Управление муниципальным хозяйством невозможно без глубокого изучения территории, на которой оно находится, совпадение «экономических» границ с границей муниципального образования является одним из важнейших условий эффективного хозяйствования.
Вопрос о территории муниципальных образований был одним из наиболее сложных вопросов как при определении института местного самоуправления в процессе работы Конституционного совещания, так и в процессе работы над текстом базового Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Безусловно, что для жарких дискуссий по этому поводу имелись достаточно веские причины.
Прежде всего, это обусловлено отсутствием устойчивой исторической традиции в этой области государственного строительства. Наиболее стабильной в историческом плане представляется ситуация с городскими поселениями, которые на протяжении практически всей дореволюционной истории являлись территориями, на которых организовывалась власть в различных ее исторических формах. Безусловно, эта стабильность связана, прежде всего, с особенностями формирования городских поселений, поскольку город как территория развивался изначально на основе совместного ведения хозяйства и возникающих на этой основе совместных интересов горожан. Именно по этой причине право городов на самостоятельное управление вряд ли вызывает сомнение у ученых и политиков.
Более подвижны в смысле территориальной организации сельские формы управления. В период господства натурального хозяйства основным подходом к определению территории управления являлась ее самодостаточность (возможность «кормления» верховной и региональной власти), поэтому изменение хозяйственного уклада всегда влекло за собой изменение системы административно-территориального устройства. Города же, выступая центрами ремесла и торговли, являлись началом, объединяющим территории.
В 19 в. с развитием товарности сельского хозяйства эта позиция постепенно заменялась пониманием территории управления как территории, требующей властного регулирования отношений между людьми. Уже в Манифесте 1861 г. сельское общество определяется как одно или несколько поселений, связанных общим хозяйственным интересом. По этим же принципам происходило определение и иных административно-территориальных единиц. В 1901 г. была создана специальная комиссия, призванная разработать новое губернское устройство России, основывающееся на изучении системы складывающихся хозяйственных комплексов.
В советское время хозяйственный уклад, основанный на государственной собственности, привел к тому, что в основу деления закладывались различные внеэкономические факторы. И лишь в 60–80 гг. вопрос об оптимальных территориях управления встал с новой остротой. Однако и в этот период разработка концепций экономических районов велась лишь на макроуровне и учитывала в основном отношения между предприятиями в рамках единого народнохозяйственного комплекса.
Появление в начале 90-х гг. мелких собственников и малого предпринимательства, разгосударствление собственности поставили вопрос о регулировании отношений на самом нижнем уровне власти – местного самоуправления. Принятый в 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривал передачу отдельных прав и полномочий в регулировании местной жизни местным органам власти, однако он не изменял сложившуюся систему административно-территориального устройства, устанавливавшую прямую связь между административными границами и территорией, подведомственной органам власти.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., а следом за ней и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменили подход к формированию территориальных основ местного самоуправления, рассмотрев понятие территории муниципального образования с позиции многообразия видов территориальной организации местного самоуправления. В этих документах предусматривается более широкое участие населения, органов государственной власти субъектов федерации и самих органов местного самоуправления в определении оптимальной территории местного самоуправления.
Подобный подход не является чем-то исключительно новым в мировой практике. Так в 50–60-х гг. нынешнего столетия по этому пути шла реформа местного самоуправления в Японии. Государство разрешило добровольное объединение муниципалитетов и стимулировало это экономическими рычагами. Таким образом, создавался гибкий механизм сопровождения экономических реформ административными преобразованиями. В конце 60-х гг. после стабилизации экономической ситуации сложившиеся границы муниципалитетов (соответствующие границам экономических интересов) были закреплены законом.
Для России данный подход интересен вследствие громадной территории, существенных различий в экономическом, природном потенциалах и особенностей расселения. Государство, как мы выяснили в курсе «Муниципальный менеджмент» пошло по своему пути.
В 131-фз было установлено, что типов может быть только три: поселения, муниципальные районы и городские округа. Но закон не может учесть всей многоукладности жизни населения такой страны как Россия. И уже сразу после принятия этого закона в него начали вносить поправки. Закон не учитывает факторов, определяющих особенности муниципального образования. Закон определил, что типов МО может быть только три: поселения, муниципальные районы и городские округа. Но оно не учло Факторы, определяющие особенности муниципального образования
В России сегодня идет определение оптимальной территории муниципальных образований. В большинстве субъектов России образованы первичные территории муниципальных образований, хотя вряд ли можно признать, что эти территории всегда оптимальны для данного региона. Определим некоторые принципы, на основе которых возможен более обоснованный подход к решению данного вопроса.
Факторы, определяющие особенности муниципального образования
Конституция Российской Федерации определила задачу органов местного самоуправления как решение вопросов местного значения, связанных с местом проживания. Следовательно, речь идет об интересах совместного проживания. Естественно, что структура этих интересов и вопросов, связанных с их регулированием, сложна и многогранна. На муниципальном уровне можно с достаточной степенью условности выделить следующие интересы совместного проживания:
1. Совместное использование ресурсов для производственной и любой хозяйственной деятельности.
