Тема: Изменение правового положения Правительств в современном государстве.




В любом государстве независимо от того, признается или нет принцип разделения властей, имеются органы, которые осуществляют текущее руководство делами страны, претворяют в жизнь внутри- и внешнеполитические решения. В современных условиях система таких органов возглавляется институтом, получившим наименование правительства. В своей деятельности правительство тесно связано с главой государства.

Правительство стремилось к определенному обособлению от царствующего монарха в разные эпохи и в различных регионах Земли. Так, на Востоке с давних времен известен институт визиря. Иногда в отдельных странах визири, возглавляющие государственный аппарат, фактически обладали большей властью, чем монархи, у которых они формально служили. В европейских абсолютных монархиях активно развивались институты министров и первых министров. При королях и императорах создавались различные органы, пользовавшиеся реальным влиянием на управление странами. Конечно, в условиях самодержавия такие органы обладали лишь совещательными полномочиями, а окончательное решение оставалось за монархом. Поэтому, естественно, не только не было речи о разделении власти, но и реальное распределение полномочий зачастую нарушалось, чему способствовало также то, что основную часть членов различных коллегиальных органов составляли одни и те же лица. Однако сами по себе предпринимавшиеся время от времени попытки разграничить предметы ведения указанных совещательных органов показывают объективное существование функциональных различий у разных групп полномочий, принадлежавших абсолютному монарху, и стремление в условиях усложнения государственного управления облегчить ему задачу реализации принадлежавших ему же одному функционально отличных друг от друга групп полномочий.

Будучи социально значимой функцией государственно-властвующего субъекта, исполнительная власть осуществляется в конкретных политико-исторических условиях разным набором государственных органов. В частности, роль различных государственных органов в реализации исполнительной власти связана с формой правления.

В президентских республиках правительство - только совещательный орган при главе государства, которому вверяется исполнительная власть. В абсолютных монархиях формально ситуация такая же, однако на деле многое зависит от личностных качеств самого монарха: при слабом монархе роль правительства возрастает, а при сильном монархе падает. В парламентарных странах и странах со смешанной формой правления (в некоторых дуалистических монархиях и полупрезидентских республиках) правительство выступает как основной самостоятельный орган исполнительной власти и роль его повышается в условиях политического противостояния главы государства и законодательного органа. В таких странах правительство подотчетно парламенту и действует, пока получает от парламента доверие. Такое доверие в некоторых странах выражается не в виде формального одобрения программы формируемого правительства, а отсутствием предложений о вынесении резолюции порицания Такое молчаливое согласие с деятельностью правительства именуют иногда "негативным парламентаризмом". В других странах правительству необходимо одобрение его программы, чтобы приступить к работе. Такой характер взаимоотношений правительства и парламента именуется "позитивным парламентаризмом".

Вместе с тем надо иметь в виду, что положение правительства в государствах со смешанной формой правления осложняется ответственностью, которую они также несут перед главой государства. Но в любом случае в парламентарном государстве и в государстве со смешанной формой правления правительство должно заручиться поддержкой большинства членов парламента. Поэтому, как правило, правительство в таких государствах формируют партия или блок партий, располагающий большинством мест в парламенте. Но именно тот факт, что правительство опирается на парламентское большинство, дает ему огромные возможности воздействия на политическую и социально-экономическую жизнь общества. Это не означает, однако, что правительство в состоянии запросто манипулировать парламентом. Механизм принятия решений в парламенте, гласность заседаний представительного органа и другие факторы позволяют парламентской оппозиции оказывать определенное влияние на деятельность парламента. В то же время опора на парламентское большинство раскрывает перед правительством широкие возможности.

Органы исполнительной власти, в том числе правительство, формируются обычно путем назначения. Такой способ формирования органов, как назначение, может осуществляться как единоличным, так и коллегиальным органом. Вместе с тем по форме назначение коллегиальным органом может быть весьма похожим на избрание таким же коллегиальным органом другого органа. Однако при ближайшем рассмотрении становится очевидным, что это лишь внешнее сходство. При назначении, производимом коллегиальным органом, голосование осуществляется, как правило, по одной кандидатуре на одно место (хотя иногда встречается иное), а следующая кандидатура выдвигается обычно в том случае, если отклонена данная. В ходе же избрания принципе предоставляется возможность выбора из нескольких кандидатов.

