Исследование «цифровые дивиденды»

Масштабное исследование «цифровые дивиденды» проведенное в 2016 году, среди сети экспертов и пользователей Интернета, посредством рассылки приглашений по электронной почте, Twitter или Facebook демонстрирует, что многие из опрошенных являются интернет-ветеранами - 50%, т.к. используют интернет, начиная с 1992 года или ранее, 11% активно участвуют в он-лайн общении с 1982 года или ранее.

В исследовании попросили ответить на вопрос, что является их основной областью интернет интереса, так 15% участников социологического исследования идентифицировали себя как ученые-исследователи масс-медиа; 14% в качестве руководителей организаций или предпринимателей; 12% в качестве консультантов, 12% респондентов отметили себя в качестве авторов, редакторов или журналистов; 9% WEB-технологов, разработчиков или администраторов; 7% респондентов идентифицировали себя в качестве адвокатов или активных пользователей; 3% как пионеры цифровых технологий; 2% в качестве политиков; и 25% респондентов указывали ответ «прочее» [5]. Ответы этих респондентов на существо поставленного вопроса раскрывается в таблице 1.

Первый столбец охватывает ответы 371 экспертов в сфере цифровых технологий, которые регулярно участвуют в исследованиях и опросах. Второй столбец охватывает ответы всех респондентов, в том числе 524 чел., которые были охвачены другими исследователями или сетевыми проектами.

Табл. 1. Результаты опроса экспертов в сфере интернета и он-лайн технологий управления

Многие респонденты отметили, что государственные учреждения являются достаточно консервативными учреждениями и защищают свою прерогативу сохранить консервативный стиль принятия управленческих решений; большая часть респондентов отметила, что изменения, которые внедряются в системе государственного управления приходят из бизнес-менеджмента, направлены на изменение традиционных управленческих подходов и политических практик не всегда являются обязательно внедрены в государственный сектор [5].

Чаще всего мотивы инициированные сетевой моделью управления заставляют меняться институты, не всегда сохраняя формы устойчивости данных институтов, ввиду значительного давления внешней среды, технологий и пр. Медиа-компании являются классическими примерами организаций, которые вынуждены были реагировать на новые цифровые технологии и социальную реальность. Функционирующие социальные и политические институты все более внимательно реагируют на изменения технологий, изменяя и трансформируя технологию реакции на возмущение внешней среды, как пишут западные партнеры – «молекулярная демократия» самоутверждается.

Органы государственной власти, аналогично бизнесу, на основе деконструируют механизмы мотивации, переходя на он-лайн маркетинговые инструменты и технологии интегрированных маркетинговые коммуникаций [8].

Органы государственного управления, бизнес, некоммерческие организации постепенно повышают гибкость структур и эффективность деятельности, благодаря, и в значительной степени за счет транспарентности подотчетности и прозрачности, санкционируя публичность общественно-значимых данных, которые они генерируют.

Органы государственного управления в силу консервативности механизма принятия государственно-политических решений и сложившегося бюрократического стиля принятия решений, будучи по сути своей консервативной системой, подвержены изменениям гораздо медленнее, чем того требует динамика внешней среды.

По мнению американского журналиста Дила Тьюни [19]: «результатом этого будет, то, что к 2020 году, внешние акторы и компании-клиенты будут знать гораздо больше о самой компании, чем самооценка внутреннего уровня и потенциала компании. И граждане современного цифрового общества будут знать гораздо больше об органах государственного управления, чем сами правительственные чиновники, что, безусловно, приведет к политическим и рыночным рискам».

Институты, по своей сущности и конструкции, будут меняться медленно. По мнению А.Халавайиса [9] цифровое общество в перспективе столкнется ближайшей перспективе с комплексом проблем в институциональных структурах, но, по его мнению, есть определенная ценность существующих форм бюрократии, когда институты принимают определенные сетевые формы взаимодействия, значительно меняя собственные отношения к внешним заинтересованным сторонам.

Цифровое общество и трансплантация информационных технологий в политическую практику значительно изменило организационный ландшафт органов государственного управления, когда порой исследователи не всегда оценивают потенциал властных институтов.

Органы государственного управления, бизнес, некоммерческие организации попали в прямую зависимость от скорости реакций на изменения цифровой среды, более они не могут ее игнорировать или замедлять скорость реакции.

С изменением характера институтов государственного управления станет понятен процесс старения институтов, их зависимость от информационной революции и технологий. Государственные институты и государственная политика все больше принимает форму «маркетизации», они станут тем эффективнее, чем быстрее примут на вооружение клиент‐сервисную модель управления.

