В 1970-х и 1980-х гг. впервые прозвучали критические замечания о трудностях успешного регулирования деятельности негосударственных субъектов по методу иерархического контроля. В ответ произошло важное движение к различным системам саморегуляции, или легкого, разумного и быстро реагирующего регулирования, особенно в бизнесе и профессиональной деятельности (Cunningham & Рис, 1997; Айрес и Брейтуэйт, 1992). Мы подробно рассмотрим этот процесс реформ, так как он предлагает хороший пример государственно-ориентированного реляционного политического потенциала.
Рост саморегулирования в различных сферах бизнеса, финансовых рынках и профессиях напоминает нам, что государства должны часто соотносить регулирующие коалиции с интересами общества для достижения своих стратегических целей. Другими словами, государственное могущество достигается за счет коалиций с другими крупными негосударственными заинтересованными сторонами для достижения общих целей. Как утверждается в данной книге, государственный потенциал следует понимать не только как продукт государственных организационных возможностей, но и как сеть или реляционную концепцию. Отношения между государственными и негосударственными субъектами в таких системах саморегулирования, тем не менее, не равноправны; их не следует интерпретировать просто как отказ от иерархического управления. Как отмечают Я. Бартл и П. Васс (2007, 902), в условиях саморегулирования мы, возможно, вышли за рамки «обычной иерархии», но «государство по-прежнему сохраняет особое место… в саморегулирующемся мире, и это положение, по крайней мере, является местом первого среди равных ».
Если государства всегда являются главными игроками в формировании моделей саморегулирования, будет полезным отметить влияние государственных традиций и организационных структур на формирование межнациональных различий в практике регулирования. Д. Фогель (1986) ранее уже рассмотрел различные «национальные стили регулирования», предполагая, что формалистская и бюрократическая модель регулирования в Соединенных Штатах может бы быть противопоставлена неформальной и партнерской форме в Великобритании. А. Ньюман и Д. Бэк (2004) отметили аналогичные различия в моделях саморегуляции, утверждая, что в Соединенных Штатах существует более сильное применение прямых угроз со стороны государства в виде наложения наказаний, если промышленность не соответствует стандартам саморегулирования.
Эти отношения сотрудничества и иерархии в практике саморегуляции были проанализированы Я. Айресом и Д. Брейтуэйтом (1992) в их широко распространенной модели «гибкого регулирования». Они подчеркивают, что эффективное саморегулирование может быть обеспечено путем постоянного убеждения и диалога между регулирующими органами и подконтрольными субъектами. Они показывают, как вместо конфронтационных отношений ожидания, соглашения, а также коды и нормы соответствия могут быть со временем согласованы совместно (см. также Каннингем и Грабовски, 1998). Как подчеркивается в Главе 5, метод убеждения становится все более важным аспектом управления. Но гибкое регулирование требует большего, чем убеждение. Айрес и Брейтуэйт ясно дают понять, что соответствие деятельности негосударственных субъектов с пониманием и ожиданиями, согласованными путем диалога, лучше всего формируют пирамиду взаимоотношений. Основание этой пирамиды представляет собой постоянную арену убеждения, нормирования, кодификации и добровольного соответствия требованиям в рамках регулируемой сферы. Тем не менее, такая деятельность происходит в тени иерархии, с обращением, в случае необходимости, к вершине пирамиды, с использованием принудительной силы, если происходят сбои или нарушения в саморегуляции или соответствии требованиям. Саморегулирование работает, мягко говоря, при жестком руководстве государства.
Исследуя роль Управления по охране труда и технике безопасности в Соединенных Штатах, Ч. Калдарт и Н. Эшфорд (1999) обнаружили, что сотрудничество между государственными и негосударственными субъектами в обеспечении более гибкого регулирования потребовало наличия сильных систем сдерживания и власти. Кроме того, в исследовании конкурентной политики и корпоративного регулирования в Австралии К. Паркер (2002) описывает процесс, при котором роль государства изменилась от прямого командования и контроля к системе управляемого государством «метарегулирования», влекущего за собой создание рынков и контроль систем саморегулирования. Паркер сравнивает работу 2-х регулирующих органов, Австралийской комиссии по вопросам конкуренции и защиты потребителей и Австралийской комиссии по ценным бумагам и инвестициям. Она утверждает, что обе организации адаптировали стратегию, в целом соответствующую пирамидальной модели гибкого регулирования Айреса и Брейтвейта. По ее мнению, первая комиссия оказалась более успешным метарегулятором, так как более эффективно связала использование морального убеждения и сотрудничества с государственным принуждением.
