В опоре на базовые положения теории прокурорского надзора рассматриваются постановления прокурора как средство прокурорского реагирования на этапе вынесения постановления о возбуждении уголовного дела. Автор указывает на недостаточное нормативно-правовое регулирование процедуры прокурорского надзора за органами дознания и предварительного следствия на стадии возбуждения уголовного дела. Отмечается, что с учетом сокращения прокурорских полномочий в последние годы прокурорам следует более эффективно использовать имеющиеся у них правовые инструменты обеспечения законности на данной стадии. Среди этих инструментов автор выделяет постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного дела и постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.
Исследование вопросов подготовки и реализации постановления прокурора на стадии возбуждения уголовного дела возможно на основе базовых положений теории прокурорского надзора*(1). Рассмотрим некоторые ключевые вопросы подготовки и реализации соответствующих постановлений прокурора.
В современной уголовно-процессуальной науке возбуждение уголовного дела рассматривается прежде всего как форма реагирования на полученное сообщение о нарушении закона, как начало судопроизводства по конкретному делу. Именно возбуждение уголовного дела - это исходная стадия уголовного процесса. Она охватывает деятельность органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора с момента поступления сообщения о преступлении до вынесения процессуального решения о возбуждении уголовного дела или отказа в возбуждении дела*(2).
Ранее в юридической литературе высказывалась и иная точка зрения, согласно которой стадия возбуждения уголовного дела ограничивалась этапом принятия одного из упомянутых решений уполномоченными органами. Поэтому и содержание прокурорской деятельности на данном этапе определялось лишь задачами обеспечения законности принятия соответствующих решений. Однако эта концепция не нашла поддержки у большинства авторов, в том числе признанных ученых-процессуалистов*(3), и была опровергнута самой практикой прокурорской деятельности. Любой просчет (невнимательность, недостаточный профессионализм и т.д.) прокурора на каждом участке надзора за процессуальной деятельностью компетентных органов по принятию, регистрации, проверке сообщений о преступлениях может привести к негативным последствиям, в том числе серийным тяжким преступлениям.
Отметим, что надзорная деятельность прокурора ограничена, с одной стороны, нормами, за исполнением которых осуществляется надзор, с другой - нормами, регламентирующими полномочия прокурора при осуществлении надзора. Соответственно, эффективность прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела (равно как и всей прокурорской деятельности) во многом зависит от того, насколько эти нормы достаточны и совершенны.
О недоработках ряда норм УПК РФ свидетельствует непрерывный процесс внесения изменений и дополнений в него. Вместе с тем уже много лет обсуждается проект специального федерального закона, посвященного порядку регистрации и учета сообщений о преступлениях, но его представление в законодательные органы РФ постоянно откладывается по разным причинам, что отрицательно сказывается на организации борьбы с преступностью, в том числе при возбуждении уголовных дел в ходе досудебного судопроизводства*(4).
Прокурор в ходе досудебного производства уполномочен проверять исполнение требований о порядке приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), отменять незаконные или необоснованные постановления органов дознания и предварительного следствия о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ).
Источником информации для принятия прокурором соответствующего решения выступают помимо поступающих в прокуратуру копий основных процессуальных документов результаты прокурорских проверок. На участке надзора за законностью приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях прокурорские проверки в соответствии с требованиями Генерального прокурора РФ*(5) должны проводиться систематически (не реже одного раза в месяц), в воинских частях, соединениях (объединениях), военных учреждениях и гарнизонах - в порядке, определяемом Главным военным прокурором, а при наличии сведений о нарушениях закона - безотлагательно.
УПК РФ не устанавливает срок проведения прокурорской проверки, хотя в УПК РСФСР этот срок был предусмотрен. С нашей точки зрения, обязательность ежемесячного проведения прокурором данной проверки как одного из важнейших факторов обеспечения законности, защиты интересов личности, общества и государства должна быть закреплена на законодательном уровне.