Страны, которые преодолели разрыв в обеспечении цифрового доступа, часто сталкиваются с новой дифференциацией в обеспечении цифровых возможностей.

В Европейском Союзе (ЕС), все чаще бизнес использует потенциал цифровых технологий, граждане используют Интернет для взаимодействия с правительством для получения он-лайн государственных и муниципальных услуг.

Государственные органы власти несут ответственность перед гражданами в обеспечении удовлетворения потребностей населения в основных услугах, т.к. современные цифровые технологии не всегда нацелены по отчетность политиков перед обществом, что означает двойственность политической стратегии: использование цифровых технологий в государственных средах с ограниченной ответственностью в краткосрочной перспективу и функциональное старение государственных учреждений [6] (см. таблицу 2):

Табл. 2. Приоритеты государственной политики улучшения государственных услуг

Органы государственного управления все чаще использую потенциал цифровой экономики и интернета, более активно создают рабочие места в государственном секторе чем бизнес. В 2014 году все 193 государств-членов Организации Объединенных Наций (ООН) имели национальные веб-сайты: 101 с поддержкой обратной связи с гражданами, с возможностью создания персонального запроса, 73 сайта государств с возможностью расчета и оплаты налога на прибыль, и 60 сайтов государств, чтобы зарегистрировать бизнес в стране [5].

Наиболее распространенных основные функции государственных административных он-лайн систем, следующие: 190 государств-членов ООН автоматизировали управление финансами, 179 применяют цифровые системы для таможенного оформления и 159 государств – членов ООН осуществляют он-лайн расчет подоходного налога, и 148 членов ООН имеют форму цифровой идентификации пользователей и 20 стран-членов ООН являются основой для многоцелевой цифровой идентификации экологической маркировки товаров и услуг.

В настоящий момент развивающиеся страны осуществляют значительные инвестиции в автоматизацию процессов бэк-офиса и экономят на перевод в цифровые услуги сектор государственного и муниципального сервиса направленные на граждан и организаций [6].

Современное государство является активным политическим игроком в сетевом пространстве, частные поставщики программного обеспечения для нужд государственных институтов выяснили способы ограничивающие доступ к интернет-WEB контенту, как пример можно анализировать закрытие всего национального веб-домена Арабской Республики Египет в 2011 году за пять дней, путем предотвращения доступа к конкретным отечественным или зарубежным сайтам; или путем закрытия отдельных страниц физических лиц, сообщений в блоге или других социальных сетях.

Компания «Google» получила 6951 запросов от государственных органов управления в 2013 на удаление контента из результатов поиска, самое большое количество запросов исходило из правительств: Турции, США, Бразилии. Другие страны, включая Китай, Исламскую Республику Иран, самостоятельно блокируют «Google» и другие поисковые интернет-сайты полностью.

Правительства всех стран так или иначе стараются ограничить доступ к содержимому интернета, такие как порнография, разжигание расовой ненависти, оскорбления или критика национальных авторитетов, проблемы культурной или религиозной терпимости и нравственности.

Довольно успешный путь России в Организацию экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР) был прерван в 2014 г. Соответственно, акты ОЭСР на Россию не распространяются. Но означает ли это, что их нужно игнорировать?

ОЭСР активно обобщает и распространяет лучшие практики разных стран в области информационно-коммуникационных технологий. Канкунская декларация 2016 г.[1] обозначила стремление стимулировать цифровые инновации и изобретения. Общие требования к национальным стратегиям по управлению рисками цифровой безопасности установлены в Рекомендации Совета ОЭСР (2015) по управлению рисками цифровой безопасности для экономического и социального процветания[2].

Собственно цифровому правительству посвящена Рекомендация Совета ОЭСР (2014) по стратегиям цифрового правительства[3]. Прежде всего здесь разведены понятия электронного и цифрового правительства. Электронное правительство предполагает использование государственными органами информационно-коммуникационных технологий (далее – ИКТ), в частности Интернета как средства достижения надлежащего управления. В цифровом правительстве использование цифровых технологий является составной частью стратегии модернизации управления в целях создания общественного продукта. Оно опирается на экосистему цифрового правительства, состоящую из государственных органов, некоммерческих организаций, бизнеса, объединений граждан и индивидов и поддерживающую производство и доступ к информации, услугам и контенту посредством взаимодействия с государственными органами.