Обычно правительство формируется главой правительства. Соответственно в абсолютных монархиях, президентских и монократических республиках правительство формирует сам глава государства. Вместе с тем между этими двумя формами правления по порядку назначения имеются существенные различия. Так, монарх сам назначает членов правительства без необходимости одобрения его действий каким-либо иным государственным органом. Обычно, как показывает практика современных абсолютных монархий (как, впрочем, и история), при назначений принимается во внимание родственная (клановая) принадлежность к правящему дому.

В монократических республиках ситуация близка к абсолютной монархии. При назначениях родственные отношения, конечно, могут иметь определенное значение, но все же большое значение имеет политико-клановая или партийная принадлежность.

В президентских республиках назначения президента на ключевые должности исполнительной власти должны быть утверждены парламентом или одной из его палат (чаще всего верхней). Отклонение того или иного лица влечет за собой необходимость для президента подыскать новую кандидатуру. При этом президент, естественно, подбирает кандидатов из той же партии, к какой он сам принадлежит. На Филиппинах для назначения министра требуется одобрение Комитета по парламентским назначениям, который состоит из председателя Сената и 24 членов (по 12 от каждой из палат парламента), избранных пропорционально численности партийных фракций. Одно из немногих исключений - Коста-Рика. Согласно Конституции 1949 г. (с позднейшими поправками) этой страны президент имеет право свободно назначать и смещать министров правительства.

В дуалистических монархиях порядок может несколько различаться. В некоторых из них ситуация близка к положению дел в абсолютных монархиях, а в некоторых монарх все же вынужден заручиться поддержкой парламента в своих назначениях на должности в правительстве и органах исполнительной власти, что сближает их с парламентарными монархиями, а также парламентарными и полупрезидентскими республиками. В последних назначения производится таким образом, чтобы правительство опиралось на парламентское большинство.

Вместе с тем в парламентах далеко не всегда имеется устойчивое большинство, а иногда ни одна партия в парламенте не имеет абсолютного большинства. В таких условиях партии, располагающей относительным большинством, приходится создавать коалиции или искать неформальной поддержки других партий в парламенте. Все это значительно осложняет процесс назначения главы правительства и формирования его самого.

В Бельгии и Нидерландах появились даже институты форматоров и информаторов, назначаемых специально для формирования правительства. После парламентских выборов монарх назначает форматора, в задачу которого входит формирование правительства. Форматор ведет переговоры в парламенте, встречается с видными политическими деятелями и лидерами партий для того, чтобы состав и программа сформированного правительства получили поддержку большинства парламентариев. Иногда монарху приходится сменить нескольких форматоров, прежде чем удастся подготовить список членов правительства. Чаще всего форматора, успешно справившегося с задачей, назначают главой правительства, хотя были случаи, когда премьер-министром назначали другого человека. В любом случае даже подбор форматора - дело непростое. Поэтому для того чтобы правильно выбрать форматора, зачастую назначают информатора. Последний проводит переговоры для выяснения настроений и расстановки сил в парламенте. В качестве информатора назначают обычно политика, который сам по тем или иным причинам (возраст, отсутствие амбиций, принадлежность к небольшой партии и т. д.) не может претендовать на должность главы правительства, но пользуется авторитетом в парламентских и партийных кругах. Известны случаи, когда назначались сразу два информатора (по одному от двух крупнейших партий).

Формально премьер-министра назначает глава государства, но есть страны, где обходятся без этого. Например, в Швеции глава правительства избирается Риксдагом (однопалатным парламентом) по предложению тальмана (председателя парламента). Избранным считается кандидат, против которого не проголосовало большинство парламентариев (т. е. в пользу кандидата считаются голоса воздержавшихся). Назначение избранного таким путем премьер-министра оформляется постановлением Риксдага.