Выявленные прокурором в ходе проверки нарушения законности дают основания для применения средств прокурорского реагирования, в том числе вынесения мотивированных постановлений о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Нарушением законности может считаться факт укрытия преступления от учета при наличии достаточных данных, указывающих на признаки этого преступления.
Уже давно высказывается мнение о возможности и даже необходимости вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении должностных лиц, виновных в укрытии преступлений небольшой и средней тяжести. Правовой основой для применения этой меры прокурорского реагирования служит ст. 25 Закона о прокуратуре РФ. Вместе с тем, по нашему мнению, ограничивая полномочия прокурора в досудебном производстве, законодатель подчеркивает независимость следственного аппарата, что препятствует включению данного постановления в механизм досудебного производства. Нарушение порядка регистрации и разрешения сообщений, установленного ведомственными нормативными актами, может образовывать лишь состав административного проступка, в основе которого - нарушение подзаконных правовых актов, но это правонарушение, к сожалению, находится уже вне сферы прокурорского надзора. Нельзя не отметить, что сегодня практически не исследован вопрос о непредумышленном сокрытии преступлений, когда дознаватель или следователь допускают ошибки в квалификации преступлений. Это предопределяет необходимость специального рассмотрения прокурором, осуществляющим надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, особенностей регистрации и учета отдельных видов преступлений, входящих в гл. 24 УК РФ (ст. 205-212)*(6).
Обратимся к проблеме реализации постановления как средства прокурорского реагирования органами дознания и предварительного следствия на этапе вынесения постановлений о возбуждении уголовного дела.
Как верно отмечает профессор А.Г. *Халиулин, возбуждение уголовного дела без законных повода и основания (особенно так называемого заказного уголовного дела) влечет противозаконное применение мер процессуального принуждения, заставляет органы, осуществляющие уголовное преследование, производить процессуальные действия при отсутствии предмета для уголовно-процессуальной деятельности.
Вместе с тем надежного инструментария для предотвращения подобных нарушений у прокуроров, по нашему мнению, нет.
В течение последних десяти лет процессуальные полномочия прокурора по осуществлению надзора за законностью принятия решения о возбуждении уголовного дела публичного обвинения (ст. 146 УПК РФ) неоднократно изменялись. Прежде всего прокурор лишился права возбуждать уголовное дело. Затем был устранен процессуальный порядок возбуждения уголовного дела, при котором обязательным условием реализации постановления о возбуждении уголовного дела было согласие прокурора. Сейчас и руководитель следственного органа, и следователь, и дознаватель, и орган дознания получили право без чьего-либо согласия выносить постановления о возбуждении уголовного дела (за исключением случаев, указанных в ч. 4 ст. 147 УПК РФ, когда дознаватель с согласия прокурора возбуждает уголовное дело о преступлениях, указанных в чч. 2 и 3 ст. 20 УПК РФ, и в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 20 УПК РФ). Прокурорам следует ориентироваться на имеющиеся полномочия и эффективно их использовать.
Так, важным правовым инструментом выступает возможность вынесения прокурором мотивированного постановления об отмене постановления о возбуждении уголовного дела в случае признания его незаконным и необоснованным, закрепленная в п. 4 ст. 146 УПК РФ.
Кроме того, законом установлен порядок незамедлительного направления в прокуратуру копий постановлений о возбуждении уголовного дела. Так, прокурор уведомляется о возбуждении уголовного дела капитанами морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геологоразведочных партий или зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, главами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации, как только появляется возможность такого уведомления.
Важнейший инструмент обеспечения законности на стадии возбуждения уголовного дела - постановление прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. В УПК РФ в редакции Федерального закона от 29 мая 2002 г. N 58-ФЗ было закреплено право прокурора отменять незаконные и необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела независимо от формы предварительного расследования и субъекта, вынесшего постановление, возбуждать уголовное дело либо возвращать материалы для дополнительной проверки. В соответствии с изменениями, внесенными в УПК Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, прокурор лишался права отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, выносимого следователями. Фактически были ликвидированы как прямая связь действий прокурора с процессуальными действиями следователя, так и императивность требований прокурора. Практика выявила ошибочность этих изменений, и в 2010 г. Федеральным законом от 8 декабря 2010 г. N 404-ФЗ прокурору вновь было предоставлено право отменять своим постановлением постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, что с учетом изменений в структуре следственных органов и компетенции их руководителей сегодня закреплено в п. 6 ст. 148 УПК РФ.