Для лучшего понимания и применения вышеназванной Рекомендации в октябре 2016 г. ОЭСР был разработан Инструментарий цифрового правительства[4], в котором конкретизированы 12 принципов цифрового правительства. Рассмотрим их подробно.

Первый принцип – открытость, транспарентность и инклюзивность. Принципу транспарентности не зря присвоен номер один в этом списке, он генерирует в себе существенные и необходимые черты цифрового правительства, одновременно его цели, средства и результаты. Можно ли сказать, что российское право согласуется с этой позицией? На первый взгляд да. Государственная практика в России довольно активно развивается в сторону открытости власти[5], но законодательство об информации строится вокруг права гражданина на доступ к информации. Конструкция доступа к информации предполагает активность гражданина по добыванию интересующих его сведений, в то время как открытость, транспарентность создают обязательства власти по доведению информации до граждан[6]. Иными словами, большинство стран, входящих в ОЭСР, исходит из "открытости по умолчанию" (openness by default), что лучше отвечает цифровым технологиям обработки информации (большие данные, облачные вычисления).

Например, в Канаде принят уже третий двухлетний план в рамках партнерства открытого правительства (2016 – 2018)[7], в котором предполагается до 2018 г. коренным образом пересмотреть Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", чтобы сделать правительственную информацию открытой по умолчанию. Кроме того, упрощается порядок требования собственных персональных сведений (граждане отправляют запрос информации о себе в любое правительственное учреждение через единый централизованный сайт, причем за недопустимостью просрочек в ответе со стороны властных структур следит Комиссар по защите частной жизни). Особое внимание в Канаде уделяется финансовой транспарентности, ведь это способствует общественному доверию к деятельности правительства[8].

Второй принцип – вовлечение и участие в создании политики и предоставлении услуг. Этот принцип позволяет решить вопросы расширения возможностей (уполномочивания) граждан, организации и распределения ресурсов, принятия новых правил и стандартов уполномочивания граждан, создания более инклюзивных процессов принятия решений и правительственных действий, развития институциональных способностей для этих новых возможностей.

Интересно, что именно здесь российский опыт представлен в качестве лучшей практики ОЭСР[9] – система "Ваш контроль", позволяющая гражданам оценить качество государственных услуг[10]. Действительно, сфера предоставления государственных услуг остается приоритетной линией российской государственной политики, но все же в толковании ОЭСР принцип представлен гораздо шире и не ограничивается голосованием граждан по качеству услуг.

Третий принцип – создание информационно управляемой культуры в публичном секторе. Суть в том, что информация, данные признаются стратегическим активом правительства. Предполагается, что правительства должны лучше использовать цифровые технологии и анализ данных для понимания социальных нужд, встроить использование данных по всему управленческому циклу, разработать культуру анализа данных и использования в публичном секторе, что помогает предсказыванию новых потребностей и тенденций.

По трактовке ОЭСР в основном речь идет об умелом использовании больших данных в госсекторе. К примеру, согласно статистике за 2016 г. около 15% предприятий в Финляндии используют большие данные, при этом большие данные применяются почти третью крупных предприятий[1]. В Финляндии создана информационная культура с высоким уровнем доверия общества к правительству (государственной власти). Это, на наш взгляд, немаловажная предпосылка и одновременно основа цифровых преобразований государственной власти (доверие общества к власти, установившееся в доцифровую эпоху, перетекает в такое же доверие в цифровых условиях). Остается отметить, что российскому законодательству вообще неизвестно понятие больших данных, а на практике российский рынок больших данных находится на начальной стадии развития.

Четвертый принцип – защита частной жизни и обеспечение безопасности. Известно, что законодательство в сфере защиты частной жизни в России развивается "от Конституции" (ст. ст. 23 – 25) и вполне соответствует европейским стандартам. К примеру, Россия одной из первых на законодательном уровне урегулировала право на забвение (право быть забытым)[2]. Однако в Европе уже признано, что эти самые стандарты необходимо пересматривать в свете цифровизации общества, поскольку налицо явный конфликт требований по защите персональных данных и фактической невозможности их соблюсти при попадании таких сведений в Интернет. Как отмечают исследователи, в новых технологических реалиях обезличивание данных уже не может выполнять функцию эффективного средства защиты персональных данных и в более глобальном смысле – частной жизни граждан[3].

Пятый принцип – лидерство и политические обязательства. Все страны ОЭСР имеют национальные стратегии цифрового правительства. ОЭСР настаивает, что видение цифрового правительства должно быть соотнесено с целями стратегической реформы публичного сектора, чтобы обеспечить обязательства политического лидерства, способствовать межминистерской координации и сотрудничеству, облегчить обязательства и координацию соответствующих агентств через уровни правительства.

