Существуют многочисленные и разнообразные способы территориальных приобретений. Наиболее часто встречается их деление на первоначальные и производные, хотя такое деление носит условный характер. Обычно к первоначальным способам территориальных приобретений относили завладение, завоевание, а к производным - естественное приращение территории, ее уступку (цессию) и т.п.
Правда, встречались и другие варианты классификации. С точки зрения современного международного права все способы территориальных приобретений можно разделить на правомерные и противоправные, не забывая о том, что сами эти критерии на всех этапах исторического развития наполнялись различным содержанием. Как известно, большая часть территориальных приобретений и изменений в прошлом достигалась с помощью вооруженной силы, что было тогда правомерно, так как война в те времена являлась законным средством осуществления внешней политики, что запрещено современным международным правом. Исходя из норм международного права, существовавших в прошлом, завоевание территорий, их приобретение с помощью вооруженной силы рассматривались как правомерные. Способность государства властвовать в пределах своей территории - это следствие наличия у него правового титула на территорию и означает любые факты: действия, документы, свидетельства, которые являются основанием наличия права.
Большинство современных государств владеет территориями на основании их приобретения и освоения в прошлом, иногда в далеком. В частности, в XV - XVI вв., в эпоху Великих географических открытий, государства объявляли своими земли по праву первоначального открытия (теория первоначального открытия) как обоснование принадлежности территории. На смену этой теории пришла теория эффективной оккупации, которая предусматривала, что государство не только объявляет о принадлежности ему открытой территории, но и принимает меры по осуществлению своей власти на этой территории. Такой способ приобретения часто называют оккупацией, однако следует иметь в виду, что сам термин "оккупация" применяется в разных значениях. Международный суд ООН в консультативном заключении о Западной Сахаре 1975 г., признав оккупацию одним из правовых способов территориальных приобретений, подчеркнул, что законной оккупация будет только в том случае, если оккупированная территория на момент оккупации была terra nullius - ничейной землей. В иных случаях, например колонизации африканских народов, которые ряд западных авторов называет оккупацией, в действительности имело место завоевание.
К числу производных способов территориальных приобретений относят приращение (аккрецию). Здесь имеются в виду случаи, когда территория государства увеличивается за счет действия сил природы, например, таких как образование островов на реке, в территориальных водах, расширение дельты крупных рек, впадающих в море, и т.п.
В международном праве используются также и некоторые другие понятия, касающиеся территориальных проблем.
Аннексия - насильственный захват территории другого государства и издание соответствующего юридического акта о ее присоединении.
Кондоминиум - принадлежность территории двум или более государствам, которые совместно осуществляют над ней свой суверенитет.
Коимпериум - совместное осуществление власти (юрисдикции) двумя или более государствами на территории, которая принадлежит третьему государству; оно обладает суверенитетом над этой территорией.
Принципы территориальной целостности, нерушимости и неприкосновенности границ в современном международном праве не означают территориального status quo. Современное международное право признает возможность территориальных изменений в соответствии с его принципами и нормами, но обязательно с добровольно выраженным согласием заинтересованных сторон.
В отечественной доктрине единодушно признается, что правовым основанием принадлежности территории государству является свободно выраженное желание населения этой территории. В соответствии с международно-правовыми нормами относительно права на самоопределение народ может решить вопрос об образовании самостоятельного государства или о вхождении в состав другого государства. Тем самым решается вопрос и о территориальной принадлежности. Это, однако, не означает автоматического признания права на территориальное отделение самоопределяющегося народа. По современному международному праву самоопределение народа может осуществляться в различных формах при соблюдении принципа территориальной целостности и не обязательно должно вести к территориальному отделению. В точном соответствии с этим Конституция России не предусматривает права субъектов России на отделение. Наоборот, в соответствии с ч. 3 ст. 4 Конституции России "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории".
Территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов, но суверенитетом и соответственно верховенством в пределах этой территории обладает сама Российская Федерация, а не отдельные субъекты. Только в этом случае может быть обеспечена территориальная целостность любого федеративного государства, и международное право учитывает это обстоятельство.
