1.1. Понятие и свойства муниципального правового акта
Муниципальный правовой акт – это письменный документ, принятый населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязательный для исполнения всеми субъектами права на территории муниципального образования, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила или имеющий индивидуальный характер.[1]
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты входят в правовую систему Российской Федерации и являются властными предписаниями населения муниципального образования либо уполномоченных действовать от его имени органов местного самоуправления.
По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления граждан и органами местного самоуправления в переделах их полномочий, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.[2]
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты можно классифицировать по различным основаниям на виды:
В зависимости от предмета регулирования, от сферы действия, от формы и способа их принятия, от органа или должностного лицах издавшего, по юридическим свойствам и юридической силе и т. д.
В зависимости от сферы действия муниципальные правовые акты можно классифицировать по предметному действию: действию во времени, действию в пространстве, действию по кругу лиц. По характеру содержащихся в правовом акте предписаний муниципальные правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные.
Муниципальный правовой акт – официальный письменный документ, принятый в порядке, предусмотренном в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования, иными муниципальными правовыми актами, содержащий нормы права, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанное на неоднократное применение. Кроме того, они обладают рядом определенных особенностей: содержат корпоративные нормы, исходящие из местного сообщества и регламентирующие деятельность этого сообщества, охватывают вопросы местного значения, а так же отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; являются юридическизначимым волеизъявлением.
Муниципальный индивидуальный правовой акт, напротив, имеет неноримотивный, исполнительно – распорядительный характер и устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц либо лица. Они персонифицированы, т. е. их адресатом является отдельные лица.
Видовое разнообразие муниципальных правовых актов обуславливает внутреннюю дифференцированность образуемой ими системы и ее иерархическое построение в зависимости от соотношения правовых актов по юридической силе.
Федеральный законодатель воспроизводит следующую классификацию муниципальных правовых актов, определяя её как систему муниципальных правовых актов:
1. Уставов муниципального образования и правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан)
2. Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3. Правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
1.2. Порядок разработки и принятия муниципальных правовых актов
Принятие муниципальных правовых актов – это правотворческий процесс, т.е. урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления деятельности управомоченных органов и (или) должностных лиц по изданию правовых актов, состоящий из ряда последовательных этапов на каждом из которых решаются самостоятельные задачи нормотворческой деятельности.
Правотворческой инициативой признается официальное внесение правомочным субъектом в орган местного самоуправления проекта нормативного правового акта, влекущее за собой обязанность органа местного самоуправления рассмотреть и принять либо отклонить его.
Основными стадиями нормотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления являются:
1) планирование работ по разработке муниципального правового акта;
2) подготовка проекта муниципального правового акта;
3) согласование с заинтересованными органами и должностными лицами муниципального образования и правовая экспертиза проектов муниципальных правовых актов;
4) внесение проекта муниципального правового акта в соответствующий правотворческий орган;
5) обсуждение проекта и подготовка к принятию;
6) принятие (подписание) муниципального нормативного правового акта;
7) официальное опубликование (обнародование) муниципального правового акта в случаях и порядке, установленных уставом муниципального образования;
8) толкование муниципального правового акта в случаях и порядке, установленных соответствующим нормативным правовым актом;
9) систематизация и учет муниципальных правовых актов;
10) контроль за исполнением муниципального правового акта;
11) отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия.
В целях создания единой системы муниципальных нормативных правовых актов, обеспечения гласности в нормотворческой деятельности, во избежание дублирования правового регулирования общественных отношений на территории муниципального образования нормотворческая деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляется на плановой основе.
Планы подготовки проектов муниципальных нормативных правовых актов предусматривают разработку проектов наиболее важных и трудоемких актов и не исключают подготовки проектов, не включенных в план нормотворческой деятельности, по поручению соответствующего нормотворческого муниципального органа.
Планы подготовки проектов муниципальных нормативных правовых актов могут быть текущими (рассчитанными на срок не более одного года) и перспективными (рассчитанными на срок до пяти лет).