Изучение российского законодательства показывает, что оно по-прежнему существует в терминах электронного правительства, а документы, в которых отражены процессы цифровизации, не выполняют миссию "идейного центра".

Шестой принцип – последовательное использование цифровых технологий через области политики. Речь идет об обеспечении координации со стратегиями, касающимися других областей политики, такими как стратегия информационного общества, стратегия информационной экономики, программы реформ публичного сектора, электронное здоровье, электронные закупки.

В России на настоящий момент утверждено порядка двадцати программно-стратегических актов, так или иначе затрагивающих проблемы цифровизации[4]. Но все это множество стратегий, концепций, прогнозов практически не связано между собой, они не корреспондируют друг с другом ни по срокам, ни по приоритетам, а главное – они не ставят конкретных осязаемых задач и не переходят в конкретные нормативные акты. Не секрет, что только последовательность и планомерность государственной деятельности касательно цифрового правительства способны соотнести достоинства цифрового правительства с конкретными сферами жизнедеятельности общества, где эти преимущества могут быть использованы.

Седьмой принцип – эффективная структура (платформа) организационной и правительственной координации. Оптимальное использование цифровых технологий зависит от структуры (платформы) на местах, которая должна установить конкретный координирующий орган в сфере ИКТ; обеспечить последовательность основных стратегий; развивать общую политику и стандарты; управлять принятием национальных совместимых рамок для обмена данными; облегчать совместные действия. В России по-прежнему стоит проблема совместимости государственных и частных платформ (в частном секторе много полезной информации, которую госсектор не использует по тем или иным причинам).

Восьмой принцип – усиление международного сотрудничества посредством обмена навыками, знаниями и опытом. Поощряется не только обмен между странами – членами ОЭСР, но и гораздо более обширное вовлечение в информационный обмен. Международное сотрудничество России в основном ограничивается контактами с ближними партнерами по ЕАЭС[5], а в Стратегии информационного общества четко просматривается приоритет отечественных ИКТ, даже если речь идет только об их создании, развитии и внедрении.

Девятый принцип – развитие ясных экономических обоснований. В российских нормативных актах не отражена экономическая оценка. Должна ли она вообще проводиться? Существующие механизмы оценки регулирующего воздействия касаются влияния будущих актов на предпринимательство, оценка цифровых преимуществ отдельно не проводится.

Десятый принцип – укрепленные возможности управления проектами ИКТ. Оценивая соблюдение данного принципа, отметим общий недостаток управления проектами в России, которое только начинает внедряться[6].

Одиннадцатый принцип – госзакупки цифровых технологий. Госзакупки должны быть адаптированы к новым тенденциям в технологиях и методах развертывания ИКТ, а именно к облачным технологиям, новым формам государственно-частного партнерства, программному обеспечению с открытыми источниками, контрактам на услуги с частным сектором. Что касается российской ситуации, специальных положений о государственных закупках цифровых технологий нет.

Заключение

В автократических странах, где использование интернет ресурсов и услуг регулируется достаточно часто, национальные руководители сталкиваются с определенной дилеммой, т.к. если допускается открытая дискуссия и диалога в Интернете, то они рискуют существенными политическими вызовами к стабильности собственной власти. Если же они этого проигнорируют данные сетевые информационные вызовы то они рискуют изолировать страну от глобальной информационной экономики. Это определенная эквилибристика страны между национальным контролем цифровых отраслей национальной экономики и коллективными действиями на вызовы и угрозы интернет среды.

Интернет фильтрация и цензурные ограничения вводят государства в определенные экономические издержки. Мониторинг отечественного интернет-трафика, даже в избирательном режиме требует больших финансовых ресурсов, технических инноваций, и высокого уровня профессиональной подготовки.

Цензура цифровой среды может ограничить доступ к экономически или научно полезной информации, например, в Академии «Google» функционирует самый значительный поисковик для научных работ, что незаменима в университетах и исследовательских лабораториях.

Согласно предварительным расчетам специалистов при положительном курсе программы выгода для ежегодной казны России может составить около 43 миллиардов долларов.

Представители компании Microsoft продемонстрировали промо-ролик с оценками внедрение проекта «цифровое правительство». Специалисты считают, что он может позволить снизить экономические затраты и повысить ВВП на 2,5%, что оценивается примерно в 43 миллиардов долларов в год.