В практике международных отношений государства нередко заключают соглашения об уступке или обмене участками территории, что в международном праве получило наименование цессии.
Цессия - это добровольная уступка территории, осуществляемой на условиях встречной компенсации, которая может быть различной. Например, в практике СССР в 1950-х годах состоялся обмен участками территории с Польшей и Ираном.
Цессия может быть осуществлена и на другой основе, например купли-продажи территории, как это было при продаже Россией Аляски Соединенным Штатам Америки в 1867 г. Однако при этом должны быть учтены интересы населения передаваемой территории. Так, в случае купли-продажи территории, допускаемой и по современному международному праву, продается только территория; населению предоставляется право в разумные сроки, обычно указанные в договоре, выбрать для себя дальнейшее место жительства и гражданство.
В новейшей истории международных отношений ряд территориальных изменений был совершен по решению союзных держав в рамках применения принципа ответственности государства за агрессивную войну. Как известно, некоторые территории Германии и Японии по завершении Второй мировой войны были переданы Советскому Союзу и другим государствам. Устав ООН содержит понятие "вражеское государство", которое применимо к любому государству, которое в ходе Второй мировой войны выступало против Объединенных Наций. Устав признает правомерными действия, "предпринятые или санкционированные в результате Второй мировой войны" в отношении таких вражеских государств.
В случаях территориальных изменений и при разрешении территориальных споров важное значение имеет принцип uti possidetis (владей, чем владеешь), впервые примененный в Латинской Америке как принцип разрешения территориальных и пограничных споров при ликвидации Испанской империи. В результате применения этого принципа административные границы бывших испанских провинций в Латинской Америке стали границами вновь образовавшихся независимых государств.
Указанный принцип вряд ли можно рассматривать в качестве императивной нормы современного международного права. Отметим, в частности, что административные границы обычно не имеют четкого юридического оформления, проведены без учета географических и иных факторов, которые обычно учитываются при проведении государственных границ, и труднодоказуемы в случае судебного или арбитражного рассмотрения споров. Тем не менее этот принцип воспринят практикой и широко применяется при решении территориальных проблем в Африке и Азии, а отчасти и в практике территориальных разграничений между Россией и другими входившими ранее в состав СССР республиками, которые ныне стали независимыми государствами.
При решении территориальных проблем нередко обращаются к принципу эстоппеля, получившему закрепление в ст. 45 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Согласно этому принципу государство должно быть последовательным и не должно отрицать то, что им уже было признано на практике в течение определенного, достаточно длительного периода. В 1962 г. Международный суд ООН, рассмотрев спор между Камбоджей и Таиландом о храме Преах Вихеар, решил его в пользу Камбоджи на том основании, что Таиланд, на территории которого был расположен храм, в течение 15 лет не оспаривал правильность карты, определявшей его границу с Камбоджей. Суд решил, что в течение этого срока карта признавалась Таиландом правильной, и применил принцип эстоппеля.
Среди способов территориальных приобретений есть много таких, которые уже давно не применяются либо применяются чрезвычайно редко. Среди них - отказ от территории, оставление территории, приобретение территории в силу судебного решения, папское пожалование и многое другое.
8.4. Территориальные споры
Для очень многих споров относительно территории, особенно границ, юридически значимые для их разрешения события и факты происходили сотни лет назад. Так, в период географических открытий при отсутствии эффективных средств связи различные государства могли претендовать на одну и ту же территорию, полагая, что именно их гражданам принадлежит честь ее открытия. В период колонизации территории захватывались, как правило, силой оружия, что в последующем не всегда юридически закреплялось.
События давно минувших дней нередко порождают споры и в наши дни, особенно если у государств возникает интерес к определенным территориям в связи с открытием месторождений полезных ископаемых или по другим причинам. История международных отношений показывает, что многие территориальные и пограничные споры носят латентный характер, а значит, проблема разрешения территориальных и пограничных споров будет актуальной еще долгие годы. К тому же сейчас к спорам относительно территорий и границ прибавились споры о разграничении континентального шельфа и исключительных экономических зон.