Планы подготовки проектов муниципальных нормативных правовых актов формируются с учетом программ и планов нормотворческой деятельности федеральных и областных органов законодательной и исполнительной власти.
Порядок разработки, рассмотрения и утверждения планов подготовки проектов муниципальных нормативных правовых актов определяется регламентом соответствующего муниципального органа.
Глава муниципального образования, представительный и исполнительный орган муниципального образования (в зависимости от структуры органов местного самоуправления) информируют друг друга об утвержденных планах подготовки проектов нормативных правовых актов в течение 10 дней со дня их утверждения.
Подготовка муниципальных правовых актов
Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Разработка муниципальных правовых актов, внесенных в план нормотворческих работ, осуществляется ответственным органом (структурным подразделением) или должностным лицом местного самоуправления, указанным в плане.
Разработка муниципального нормативного правового акта может также проводиться на конкурсной основе в порядке, установленном для муниципального заказа.
В случае представления проекта муниципального нормативного правового акта муниципальному органу и должностному лицу, к компетенции которых относится принятие представленного проекта, в порядке правотворческой инициативы граждан указанные лица обязаны рассмотреть его в установленном порядке, принять или дать обоснованный отказ.
Для оценки соответствия проекта муниципального нормативного правового акта законодательству Российской Федерации, законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования и юридической технике до принятия (издания) правового акта проводиться его правовая экспертиза.
В случае, если реализация муниципального нормативного правового акта предусматривает расходы, покрываемые за счет средств местного бюджета, проводится финансово - экономическая экспертиза проекта правового акта порядке, установленном соответствующим органом (должностным лицом) местного самоуправления.
Для оценки качества внесенного проекта муниципального нормативного правового акта, а также действующих муниципальных нормативных правовых актов и для получения предложений по их совершенствованию может проводиться независимая научная (правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.) экспертиза на возмездной или безвозмездной основе.
Органы и должностные лица местного самоуправления в пределах их полномочий организовывают и проводят внутреннюю (служебную) экспертизу своих нормативных правовых актов в связи с изменением действующего законодательства и (или) с исключением внутренней противоречивости акта, и в случае необходимости разрабатывают соответствующий проект для принятия.
Вступление в силу муниципальных правовых актов
Муниципальные правовые акты принимаются путем их подписания уполномоченными должностными лицами в порядке, устанавливаемом соответствующими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Датой принятия муниципального правового акта считается день его принятия на заседании представительного органа местного самоуправления, подписания уполномоченным должностным лицом местного самоуправления.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.
Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Официальным обнародованием муниципального нормативного правового акта считается его доведение до всеобщего сведения по телевидению и радио, путем оглашения на сходах граждан, размещения на информационных специальных стендах и в иных общедоступных местах, рассылки государственным органам, должностным лицам, организациям с обязательным указанием, что это является официальной информацией органов местного самоуправления.
Муниципальные ненормативные правовые акты вступают в силу со дня их подписания, если иное не указано в самом муниципальном ненормативном правовом акте.
Текст муниципального нормативного правового акта, в который внесены изменения, по решению нормотворческого органа может быть официально опубликован в соответствующих официальных печатных органах с учетом всех внесенных в него изменений. При этом вместе с датой принятия (подписания) муниципального нормативного правового акта указываются все его источники официального опубликования.
В случае, если при официальном опубликовании муниципального правового акта были допущены ошибки, опечатки, иные неточности в сравнении с подлинником муниципального правового акта в том же издании публикуется официальное извещение органа, принявшего муниципальный правовой акт, об исправлении неточности и подлинная редакция соответствующих положений.
Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, — уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
Муниципальные нормативные правовые акты действуют на основе принципа верховенства актов, обладающих более высокой юридической силой.
В случае коллизии между муниципальными нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой.
В случае коллизии между муниципальными нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, действуют положения акта, принятого позднее.