2. Совместное пользование социальной инфраструктурой.
3. Регулирование общественной жизни муниципального образования (общественный порядок, национальные отношения и др.).
Перечисленные выше интересы совместного проживания определяются, прежде всего, характеристиками населенного места (территория, население, инфраструктура), а также ролью местного самоуправления, определенной в законодательстве, другими словами – компетенцией.
Поэтому, для того чтобы выработать некоторые подходы к определению территории муниципального образования, необходимо дать характеристики объекта управления и субъекта управленческой деятельности.
Объект управления (место проживания) характеризуется населением, инфраструктурой и территорией, поскольку именно они оказывают определяющее влияние на формирование интересов совместного проживания. Основными параметрами, характеризующими территорию внутри субъекта России, являются ее географические и хозяйственные факторы.
Географические факторы многогранны, но интересны те из них, которые могут оказывать влияние на укрепление или на разрыв совместных интересов.
Первым фактором, оказывающим определяющее влияние, являются территории и природные условия. Например, район во многих сибирских субъектах России может простираться на несколько сотен километров и поселения, входящие в него, разделены не только расстояниями, но и естественными преградами. Понятно, что у населения данной территории вряд ли имеются интересы совместного проживания. В то же время компактные, близко расположенные муниципальные образования могут быть достаточно крепко связаны между собой. При определении оптимальных географических показателей важно учитывать вопросы территориальной близости, возможность совместного использования природных ресурсов данной территории.
Вторым фактором, характеризующим место, являются совместные интересы в хозяйственной деятельности, что может выражаться как в совместном использовании природных ресурсов, так и в однотипности производства, осуществляемого на данной территории, либо в его взаимодополняемости в рамках единого производственного цикла. Так, например, в районах Крайнего Севера традиционной формой хозяйствования является оленеводство, специфика которого такова, что при незначительном населении требуется огромная территория, поскольку период созревания ягеля около 10 лет; этим определяются весь образ жизни населения и кочевой характер ведения хозяйства. В то же время возникает вопрос о регулировании пользования этими угодьями и об их оптимальных размерах.
Третьим фактором, определяющим характеристику места, является форма расселения населения на данной территории и его социальные характеристики. Так, на Северном Кавказе одними из основных факторов являются полиэтничность населения и дисперсность или компактность расселения этносов, для Центральной России – соотношение профессиональной подготовки населения и традиционных занятий (преимущественно городское, занятое переработкой сельскохозяйственной продукции, и др.). Приведенные примеры достаточно условны, так как в данном случае определяющее влияние оказывают цели деятельности муниципального образования.
Четвертым фактором, характеризующим объект управления, является учет инфраструктурного единства территории, чрезвычайно важного при определении характеристик территории муниципального образования.
Однако само определение особенностей территории должно рассматриваться, прежде всего, с позиции тех задач, которые государство возложило на органы местного самоуправления, поэтому от объема предметов ведения и полномочий напрямую зависит оптимальность размера территории.
С одной стороны, наличие на территории муниципального образования инфраструктуры исполнения полномочий, которыми его наделил закон, является основным условием качественной работы органов местного самоуправления. Так, вряд ли можно говорить о содержании школы или больницы муниципальным образованием, если их нет на данной территории. С другой стороны, наличие общих интересов в значительной степени обусловлено общей инфраструктурой. Наличие в селе фельдшерско-акушерского пункта или поликлиники, школы, клуба и других социальных объектов, вопросы их деятельности – сфера совместных интересов для всех поселений, которые в них обслуживаются. В то же время наличие необходимой инфраструктуры не является определяющим, поскольку решение вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования, может быть выполнено через механизм муниципального заказа. В данном случае принципиально важно определить преследуемую цель. Если данное муниципальное образование считается перспективным и ставится задача формирования и развития инфраструктуры, то решить ее без заинтересованности органов местного самоуправления будет крайне сложно. Таким образом, сочетание имеющейся инфраструктуры и перспектив ее развития должно учитываться при определении территории муниципального образования
Для определения оптимальной территории муниципального образования принципиально важно определить характеристики субъекта управления, поскольку именно в них определяется цель деятельности муниципального образования. Главная характеристика муниципального образования – объем его компетенции. Соотношение объема компетенции муниципального образования и характеристик территории, указанных выше, есть не что иное, как соотнесение целей деятельности муниципального образования и возможностей территории, что позволяет определить оптимальность выбранной территории муниципального образования.
Принципы определения оптимальной территории муниципального образования
Принцип баланса субъекта и объекта управления. Данный принцип требует применения всех перечисленных выше факторов с учетом компетенции местного самоуправления и перспектив его развития. Необходимо, чтобы субъект и объект управления находились в равновесии. В этом цель деятельности муниципального образования, влияющая на определение территории. Другими словами, прежде чем определять территорию, необходимо четко представлять цели существования органов власти на ней и перспективы развития территории.