В отношениях между государствами по территориальным вопросам различают пограничные инциденты, территориальные разногласия и территориальные споры. В праве спор понимается как разногласие по вопросу права или факта, конфликт правовых взглядов или интересов. С международно-правовой точки зрения о территориальном споре можно говорить только тогда, когда есть субъект спора, совпадающий объект спора (территория или граница), а также признанный сторонами совпадающий предмет спора (правоотношения, относящиеся к объекту спора). Общепризнано, что субъектами территориального спора могут быть только государства, поскольку только они осуществляют публично-правовую функцию верховенства в пределах собственной территории. По этой причине не может быть в принципе территориального спора между индивидом и государством, между государством и международной организацией, между двумя или несколькими международными организациями и т.д. Подобные споры, если они возникают, носят гражданско-правовой, а не международно-правовой характер.
Объект и предмет спора должны совпадать; спора не будет, если субъекты говорят о различных территориях или участках территории (объект спора) или о разных правовых нормах или правоотношениях, относящихся к объекту спора (предмет спора). Если стороны договорились о едином объекте и предмете спора, то говорят о существовании территориального вопроса, который явился и спором в международно-правовом смысле, и разногласием, поэтому решающим при определении наличия спора является его признание как стороной, выдвигающей территориальные претензии, так и стороной, к которой эти претензии предъявляются. Подавляющее большинство споров ведется либо по поводу принадлежности территории, либо по вопросу о прохождении линии границы. В первом случае речь чаще всего идет о принадлежности отдельных участков территории или островов. В случае с границами характер спора и способы его разрешения во многом зависят от наличия или отсутствия документов об их делимитации и демаркации.
При разрешении споров стороны часто ссылаются на так называемую приобретательскую давность. Суды и арбитражные органы нередко используют критерий давности при разрешении территориальных споров, поскольку корни таких споров иногда уходят в глубь веков. Известны решения Международного суда ООН, в которых он применял критерий давности сроком от 50 лет и более.
В случае когда права спорящих обосновываются действиями и фактами, происходившими в далеком прошлом, суд использует доктрину интертемпорального права, согласно которой такие споры должны разрешаться нормами права, существовавшего на момент возникновения правоотношений. Здесь учитывается фактор развития права: нельзя оценивать юридические факты прошлого на основании международного права наших дней. Критерий давности хотя и применяется судами при разрешении территориальных споров, однако не является определяющим; учитываются и другие факторы. Характерно в этом отношении решение Постоянной палаты международного правосудия по делу о статусе Восточной Гренландии, в котором Палата заявила: "Притязание на суверенитет, которое основывается не на каком-либо конкретном акте... а лишь на длительном осуществлении власти, предполагает наличие двух элементов, существование каждого из которых должно быть доказано: намерения и воли действовать в качестве суверена и какого-либо фактического осуществления или проявления такой власти". Таким образом, учитывается также эффективность владения (оккупации) - непрерывное и ненасильственное осуществление территориального верховенства и юрисдикции, хотя бы де-факто. Международный суд ООН в консультативном заключении по Западной Сахаре отверг претензии Марокко, которое утверждало, что оно обладает суверенитетом на спорную территорию в силу "длительного осуществления на ней своей государственной власти". Суд признал, что "отсутствие убедительных доказательств действительного осуществления государственной власти Марокко в Западной Сахаре" не дает ему оснований для удовлетворения претензий Марокко. На практике для Суда важны любые свидетельства о деятельности государства на спорной территории, любые доказательства проявления суверенитета (например, наличие актов управления). В 1953 г. Международный суд ООН, рассматривая англо-французский территориальный спор о принадлежности двух островов, вынес решение в пользу Великобритании, основываясь на том, что "британские власти в течение большей части XIX в. и в XX в. осуществляли государственные функции в отношении обеих групп островов".