Также аналитики поведали, что внедрение может помочь поднять инфраструктуру России на новый уровень и позволить начать развивать «умные» регионы и города. Должна улучшиться и жизнь обычных граждан, поскольку больше не понадобится тратить большое количество времени на бесконечные очереди в государственные учреждения.

И еще одними немаловажными преимуществами, которые отметили специалисты из Microsoft, является то, что «цифровое правительство» может помочь избавиться от коррумпированных махинаций, улучшить движение на автомагистралях, создать чистую и прозрачную оплату налогов и штрафов, что может гарантировать стабильный подъем жизненного благосостояния россиян.

Пользу цифрового правительства нельзя рассматривать только как источник обеспечения информацией руководителей властных структур. С помощью новинки можно будет более эффективно определять заболевания людей, организовывать процесс передвижения транспорта на автомобильных магистралях, ликвидировать незаконные маневры с природными ресурсами и многое другое. Цифровое правительство позволит качественно развивать города и регионы и существенно улучшить экономическое положение граждан России. Оно может содействовать получению более качественного образования.

С учетом проанализированного материала и лучших практик ОЭСР можно отметить основные проблемные зоны в российской политике цифрового правительства. Во-первых, в России нет специального независимого органа, гарантирующего свободу информации. Наличие такого органа является определенной гарантией реализации фундаментального права на информацию и необходимым условием обеспечения баланса публичных и частных интересов.

Во-вторых, большой проблемой российской государственной системы является ее закрытость, проявляющаяся как в самой конструкции доступа к информации (а не презумпции ее открытости), так и в размытости категории секретной информации. Режимы доступа к информации разбросаны по актам, зависят от частного или публичного характера информации и проч., что усложняет процесс правоприменения. Проблему открытости мышления государственных служащих невозможно излечить без целенаправленного профессионального обучения служащих.

В-третьих, новейшие технологии работы с информацией мало используются для обеспечения открытости правительства. Во всем мире к работе с открытыми данными активно привлекается частный сектор, что относится к открытости данных о научной деятельности и об исследованиях, к финансовой и политической транспарентности. Кроме того, многие управленческие процессы пора перестраивать под работу с информацией в режиме реального времени[7].

Решить перечисленные проблемы невозможно без оценки принимаемых актов с точки зрения их влияния на продвижение и успех цифрового правительства. При этом нужно формировать общее доверие граждан к власти, навыки их участия в государственном управлении любыми способами, в том числе практикуемыми в доцифровую эпоху.

Список использованной литературы

1. Александров О.В. Развитие цифровой экономики: подходы ОЭСР и приоритеты для России / О.В. Александров, Е.И. Добролюбова, Э.В. Талапина // Сборник научных статей XIX Объединенной научной конференции "Интернет и современное общество", IMS-2017, Санкт-Петербург, 21 – 23 июня 2017 г. СПб.: Университет ИТМО, 2017. 332 с

2. Большакова Ю.М. Инновации в предоставлении интегрированных государственных услуг: опыт Австралии // Региональные проблемы преобразования экономики. Институт социально-экономических исследований ДНЦ РАН. 2014. №10.

3. Большакова Ю.М. Удовлетворенность населения Республики Коми оказанием муниципальных услуг: опыт эмпирического исследования // Вопросы управления. 2015. №6.

4. Ефремов А.А. Проблемы реализации концепции управления рисками цифровой безопасности ОЭСР в российском законодательстве / А.А. Ефремов // Информационное право. 2016. N 4. С. 25 – 28

5. Инструментарий цифрового правительства. URL: https://www.oecd.org/governance/digital-government/toolkit/home/ (дата обращения: 25.12.2017).

6. Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти (утв. Распоряжением Правительства РФ от 30.01.2014 N 93-р) // СПС "КонсультантПлюс".

7. Материалы круглого стола «Цифровое развитие в России». 12.апреля 2016 года. М.: Всемирный банк. Аналитический Центр Правительства РФ. Институт развития информационного общества. С.12.

8. Савельев А.И. Проблемы применения законодательства о персональных данных в эпоху "Больших данных" (Big Data) / А.И. Савельев // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2015. N 1. С. 43 – 6

9. Скотт Э. Электронное правительство – шаг на пути создания цифрового [электронный ресурс]. URL: https://ac.gov.ru/events/08510.html (дата обращения 05.03.2020).

10. Талапина Э.В. Принцип транспарентности в публичном праве / Э.В. Талапина // Государство и право. 2015. N 5. С. 40 – 47.