следовательно, с появлением каждой подобной статьи усиливаются средства прокурорского надзора, увеличивается потенциал системы органов прокуратуры. Принимаемые субъектами Федерации законы, в которых вводятся дополнительные административные нормы, также расширяют полномочия прокуроров в данной области.
Однако сегодняшняя административная практика прокуроров нуждается в упорядочении. Закон о прокуратуре указывает на то, что органы прокуратуры при осуществлении надзорной деятельности не подменяют иные государственные органы и должностных лиц (ч. 2 ст. 21, ч. 2 ст. 26), в том числе и должностных лиц, уполномоченных в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях. Таким образом, из смысла Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что прокуроры при реализации своих полномочий обязаны выявлять недостатки в деятельности поднадзорных им контролирующих и правоохранительных органов, а не выполнять их работу.
Отметим, что, согласно ч. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре, при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Это подразумевает ситуацию, при которой в результате проведения надзорной проверки прокурор выявляет признаки уголовно наказуемого деяния в действиях конкретного лица и передает проверочные материалы в органы дознания и предварительного следствия для принятия решения в порядке ст. 144 и 145 УПК РФ. Таким образом, в настоящее время процедура привлечения к уголовной ответственности органами прокуратуры усложнена. Ранее действовавшие редакции ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" и УПК РФ предоставляли полномочия прокурору возбуждать уголовное дело самостоятельно, однако, по нашему мнению, Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ*(2) необоснованно лишил его этой возможности. В сформировавшемся за годы реформирования государственных институтов законодательстве о прокуратуре создана целостная концепция прокурорского надзора, подразумевающая градацию мер прокурорского реагирования по степени правовых последствий, наступающих для лиц, допустивших нарушения законности. Данная градация начинается с предостережения о недопустимости нарушения закона и заканчивается ранее (до вступления в силу вышеназванного Закона) возбуждением лично прокурором уголовного дела - самой действенной и эффективной, как представляется, мерой прокурорского реагирования. С помощью непосредственной возможности органов прокуратуры инициировать уголовное преследование система мер прокурорского воздействия на правонарушителей эффективно работала многие десятилетия, позволяла результативно бороться с самыми серьезными нарушениями законности и поддерживала на достаточно высоком уровне престиж органов прокуратуры.
Несомненно, Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ является шагом к реформированию правоохранительной системы, одной из целей которого является создание единого централизованного следственного органа. Однако в настоящее время данный процесс существенно осложнен длящимся экономическим кризисом и многими другими факторами. Заметим также, что прошло два года с момента лишения прокурора возможности самостоятельно возбуждать уголовное дело и наделения данными исключительными полномочиями органов дознания и предварительного следствия, а также суда. Вместе с тем следует отметить, что за этот период криминогенная ситуация существенно не изменилась, осталась на прежнем уровне, а в некоторых направлениях борьбы с преступностью положение даже ухудшилось. Указанный Федеральный закон не улучшил работу правоохранительной системы, усложнил механизм возбуждения уголовных дел по результатам прокурорских надзорных проверок и этим ослабил систему органов прокуратуры в целом.
Особого рассмотрения заслуживает предостережение о недопустимости нарушения закона. Согласно ст. 25.1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
В связи с этим зададим закономерный вопрос: является ли предостережение о недопустимости нарушения закона актом и мерой прокурорского реагирования? Попытаемся дать на него ответ, исследуя правовую природу данного акта. Согласно п. 1.2 Указания Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона", основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. Из этого следует, что прокурор при проведении надзорной проверки может объявить предостережение лишь при наличии веских задокументированных оснований, связанных с тем, что в будущем, возможно, лицо совершит правонарушение. Постановление Верховного Суда РФ от 27 сентября 2005 г. N 45-АД05-2 определяет особенности его применения*(3) и обращает внимание на то, что предостережение прокурора, изданное в силу полномочий, установленных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого прокурор предупреждает. Таким образом, прокурор не вправе вынести предостережение о недопустимости нарушений указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, нормативных актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также ведомственных актов. Подобное существенно сужает сферу его практического воздействия.
Как уже отмечалось, протест прокурора на незаконный правовой акт порождает правовые последствия, а именно его отмену, внесение прокурором представления предусматривает устранение отмеченных в данном акте нарушений, принятие мер к их недопущению впредь и привлечение конкретных лиц к дисциплинарной или материальной ответственности. Целью обращения органов прокуратуры с заявлением в суд является защита и восстановление прав и законных интересов граждан, общества и государства. В данном случае судебное решение, вынесенное по заявлению прокурора, также порождает юридические последствия. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении влечет наложение административного наказания на виновное лицо. Таким образом, можно утверждать, что указанные меры прокурорского реагирования применяются в связи с характером и степенью выявленных нарушений, являются способами восстановления законности.
Предостережение о недопустимости нарушения закона никаких юридических последствий для лица, которому оно объявлено, не влечет, а именно: ни к чему не обязывает и не вызывает наступление какой-либо ответственности. Если лицо, которому ранее было объявлено данное предостережение, все же совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого оно предостерегалось, то правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования, принятые в связи с последним нарушением законности, а не это предостережение. Вопрос, связанный с тем, чтобы учитывать данный акт как отягчающее обстоятельство при повторных нарушениях, в действующем законодательстве не рассматривается.
Кроме того, пункт 3 Указания Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. N 39/7 предписывает прокурорам обеспечить строгий контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении, и применять к должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, предусмотренные законом меры ответственности. Однако данное требование в настоящее время надлежащим образом не выполняется. На практике органы прокуратуры объявляют должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона в случаях, когда принять иные меры прокурорского реагирования не представляется возможным, а также в тех случаях, когда не хватает необходимого количества показателей в работе.
Кроме того, законодательно не установлен срок действия рассматриваемого нами предостережения. Означает ли это, что оно действует в течение всей жизни лица, которому оно объявлено, и утрачивает свою значимость с момента изменения или отмены федерального закона (признания его не соответствующим Конституции РФ), о недопустимости нарушения которого лицо предупреждалось? Российское законодательство никак не регламентирует подобные ситуации.
Подытоживая наш анализ, можно сделать вывод, что предостережение о недопустимости нарушения закона не является мерой и актом прокурорского реагирования. Примечательно, что Указание Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" называет его специальным прокурорским актом (п. 2.2).
Далее в Указании отмечается, что "в целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования" (п. 2.3). В данном случае сам факт признания лица виновным в том, что оно еще не совершило, вызывает недоумение. Кроме того, процедура публичного объявления прокурором предостережения о недопустимости нарушения закона может повлечь за собой нарушение конституционных прав гражданина, связанных с его честью, достоинством и деловой репутацией, поскольку в этой ситуации она всегда будет носить обличающий характер.
Несомненно, целью Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"*(4), которым введено предостережение о недопустимости нарушения закона, является усиление профилактического направления в деятельности органов прокуратуры и обращение на него особого внимания. Применение на практике данного прокурорского акта носит во многом разъяснительный характер, поскольку в этом случае прокурором истолковывается смысл законодательства и особенности его применения, а также последствия его несоблюдения. В сегодняшних условиях необходимо правовое усиление этого акта, устранение имеющихся законодательных пробелов, препятствующих его эффективному практическому применению.
В.В. Стрельников,
кандидат юридических наук (г. Саратов)
"Гражданин и право", N 12, декабрь 2009 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366.
*(2) См.: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.
*(3) См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. N 4.
*(4) См.: СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 878.