Важное значение при определении принадлежности государственной территории имеет поведение спорящих сторон. Если государство молчаливо соглашается с определенным порядком вещей, такое поведение может быть принято судом в качестве юридического факта. Длительность молчания может быть различной; суды учитывают, что заинтересованные в защите своих прав государства, как правило, сразу же за событием выражают свое несогласие, часто в форме дипломатического протеста. Признание принадлежности территории может быть молчаливым, может иметь форму односторонней декларации или договора. В деле о статусе Восточной Гренландии Международный суд ООН учел наличие договоров Дании с другими государствами и заявил, что "в той мере, в которой эти договоры представляют собой признание суверенитета Дании над Гренландией в целом, Дания вправе основываться на них". При рассмотрении территориальных споров судами важное значение имеют так называемые критические даты, под которыми имеются в виду точные даты возникновения споров. Суды не принимают в качестве доказательств любые действия или факты, возникшие после того, как существование спора было признано сторонами. Так, в споре о Восточной Гренландии Норвегия обосновывала свои права на эту территорию, ссылаясь на прокламацию, опубликованную ею 10 июля 1931 г., когда у Норвегии уже существовал спор с Данией о Восточной Гренландии. Суд признал эту прокламацию юридически недействительной, поскольку Дания, как установил Суд, по меньшей мере на протяжении 10 лет до этой даты (критической) осуществляла на спорной территории свои суверенные права.
Территориальные и пограничные споры должны разрешаться мирным путем в соответствии с принципом мирного разрешения споров, который относится к числу императивных принципов современного международного права. Таким образом, международно-правовым последствием признания спора является обязанность разрешить его мирным путем. В Декларации о принципах международного права 1970 г. подчеркивается, что стороны должны стремиться "к скорейшему и справедливому урегулированию своих международных споров" мирным путем.
8.5. Государственная граница
Государственная граница - это линия, отделяющая территорию государства от территории другого государства или от территории, имеющей иной международно-правовой режим, чем территория государства. Поскольку в состав государственной территории входят сухопутные, водные и воздушные пространства, государственные границы делятся на сухопутные, речные, морские и воздушные.
Государственная граница России является воплощением ее суверенитета, единства территориальной целостности и политической независимости. Вопросы правового регулирования относятся к государственной границе, решаются в Конституции России, в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (с изм. и доп.) (далее - Закон 1993 г.) и международных договорах, заключенных Россией. Согласно п. "н" ст. 71 Конституции России к ведению Российской Федерации относятся "определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации...".
Границы имеют огромное значение для каждого государства для решения следующих проблем: определение пределов территории государства; обеспечение безопасности государства; контроль за миграционными потоками физических лиц; контроль за передвижением товаров, грузов и других видов экономических связей.
Что касается России, то в последние годы во многих ее приграничных районах интенсифицируется хозяйственная деятельность. Нередко заключаются соглашения об эксплуатации естественных ресурсов (вопросы водопользования и т.д.). Все это требует постоянного внимания не только к внешнеполитическим вопросам сотрудничества с соседними государствами, но и к вопросам техники установления и обустройства границ России. Пограничная политика занимает важное место во внешней политике России, поскольку Российская Федерация имеет границы с 18 сопредельными государствами протяженностью более 60 тыс. км.
Исторически сложилось так, что государственные границы часто устанавливались с учетом имеющихся на местности естественных преград (горы, реки, озера, моря и др.). Такие границы называют орографическими, т.е. проводимыми с учетом рельефа местности. Государственные границы могут устанавливаться посредством проведения прямых линий между точками на местности, такие границы называются геометрическими. Когда граница между государствами проводится с учетом этих двух факторов, они именуются комбинированными. Наконец, государственные границы могут устанавливаться по параллелям и меридианам, такие границы называют географическими (астрономическими); примером может служить карта Африки.