В Израиле по Основному закону 1992 г. "О правительстве" премьер-министр избирался непосредственно населением одновременно с выборами депутатов Кнессета (однопалатного парламента). Избранный таким образом премьер-министр формирует правительство, состав которого должен быть одобрен Кнессетом. Если такого одобрения получить не удается, то и правительство не приступает к работе, и парламент может быть распущен. Однако уход в отставку ранее сформированного правительства не всегда влечет за собой роспуск парламента. Могут быть проведены отдельные выборы премьер-министра. Выборы премьер-министра непосредственно населением - исключительное явление в мировой практике формирования правительства. В настоящее время выборы премьера в Израиле отменены и его назначает президент страны по итогам парламентских выборов.

При назначении на должность министра к кандидату могут предъявляться установленные законом требования. Прежде всего, министр должен быть гражданином государства, в котором его назначают министром. В некоторых странах вводятся возрастные ограничения. Так, в Бразилии, Сальвадоре, Коста-Рике, Азербайджане членом правительства может быть назначено лицо не моложе 25 лет, в Норвегии, Мексике, Эквадоре - не моложе 30 лет. В некоторых странах (Австрия, Нидерланды, Норвегия, Франция) члены правительства не могут быть депутатами, в других (Австралия, Великобритания, Индия, Новая Зеландия, Шри-Ланка), наоборот, только депутаты могут быть назначены членами правительства.

Правительство несет прежде всего политическую ответственность за результаты своей деятельности. В абсолютных монархиях, ряде дуалистических монархий, президентских и монократических республиках правительство несет ответственность только перед главой государства. В парламентарных монархиях и республиках правительство несет ответственность перед парламентом (или одной из его палат), в смешанных республиках и некоторых дуалистических монархиях правительство несет ответственность как перед главой государства, так и перед парламентом.

Парламентская ответственность находит выражение в институтах резолюции порицания и вотума недоверия (доверия). Резолюция порицания принимается парламентом (соответствующей палатой) по инициативе группы депутатов, в то время как вопрос о доверии ставит перед парламентов правительство. В парламентарных монархиях и республиках, полупрезидентских республиках и некоторых дуалистических монархиях правительство несет коллективную ответственность. Это означает, что правительство несет ответственность целиком как единый орган вне зависимости от позиции того или иного члена правительства. Отставка главы правительства влечет за собой обязательный уход всего правительства.

Вопросы, связанные с ответственностью правительства, ведомств, отдельных должностных лиц, могут быть подняты по результатам деятельности контрольных органов. Собственно говоря, контрольные функции присущи в той или иной степени практически всем государственным органам. При этом государственные органы осуществляют как внутренний контроль (т. е. в рамках самого органа или определенной отраслевой системы органов), так и внешний (т. е. органы одной ветви власти осуществляют контрольные полномочия в отношении органов других ветвей власти). Вместе с тем существуют органы, главной задачей которых является осуществление контроля в той или иной области. Так, деятельность по надзору за соблюдением законности в ряде стран осуществляет прокуратура. Особенностью контрольных органов является то, что они проводят проверки, оценивают деяния должностных лиц, действия органов власти и организаций, изданные ими акты, но сами не проводят управленческой работы. Контрольные органы не образуют единой системы. Органы, исполняющие главным образом контрольные функции, складываются обычно в несколько отдельных систем государственных органов. Например, органы прокуратуры и органы конституционного контроля в системе органов государства существуют в качестве самостоятельных подсистем.

Так, специальными полномочиями по контролю за расходованием бюджетных средств обладают органы, формируемые парламентами или при активном участии парламента. Во Франции, Австрии, Португалии, Бразилии, Люксембурге, Алжире, Испании и ряде других государств такой орган именуется Счетной палатой в Польше - Высшей палатой контроля, в Нидерландах - генеральной счетной палатой, в Никарагуа - Генеральным контрольным органом. В Швеции парламент назначает ревизоров, в Ирландии президент по представлению Палаты представителей (нижней палаты Парламента) назначает Контролера и Генерального аудитора. Эти органы, хотя имеют различные названия (однако значительное количество стран предпочитает наименование "счетная палата"), обладают сходными полномочиями: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности, контроль за законностью и своевременностью движения средств государственного бюджета и т. п. Для осуществления своей деятельности такие органы наделяются, как правило, широкими полномочиями. Например, Конституция Бангладеш 1972 г. наделяет генерального контролера и генерального аудитора (это одно должностное лицо) правами по проверке счетов всех публичных учреждений и государственных органов, а также по финансовой публичной деятельности должностных лиц. Правда, имеются страны, где доступ к счетам определенных государственных институтов (к примеру, вооруженных сил) ограничен. Говоря о таких органах финансового контроля за использованием бюджетных средств, нельзя не отметить, что намечается тенденция придания этим органам и должностным лицам все более широких полномочий. При этом данные органы рассматриваются именно как органы финансового, а не политического контроля и формируются из числа опытных специалистов.