Таким образом, законодатель учел недостатки в обеспечении законности на стадии возбуждения уголовного дела, выявленные практикой. Вместе с тем установление "двойного" порядка вынесения постановления об отмене постановления следователя, на наш взгляд, по-прежнему не обеспечивает обязательности исполнения требований прокурора. Теряется смысл постановления прокурора в системе его надзорной деятельности, что усложняет деятельность прокуратуры по обеспечению законности в ходе предварительного следствия.
Представляется, что выход из этой ситуации заключается в возврате к обязательности исполнения требований прокурора, исключении каких-либо "согласовательных и одобрительных" процедур их исполнения.
Постановления прокурора "встраиваются" в структуру законодательного обеспечения законности и качества предварительного расследования и способствуют защите прав и законных интересов участников уголовного процесса.
Список литературы
Квалификация преступлений, проблемы их регистрации и учета. 3-е изд, доп. М., 2004. Ч. 2.
Кузьменко Н.К. Периодизация этапов в методике расследования преступлений. Методика расследования преступлений. М., 1976.
Ломидзе А.Б. Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью принимаемых следователем процессуальных решений: метод. пособие. М., 2000.
Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия: приказ Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. N 277.
Овсянников И.В. Проблемы прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: тезисы науч.-практ. конф. М., 2005. Ч. 2.
Петрухин И.Л. Теоретические основы реформы уголовного процесса в России. М., 2005. Ч. 2.
Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Буланова Н.В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса России. М., 2006.
Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / под ред. П.А. Лупинской. М., 2004.
Уголовный процесс / под ред. Н.С. Алексеева, В.З. Лукашевича, П.С. Элькинд. М., 1972.
Уголовный процесс: учеб. / под ред. В.П. Божьева. М., 2012.
Химичева Г.П., Мичурина О.В., Химичева О.В., Мичурин В.С. Проблемы нарушений уголовно-процессуальных норм при возбуждении уголовных дел, способы их устранения. М., 2004.
А.В. Толстых,
преподаватель УрГЮУ (Екатеринбург)
"Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2014 г.
──────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Подробнее см.: Ломидзе А.Б. Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью принимаемых следователем процессуальных решений: метод. пособие. М., 2000. С. 60-71; Петрухин И.Л. Теоретические основы реформы уголовного процесса в России. М., 2005. Ч. 2; Химичева Г.П., Мичурина О.В., Химичева О.В., Мичурин В.С. Проблемы нарушений уголовно-процессуальных норм при возбуждении уголовных дел, способы их устранения. М., 2004; Овсянников И.В. Проблемы прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: тезисы науч.-практ. конф. М., 2005. Ч. 2; О понятии этапов расследования см.: Кузьменко Н.К. Периодизация этапов в методике расследования преступлений. Методика расследования преступлений. М., 1976; Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Буланова Н.В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса России. М., 2006. С. 82.
*(2) Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Буланова Н.В. Указ. соч. С. 66.
*(3) Уголовный процесс / под ред. Н.С. Алексеева, В.З. Лукашевича, П.С. Элькинд. М., 1972. С. 218-219; Уголовный процесс: учеб. / под ред. В.П. Божьева. М., 2012. С. 289-291; Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / под ред. П.А. Лупинской. М., 2004. С. 350-351; Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Буланова Н.В. Указ. соч. С. 66.
*(4) Подробнее см.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Буланова Н.В. Указ. соч. С. 66-67.
*(5) Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия: приказ Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. N 277.
*(6) Квалификация преступлений, проблемы их регистрации и учета. 3-е изд, доп. М., 2004. Ч. 2. С. 7.