Границы по судоходным рекам чаще всего устанавливаются по середине главного фарватера или по тальвегу реки - линии, соединяющей наибольшие глубины на реке. На несудоходных реках (ручьях) границы обычно проводятся по середине реки или по середине ее главного рукава. В связи с тем что речные границы бывают подвержены природным изменениям, в договорах нередко указывается порядок учета таких изменений или же, наоборот, подтверждается неизменность прохождения пограничной линии. На пограничных озерах и иных подобных водоемах граница обычно проводится по прямой линии, соединяющей выходы границы этих государств к берегам водоема. На мостах, плотинах и иных гидротехнических сооружениях, проходящих по рекам, ручьям и иным водоемам, границы проходят по середине этих сооружений независимо от прохождения линии границы на воде. Государственной границей на море является внешний предел территориального моря государства или линия разграничения территориального моря соседних или противолежащих государств. Морская граница устанавливается либо внутренним актом государства с учетом принципов и норм международного морского права, либо по соглашению с соседним или противолежащим государством. В Российской Федерации установлен 12-мильный предел ширины территориального моря. При этом 12 морских миль отсчитываются от исходных линий. Это - линия наибольшего отлива вдоль берега, соединяющая наиболее выступающие части побережья в случае его изрезанности, и внешняя кромка внутренних вод портов или некоторых водоемов, таких, например, как Белое море, которое относится к внутренним водам России. Если между противолежащими государствами нет спора о границе, а разделяющая их морская полоса, например, уже ширины их территориального моря, граница проводится на равном расстоянии от побережья этих государств.
Воздушной государственной границей считается воображаемая вертикальная плоскость, проходящая по линии сухопутной и водной границы. Никаких специальных соглашений по воздушным границам государства не заключают. Высотный предел воздушной территории имеет важное значение, поскольку призван разделить атмосферу и космическое пространство, которые имеют различный правовой режим. Однако до сих пор не удалось разработать норму о высотном пределе воздушной границы территории. Что касается нижней границы космического пространства в правовом смысле слова, то согласно сложившейся обычной норме международного права она проходит на высоте 90 - 110 км от Земли.
Определение линии прохождения государственной границы происходит на стадии делимитации и демаркации. Делимитация означает описание прохождения линии границы в договоре и нанесении на карту. Карта и описание прохождения линии границы, если оно сделано в приложении к пограничному договору, должны быть составной частью договора и должны быть ратифицированы вместе с договором. После этого государство осуществляет демаркацию границы, т.е. определение ее на местности на основе заключенного пограничного договора. Демаркация предусматривает подробное описание линии прохождения границы на местности, ее обозначение с помощью специальных пограничных знаков и составление соответствующих документов, которые чаще всего называются протоколами описания границы. Для демаркации обычно создаются совместные комиссии, которые ведут всю работу. По итогам их деятельности составляются протоколы с необходимыми дополнительными документами: схемами, снимками и т.д. Если карты и описания линии прохождения границы не являются составной частью договора, они могут быть не приняты в качестве доказательства, подтверждающего прохождение такой линии. Примером подобного решения явилось решение Международного суда ООН от 12 декабря 1999 г., который рассматривал спор между Ботсваной и Намибией о линии прохождения границы по реке Чобе и принадлежности острова Касикили/Сидуду. Суд не принял к рассмотрению представленную сторонами карту, поскольку она не являлась приложением к международному договору, и, таким образом, не вынес из-за этого решения по данному вопросу относительно принадлежности территории.
Наряду с демаркацией существует процедура, именуемая редемаркацией, когда через некоторое время стороны проводят работу по проверке линии прохождения границы на местности, в связи с чем происходит замена разрушенных знаков или установление новых, а также ряд других работ, поскольку нередко рельеф местности, особенно той, по которой проходят реки, меняется. Итоги редемаркационных работ оформляются так же, как и при проведении работ по демаркации границы.
Ректификация границы - проведение границы на местности с некоторым отклонением от линии границы, установленной при ее делимитации, например, предоставление небольшого участка территории соседнему государству для обслуживания построенной им гидростанции на пограничной реке, где граница проходила по ее фарватеру или по середине реки. Предоставляемый небольшой участок определяется при согласии заинтересованных сторон новой границей на местности.