Организационная структура правительства в различных странах, как правило, сходна, хотя могут встречаться определенные отличия. Обычно в состав правительства входят министры и другие должностные лица (как это предусмотрено законодательством). Ввиду необходимости повышения эффективности работы правительства, усиления оперативности принятия и исполнения решений в рамках этого органа исполнительной власти формируется обычно орган более узкого состава, который и выполняет собственно функции правительства. В ряде стран континентальной Европы (например Португалия) такой орган именуется Советом министров, в Великобритании - Кабинетом министров, в некоторых франкоязычных странах Африки - Советом кабинета и т. д. В этот узкий по своему составу орган входят глава правительства, его заместители и министры (хотя в некоторых странах должностные лица, называющиеся в большинстве стран министрами, могут иметь и иное наименование).

Во многих странах в правительство наряду с министрами, возглавляющими отраслевые министерства и другие ведомства, входят так называемые государственные министры, или министры без портфеля. Они не возглавляют конкретные центральные органы управления, но их статус в правительстве несколько выше, чем у обычных министров, и они сосредоточивают свою деятельность исключительно в правительстве и его внутренних органах. Правда, в некоторых странах (например, в Великобритании) статус должностных лиц, также называющихся государственными министрами, ниже статуса обычных министров.

Высшие органы, осуществляющие исполнительную власть, в своей деятельности опираются на центральные и местные отраслевые органы управления. Примечательно, что исторически специализированные отраслевые органы управления, обладающие властными полномочиями, появились раньше особого коллегиального органа, координирующего работу всех отраслевых управленческих органов и отвечающего за исполнительную сферу реализации власти.

Исполнительный аппарат. Для претворения в жизнь решений государственных органов и повседневной реализации управленческой деятельности необходим аппарат, состоящий из чиновников-специалистов. Современное государство нуждается в довольно разветвленном управленческом аппарате, состоящем из специализированных подразделений. В современном правовом государстве служащие должны действовать в соответствии с принципом законности, т. е. с соблюдением норм законов, а также обычаев, судебных прецедентов и т. п. Именно такая их работа и призвана обеспечить положение, когда правят законы, а не личности. Как ни парадоксально это может показаться на первый взгляд, но именно формально политически нейтральное и профессиональное чиновничество в условиях демократии способно претворять в жизнь самые разнообразные политические решения (лишь бы политики легитимно пришли к власти): ведь стратегическая политическая линия государства одобряется высшими эшелонами власти. Затем эта стратегическая линия воплощается в законах и иных постановлениях органов государственной власти, которые ложатся в основу деятельности государственных служащих. В современных государствах, как правило, должности ниже министров и руководителей ведомств носят уже формально неполитический характер, т. е. это означает что в своих действиях чиновники обязаны руководствоваться соответствующими юридическими нормами, а не своими политическими убеждениями.