Принцип минимизации уровня исполнения полномочий. Применение данного принципа крайне важно, поскольку он определяет максимальную эффективность исполнения полномочий. Суть его в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровне власти, на котором можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказания услуги.
Поэтому при определении оптимальной территории муниципального образования крайне важно учитывать те цели, которые ставятся перед ним, и те предметы ведения, которые определены для органов местного самоуправления в данном субъекте России. Именно в этом принципе реализуется тот потенциал, который имеется у местного самоуправления в силу его знания местных условий и подконтрольности органов власти населению.
Приведенные выше принципы определения оптимальной территории муниципального образования позволяют применять факторы, характеризующие объект и субъект управления, в единстве. Процесс их применения и взаимосвязи показан на рис. 2.
Рис. 2 Определение оптимальной территории
В итоге можно сделать следующие выводы:
1. Территория муниципального образования должна определяться на основе глубокого изучения интересов населения, проживающего на ней.
2. Наличие интересов совместного проживания и хозяйствования – основной фактор, определяющий единство территориального управления.
3. Наиболее эффективно исполнение полномочий на минимально возможном уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла.
Установление территорий муниципальных образований и их границ – вопрос чрезвычайно важный с точки зрения как исполнения полномочий власти местного самоуправления, так и ведения хозяйственной деятельности. Установление административных границ связано с необходимостью осуществления политического управления и обеспечивает единство и эффективность управления в государстве. В контексте рассматриваемых вопросов более подробно следует остановиться на установлении территорий муниципальных образований исходя из критериев обеспечения их жизнедеятельности.
Существуют объективные критерии для определения территории муниципального образования, которая должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. Это влечет локализацию территорий муниципальных образований и приоритет поселенческого принципа.
На территории муниципального образования должна существовать необходимая для решения местных вопросов социальная и коммунальная инфраструктура, что может потребовать объединения нескольких поселений в единое муниципальное образование. Исходя из выполнения этих условий, территории муниципальных образований должны определяться различно в каждом конкретном случае. Существует мнение, что в результате проявления «группового эгоизма» всегда будет существовать стремление к увеличению территории для увеличения объема ресурсов. Но ведь дополнительная территория – это еще и необходимость ее содержания и развития, т.е. и дополнительные расходы.
При установлении территорий муниципальных образований нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения, например скотоводство и связанный с ним кочевой образ жизни или хуторское хозяйствование. Это также условия, подлежащие обязательному учету.
Вывод, который следует из сказанного выше, прост: при установлении территорий муниципальных образований окончательное решение должно приниматься внешней по отношению к местному самоуправлению властью – государственной, но поскольку затрагиваются коренные интересы муниципальных образований, постольку процедура установления территорий муниципальных образований должна обеспечивать обязательный учет мнения населения, особенно в случае изменения существующих границ.
Из этого следует право муниципальных образований на учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, которое может быть реализовано в нескольких формах: посредством опроса населения, проведения местного референдума, проведения схода или принятия решения представительным органом местного самоуправления. Муниципальные образования должны быть также наделены правом добровольного объединения, а поселения и другие территории – правом выхода из объединенного муниципального образования в случае принятия ими решения о самостоятельном осуществлении местного самоуправления.
Заключение
Природный комплекс муниципального образования, схема его планировки и застройки оказывают значительное влияние на состав объектов градообслуживающей и социальной сфер, формирующих инфраструктуру муниципального образования, которая обеспечивает его бесперебойную жизнедеятельность.
Большинство объектов социальной инфраструктуры городов находятся в муниципальной собственности. Их содержание является самой крупной статьей расходов местных бюджетов. Органы местного самоуправления призваны содействовать рациональному размещению объектов социальной инфраструктуры по территории города, обеспечивать их доступность для жителей.
Использованная литература
1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
2. Европейская хартия о местном самоуправлении. Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов, 1990.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации, ч. 1 и II. М., 1995,1996.
4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1997, №73-ФЗ.
5. Жилищный кодекс РФ, 24.06.1983 г. с изм. от 25.04.1995 г.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. №31.
7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001, №136-ФЗ.
8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. – 1995. – 1 сентября.
9. Федеральный закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» // ВСНД РФ. 1993. №10, 32).
10. Федеральный закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» №68-ФЗ от 21 декабря 1994 года.
11. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. №24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» // СЗ РФ. 1995. №8.
12. Федеральный закон от 14 апреля 1995 года «Об общественных объединениях.
13. Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в РФ» от 17 ноября 1995 г. (СЗ РФ. 1995. №47).
14. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» (с изм. на 1 января 1999 г.) // СЗ РФ. 1999. №2, №29.
15. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения» // СЗ РФ. 1995. №50.
16. Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. №3.
17. Федеральный закон от 29 июля 2004 г. №95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах»
18. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».