Режим государственной границы устанавливается в соответствии с внутренним законодательством каждого государства и его международными договорами. Обычно решаются вопросы содержания границы, ее пересечения людьми и транспортными средствами, перемещения товаров и животных, ведения в районе границы хозяйственной и иной деятельности. В законодательстве России и ряда других стран для разрешения вопросов соблюдения режима государственных границ, урегулирования пограничных инцидентов, поддержания сотрудничества по пограничным вопросам предусмотрено на договорной основе создание института пограничных представителей (пограничных комиссаров, пограничных уполномоченных). В России существует Положение о пограничных представителях Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 462.
С точки зрения международно-правового статуса государственных границ наиболее важное значение имеют принципы неприкосновенности и нерушимости. В соответствии с принципом неприкосновенности запрещаются насильственный захват и присоединение чужих территорий и, соответственно, посягательство на границы других государств. Принцип нерушимости государственных границ образовался по окончании Второй мировой войны и отразил стремление европейских государств признать сложившиеся в послевоенной Европе границы. Согласно декларации принципов Заключительного акта СБСЕ 1975 г. "государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга, как и границы всех государств в Европе, и поэтому они будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы".
Принцип неприкосновенности государственных границ содержит три элемента: обязанность государства соблюдать существующие на местности линии границы; обязанность не допускать перемещения линии границы на местности - пограничных столбов и других знаков; обязанность не допускать пересечения границы без разрешения или вне установленных правил на ее пересечение.
Споры, возникающие в связи с прохождением границ, должны разрешаться мирными средствами, таким же путем, как и территориальные споры.
В международном праве утвердились нормы, согласно которым смена территориального суверена или иные случаи возникновения правопреемства не дают правовых оснований для пересмотра границ. В ст. 11 Конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. сказано: "правопреемство государств как таковое не затрагивает: a) границ, установленных договором, или b) обязательств и прав, установленных договором и относящихся к режиму границ". Это означает, что международные договоры, устанавливающие границу, могут изменяться или прекращать свое действие только по взаимному согласию заинтересованных сторон. В отличие от иных международных договоров договоры о границах не могут прекращаться по таким основаниям, как прекращение существования субъекта договора, аннулирование договора или в связи с коренным изменением обстоятельств, а также по другим основаниям, предусмотренным в Венской конвенции о праве договоров 1969 г. Практика международных отношений показывает, что в случае правопреемства государство-преемник сохраняет границы государства-предшественника, а пограничные договоры, как правило, являются бессрочными. В своем решении по территориальному спору между Таиландом и Камбоджей Международный суд ООН отметил, что одной из главных целей установления границ между государствами является достижение стабильности, что невозможно, если границы будут изменяться по любому требованию.
Бессрочный характер договоров о границах не означает, что государственные границы не могут изменяться. Декларация принципов Заключительного акта СБСЕ 1975 г., провозгласив принцип нерушимости границ, допускает их изменения "в соответствии с международным правом, мирным путем и по договоренности", что не противоречит принципу нерушимости границ, который запрещает односторонние насильственные действия для пересмотра границ. Проблема международно-правового оформления границ стоит перед государствами - членами СНГ, поскольку бывшие административные границы СССР, ставшие для стран СНГ государственными границами, требуют делимитации, демаркации и международно-правового оформления. Это работа кропотливая, требующая учета многих факторов, поскольку административные границы, проходившие между союзными республиками, носили порой условный характер, не учитывали многих факторов, которые имеют важное значение при проведении государственных границ. Договоры о делимитации границ России с рядом соседних стран, таких как Украина, Белоруссия и Казахстан, уже заключены. Россия активно сотрудничает с государствами СНГ по вопросам охраны государственных границ. Так, государства СНГ заключили Соглашение об охране государственных границ и морских экономических зон от 20 марта 1992 г., Соглашение о сотрудничестве по обеспечению стабильного положения на внешних границах стран СНГ от 9 октября 1992 г. и Договор о сотрудничестве в охране границ государств - участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество, от 26 мая 1995 г.