Естественно, формальная политическая нейтральность чиновников предполагает их лояльность существующему конституционному строю. А конституционный строй представляет собой правовое выражение политического строя, экономического строя, социального строя. В данной связи необходимо отметить, что в демократическом государстве такая лояльность означает неукоснительное исполнение нормативных предписаний, основанных на конституции и развивающем ее законодательстве при сохранении за государственным служащим полной свободы политических убеждений, если только эти убеждения не влекут за собой нарушений законодательства и неисполнения или ненадлежащего исполнения служебных обязанностей. Всякие попытки контролировать политические убеждения государственных служащих, а также увольнения чиновников или отказ в приеме на государственную службу лиц по тем мотивам, что они разделяют какие-либо политические убеждения, нежелательные для действующего правительства, хотя нет никаких оснований считать, что такие служащие или кандидаты на должность проявили или проявят неуважение к действующему законодательству, у них отсутствует беспристрастность или они не обладают необходимой квалификацией, являются отступлениями от принципов демократии. Тотальный контроль над сознанием, в том числе над политическими убеждениями, стремятся насадить при тоталитарных режимах. Однако и при тоталитаризме проконтролировать чье-либо сознание при отсутствии внешних проявлений внутренних убеждений невозможно. Поэтому падения, казалось бы, мощных диктатур выглядят зачастую неожиданностью, хотя на деле такие диктатуры к моменту краха уже не имеют существенной поддержки, в том числе в государственном аппарате, при сохранении внешних проявлений преданности со стороны чиновников.

Назначение широко используется при формировании различных государственных органов. Но главным образом назначение применяется при формировании органов государственного управления, а в отдельных странах - судебных органов. В ряде стран назначению на определенные должности государственной службы предшествует проведение конкурса, способствующего подбору наилучших кандидатов. С этой целью среди других документов, представляемых соискателями для допуска к конкурсу, должны быть поданы характеристики и рекомендации, а в ходе конкурса соискатели подвергаются экзаменам и иным испытаниям, помогающим определить уровень их знаний и профессиональных навыков, а также способности. Конкурс может предполагать существование определенного испытательного срока, который предшествует назначению на должность и предоставляется всем претендентам. Таким образом, при конкурсе возможна конкуренция. Итоги испытательного срока, результаты экзаменов и иных испытаний, данные, имеющиеся в поданных документах, рассматривает специальная конкурсная комиссия, которая дает рекомендации компетентному единоличному или коллегиальному органу, осуществляющему с учетом этих рекомендаций назначения.

Принципы деятельности. В большинстве современных демократических государств в настоящее время законодательно закреплены положения, нацеленные на то, чтобы соблюдение юридических норм занимало центральное место в деятельности любого чиновника. В таких государствах кадровому служащему, соблюдающему юридические нормы, обеспечивается невозможность увольнения, снижения оклада, перевода в другую местность, затруднения карьерного роста по произволу начальства, другими словами, кадровому государственному служащему даются гарантии независимости и подчиненности в первую очередь юридическим нормам, сравнимые с гарантиями независимости, устанавливаемыми для судей. В то же время такие гарантии вовсе не подрывают служебную дисциплину, поскольку своевременное и точное исполнение указаний и распоряжений начальника, отданных в рамках его компетенции, закрепленной в законах и принятых на основе законов подзаконных актах, является должностной обязанностью каждого чиновника, а неисполнение или ненадлежащее исполнение таких законных указаний и распоряжений рассматривается как нарушение юридически закрепленных должностных обязанностей и может служить основанием для дисциплинарного наказания или увольнения. Другое дело - указания и распоряжения начальника, нарушающие юридические нормы. Чиновник вправе обжаловать их в соответствующем порядке, а их исполнение может повлечь наказание. Основанием для дисциплинарного взыскания или увольнения служащего является в указанных странах нарушение юридических норм в отношениях с гражданами. При этом предусмотрены процедуры, призванные оградить честного чиновника от несправедливых наговоров и одновременно не допустить того, чтобы виновный избежал наказания. Конечно, нет ни одной страны, где все работало бы идеально, везде есть свои проблемы, однако, несомненно, правовые основы функционирования государственного аппарата крепче там, где этому вопросу уделяют больше внимания.

Наряду с принципом законности можно назвать такие, как следование публичному интересу, справедливость и беспристрастность. Указанные принципы дополняет еще один - равное отношение ко всем людям, что означает недопустимость дискриминации. Важным принципом в условиях демократии является гласность в работе государственного аппарата, а также открытость для взаимодействия с общественностью. В современных условиях в демократических государствах все большее значение приобретают два направления в реализации государственного управления: одно - обеспечении внутренней скоординированности целей административного аппарата, а второе - деятельность в отношении общества. Именно в сфере решения основных задач, стоящих перед демократическим обществом, и следует искать возможность для сотрудничества с неправительственными организациями в качестве основы гражданского общества, В этом сотрудничестве переплетаются две взаимоисключающие на первый взгляд тенденции - развитие и стабильность.