В какой степени такое гибкое партнерство ослабило государство и уменьшило его власть? Л. Саламон (2002, 15, 12) отражает общую точку зрения, утверждая, что совместные формы управления влекут за собой взаимозависимость между государственными и негосударственными структурами, в которой «ни один субъект не находится в том положении, чтобы диктовать свою волю другим», а «переговоры и убеждения заменяют управление и контроль» (см. также Пьер и Петерс, 2000, 99). В этих условиях государства вынуждены «отдавать значительную часть своей власти», для того чтобы сделать такое сотрудничество эффективным (Саламон, 2002, 12). Мы не согласны. Управление на основе партнерства, посредством саморегулирования в ассоциативных сетях или с помощью общественного участия, позволило государствам укрепить их власть, сокращая большую часть обязательств, ранее обременяющих регулирование. Тем не менее, в системах саморегуляции государство, действуя в тени иерархии, остается весомым субъектом. И действительно, К. Берг (2008) утверждает, что гибкое регулирование позволило правительствам расширить свои регулирующие функции в экономике, поскольку компании были вынуждены принять «добровольные» соглашения, которые они обязаны соблюдать.
Мы сосредоточились на гибкой регуляции, но и в других случаях возможности государства по разделению власти могут быть еще более ограничены. Государства действительно иногда предоставляют часть полномочий по принятию решений негосударственным субъектам, но такие уступки, вероятно, будут ограничены, обременены условиями и потенциально обратимы. Так происходит отчасти потому, что государства не хотят делить власть и, как правило, дают согласие на это только при особых или ограничивающих условиях. Причина также в том, что даже в мире нового смелого общественного управления политики знают: избиратели ожидают, что правительство будет в конечном итоге отвечать за результат. Таким образом, правительства устанавливают параметры приемлемых соглашений и могут даже отменить результаты переговоров или планы, утвержденные уполномоченными консультационными форумами. В последние годы после ряда общественных скандалов по поводу недостойного поведения врачей правительство Великобритании лишило Британский медицинский совет полномочий определять пригодность врача к практике. В то же время в целях достижения амбициозной цели по строительству 3 млн новых домов в период с 2008 по 2020 гг. правительство создало новое Агентство по домам и общинам с юридическими полномочиями давать обязательные для исполнения указания жилищным ассоциациям, которые, хоть и субсидируются государством, ранее работали в качестве независимых некоммерческих НПО.
Еще один пример увеличения государственного потенциала путем создания тесных отношений с негосударственными субъектами предлагается Г. Tайсманом и Э.-Х. Kляйном (2002), которые исследуют различные партнерские соглашения в реструктуризации Роттердамского порта. Их основной вывод заключается в том, что государственные субъекты хотели «сохранить свою лидирующую позицию» в процессах взаимодействия и в значительной степени не желали делиться властью (с. 204). Сходным образом в исследовании политики экологической модернизации в Швеции Л. Лундквист (2001, 332) исследует аргументы Рода об «управлении без правительства» и считает, что «опровергая утверждения Рода, центральное правительство удерживало инициативу в процессе внедрения новой шведской стратегии экологической модернизации». Центральное правительство отошло от пути создания новых процессов и организаций, которые увеличивали бы его власть над партнерами, такими как независимые экспертные агентства и муниципальные органы власти.
Рост объёма управления
В этой главе утверждается, что, опровергая общепринятое мнение, иерархическое управление остается неотъемлемой частью арсенала в политике правительства. Тем не менее, мы не утверждаем, что управление и правительство остались без изменений. В следующих главах иллюстрируется развитие государственного управления посредством убеждения, рынков, привлечения общественного участия и участия ассоциаций. Есть ли противоречие в утверждениях, что иерархическое управление возрождается и при этом намечается рост использования других механизмов управления? Мы считаем, что нет. Использование механизмов управления может быть измерено в относительном и абсолютном выражении. В относительном выражении наблюдается некоторое смещение в сторону управления через рынки, участие общества и ассоциации. Тем не менее, поскольку общий объем управления вырос, абсолютный уровень иерархического управления также увеличился.