В ряде стран (Португалия, Франция, Бразилия и др.) система государственных управленческих органов официально именуется администрацией. Необходимо обратить внимание на то, что во многих странах понятие "администрация" употребляется в двух значениях: во-первых, это некоторая организация, система органов, уполномоченных на решение публичных либо государственных задач; во-вторых, это некоторая деятельность, причем когда эту деятельность осуществляет государство, то это государственная администрация; когда же эту деятельность осуществляют также другие институты и органы, то это публичная администрация. Но в то же время надо иметь в виду, что в разных странах могут быть различные подходы к понятию администрации.

Компетенция и порядок деятельности. Как правило, в конституциях не содержится подробного перечня полномочий правительства. Об этом обычно говорится в самых общих чертах. Это связано, во-первых, с существованием довольно устойчивых представлений о том, чем должно заниматься правительство, поэтому не требуется специальных уточнений, а во-вторых, это явилось следствием необходимости оставить за правительством определенное свободное поле деятельности, для того чтобы правительство могло оперативно реагировать на неожиданно возникающие новые проблемы. Вместе с тем в некоторых конституциях (Япония, Украина, Беларусь) все же постарались дать более или менее подробный перечень полномочий правительства.

Обычно к компетенции правительства относятся: руководство органами исполнительной власти; реализация мер по осуществлению основных направлений внутренней и внешней политики; обеспечение охраны правопорядка и защита прав человека; исполнение правовых актов; составление и реализация государственного бюджета; управление государственным имуществом и т. д.

Правительство обладает правом издавать нормативные акты. Такие акты носят подзаконный характер и обычно предназначены для регламентации исполнения законов. В то же время во Франции на конституционном уровне закреплена концепция, согласно которой парламент вправе принимать законы только в строго оговоренных сферах. Все остальные сферы открыты для так называемой самостоятельной регламентарной деятельности правительства. В итоге получается, что правительство реально принимает акты, имеющие силу закона во многих областях, куда парламентским законам путь закрыт. Такой подход отразил общую тенденцию, прослеживающуюся в Конституции Франции 1958 г., к принижению роли парламента. Примеру Франции последовал ряд Франкоязычных африканских стран.

В то же время в ряде стран правительство вправе по уполномочению парламента принимать акты, имеющие силу закона (делегированное законодательство). Парламент принимает специальный закон, которым он предоставляет правительству на определенный срок право принятия нормативных актов, имеющих силу закона, в четко установленной сфере. Передача парламентом полномочий правительству объясняется необходимостью принятия различного рода законов технического характера. При этом у парламента остается право контроля за принятием таких нормативных актов. Парламент может отметить акт, принятый правительством в рамках делегированного законодательства, аннулировать закон о предоставлении правительству законодательных полномочий. Правительство не может воспользоваться правом, предоставленным указанным законом, если истек срок, на который делегированы полномочия; если парламент распущен или истек срок его полномочий; если правительство ушло в отставку.

Обычно правительство самостоятельно регламентирует свою деятельность. Основная форма работы правительства - проведение его очередных (и внеочередных) заседаний. В этих заседаниях принимает участие не назначенные в правительство члены его узкого по составу внутреннего органа (кабинета и т. п.), который и принимает решения от имени правительства. В парламентарных государствах подобные заседания проводятся обычно один (Великобритания, Индия, Испания, Нидерланды), два (Япония, Ирландия) и даже три (Норвегия) раза в неделю. Повестка дня таких заседаний определяется премьер-министром. Большинство вопросов, выносимых на заседания, подготавливают соответствующие министры.,

Важной формой работы кабинета в ряде стран является деятельность его различных комитетов. Деятельность таких комитетов повышает оперативность решения различных вопросов, но снижает степень его коллегиальности.

 



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2019-03-27 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: