Система управления природопользованием и природоохранной деятельностью играет вторичную роль по отношению к финансово-экономической сфере и занимает подчиненное место в иерархии структуры управления. Ситуация усугубляется тем, что в отечественной экономике природные ресурсы играют гораздо большую роль нежели в экономике развитых стран и других стран переходного периода. Таким образом, существующая система управления природопользованием (в широком смысле) не позволяет решать вопросы обеспечения экологически и экономически устойчивого развития в условиях современной России.
В связи с объективностью сложившейся ситуации существенное, качественное изменение, совершенствование этой системы – задача долгосрочная и перспективная. Необходимо не просто совершенствование системы управления природопользованием, а именно формирование системы управления, стратегически нацеленной на обеспечение перехода к устойчивому развитию.
В Российской системе управления природопользованием и охраной окружающей среды основными недостатками являются традиционные (унаследованные от советской системы): ведомственность, отсутствие единого комплексного системного подхода к управлению природопользованием, перекос в сторону централизации и недостаточно обоснованное, часто формальное разграничение полномочий между «центром» и регионами при отсутствии должных возможностей (финансовых, технических, правовых, политических) осуществлять соответствующие властные полномочия, неготовность применять реальные, а не декоративные и формальные, экономические инструменты и методы управления.
С одной стороны существует потенциальная возможность значительного ее совершенствования, с другой стороны весьма противоречивые интересы регионов, ведомств и добывающих отраслей приводят к тому, что система не может и «не должна» обеспечивать точного и четкого учета, экономической оценки природных ресурсов и контроля их использования, то есть функций, гарантирующих реальное осуществление права государственной собственности на природные ресурсы.
В законодательстве о регулировании природопользования должны быть четко закреплены соответствующие права и ответственность государственных органов, с одной стороны, и пользователей природных ресурсов, с другой стороны; в экономическом отношении – в качестве минимума платы должна быть установлена величина, соответствующая издержкам на воспроизводство возобновимых природных ресурсов.
Обоснованное решение проблемы собственности на природные ресурсы и неразрывно связанных с ней проблем управления природопользованием является важнейшим условием повышения эффективности экономики, устранения и предотвращения экологических проблем, условий возникновения политической нестабильности и социальной напряженности.
Реформирование отношений собственности на природные ресурсы представляет собой задачу, сложность и ответственность которой невозможно переоценить, и неразрывно связано с:
существенными изменениями системы и структур государственного регулирования природопользования, с перераспределением и изменением полномочий и ответственности между уровнями и различными органами государственного управления (федеральным и субъекта Федерации), их совершенствованием и дополнением;
реформированием системы платного пользования природными ресурсами и соответствующим совершенствованием налоговой системы в целом;
перестройкой системы ведения кадастров природных ресурсов, направленной на обеспечение единообразного учета природных объектов в качестве объектов собственности и, в конечном счете – на формирование комплексных кадастров природных ресурсов.
Цель реформирования отношений собственности заключается не в обеспечении многообразия форм собственности или ее делении как таковом, а в создании условий для наиболее эффективного, с точки зрения общества, регулирования природопользования, для чего, с одной стороны, природные объекты должны быть выделены, идентифицированы в качестве объектов собственности, с другой стороны, должны быть определены субъекты собственности, при этом основной субъект собственности на природные ресурсы – государство, которое должно быть в лице органов государственной власти наделено полномочиями, обеспечивающими эффективное осуществление правомочий государства как собственника природных ресурсов.
Решение проблемы собственности должно осуществляться на основе концепции, отражающей комплексный подход к реформированию отношений собственности в увязке с совершенствованием системы государственного регулирования природопользования, налоговой системы, информационного обеспечения процесса реформирования (учета природных объектов как объектов собственности).
Первым этапом реализации новой концепции управления природопользованием может стать разработка и принятие закона Российской Федерации «О государственной собственности на природные ресурсы» (как было записано в плане Госдумы) или, что было бы более логично – закона (основ законодательства) «О собственности на природные ресурсы». Такой законодательный акт должен носить рамочный характер, заложить основные принципы и определить механизмы решения вопросов собственности, то есть последовательность действий, осуществляемых на основе соответствующих нормативных решений и документов.
Одним из основных условий является наличие информационной базы по природным ресурсам и природным объектам, в границах которых они (ресурсы) находятся, реализуемой в форме комплексных кадастров природных ресурсов. Только на основе кадастров, содержащих экономические оценки ресурсов можно принимать обоснованные решения о целесообразности сосредоточения функций по управлению и права собственности на природные ресурсы на одном из уровней.
В качестве минимальной оценки природного ресурса следует применять издержки по его воспроизводству. Следовательно, если в результате осуществления проекта хозяйственной деятельности будут повреждены, потреблены, испорчены или уничтожены возобновимые природные ресурсы, в составе издержек по проекту должны быть отражены как минимум издержки по воспроизводству соответствующего их количества.
Существующая налоговая система стимулирует ухудшение состояния окружающей среды, поскольку все природные и экологические факторы либо имеют многократно заниженную экономическую оценку, реализующуюся через низкие ставки платежей за их использование, либо не имеют оценки и используются бесплатно. Налоговая система также ориентирована на сохранение и/или усугубление нерентабельности экономики большинства субъектов Российской Федерации, которые не имеют на своей территории высокорентоносных ресурсов. Эти регионы получают дотации из федерального бюджета, основным источником которых является ресурсная рента.
Государство должно устанавливать стоимость природных ресурсов и объектов и, соответственно, их цену (в форме платы за пользование природными ресурсами), по которой они могут быть переданы в пользование, а также получать соответствующие финансовые средства в бюджеты. В основе этих платежей должны быть стоимостные оценки природных ресурсов и экологических воздействий. При этом спектр природных ресурсов, используемых на платной основе в перспективе должен расширяться; в частности, представляется целесообразным ввести платежи за пользование ассимиляционным потенциалом.
Поэтапное увеличение платежей за природопользование (с постепенным приближением их к уровню, соответствующему экономической оценке природных ресурсов) станет важнейшим элементом перестройки бюджетной системы, заключающейся, с одной стороны, в увеличении доли прямых ресурсных платежей в доходах бюджетов, а с другой стороны, в увеличении доли затрат на воспроизводство и охрану природных ресурсов в расходной части бюджетов.
«Экологизация» налоговой системы создаст условия для активизации инвестиционной деятельности, а в результате этого – для структурной перестройки экономики в пользу производства продукции конечного потребления (в частности, жилья, строительных материалов, мебели, бумаги, целлюлозы и т. д.), развития наукоемких, экологически чистых технологий. Большинство регионов получат возможность, освободившись от бремени необоснованных налогов, стабилизировать социально-экономическую обстановку, а затем развивать расширенное экономическое воспроизводство. Как следствие, повысится уровень благосостояния населения, возрастут экологические потребности общества и, одновременно, возможности их удовлетворения.
Основные формы платежей за природопользования: плата за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов и квот (в том числе, арендная плата), платежи и отчисления на воспроизводство природных ресурсов, а также платежи за нарушение лимитов и правил (штрафные). Платежи за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов и квот целесообразно направлять в бюджет с последующим расходованием на социально-экономическое развитие. Платежи и отчисления, направляемые на воспроизводство природных ресурсов, аккумулируются либо в специальных фондах, либо в бюджетах, но с защищенной целевой позицией. Платежи за нарушение лимитов и правил (штрафные) целесообразно направлять в экологические фонды.
В перспективе систему платежей за загрязнение окружающей среды целесообразно трансформировать в платное пользование ассимиляционным потенциалом. Однако, до того, как такой переход станет возможным, существующая система должна быть коренным образом усовершенствована. При этом должны быть подготовлены и основные условия для перехода к плате за пользование ассимиляционным потенциалом.
На начальном этапе реформирование системы платежей за выбросы, сбросы и размещение загрязняющих веществ в окружающей среде следует сосредоточить на следующих основных направлениях:
поэтапное увеличение ставок платежей за выбросы, сбросы и размещение загрязняющих веществ, позволяющее приблизить их к экономически обоснованному уровню, обеспечивающему стимулы к снижению загрязнения окружающей среды с определенной динамикой;
разграничение полномочий между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами муниципального самоуправления в части установления ставок платежей по различным группам загрязняющих веществ и видам воздействий;
оптимизация перечня загрязняющих веществ и видов воздействия, за которые должна взиматься плата;
апробация и введение элементов торговли лицензиями на размещение в окружающей среде загрязняющих веществ.
Принципиальные подходы к реформированию системы платного использования природных ресурсов должны быть отражены в общем законодательстве о природопользовании, а также в налоговом законодательстве.
Принятие Закона РФ «О системе платежей за пользование природными ресурсами» в качестве первого шага в направлении реформирования системы платного использования природных ресурсов необходимо в целях:
совершенствования налоговой системы в части платы за пользование природными ресурсами с учетом складывающихся тенденций развития рыночных отношений на основе многообразия форм собственности;
усиления стимулирующего воздействия платежей за пользование природными ресурсами на рациональное их использование;
обеспечения финансирования деятельности по воспроизводству и охране окружающей природной среды;
создания предпосылок для выравнивания социально-экономических условий в различных регионах с учетом сложившейся экологической ситуации и имеющегося природно-ресурсного потенциала, а также выравнивания экономических условий для субъектов хозяйственной деятельности, использующих природные ресурсы различного качества;
совершенствования налоговой системы в целом для формирования условий перехода к устойчивому развитию.
Первостепенной задачей для федеральной власти является формирование системы управления развитием общества, в которой роль финансового и промышленного капитала будет ограничена подчиненным участием в управлении экономическим развитием в рамках стратегической линии, задаваемой и контролируемой государством. В настоящее время реализуется именно противоположная модель развития, при которой развитие общества в целом подчинено интересам роста финансового и промышленного капитала. С позиций достижения устойчивого развития она бесперспективна, поскольку сами по себе интересы расширенного (устойчивого) воспроизводства финансово-промышленного капитала (по своей имманентной сущности) не только отличны от «интересов развития цивилизации», но и относительно краткосрочны (исходят из достижения целей в краткосрочной и среднесрочной перспективе, то есть не на десятилетия или, тем более, столетия, а на годы).
Основные задачи развития экономических методов управления природопользованием:
решение вопросов собственности на природные ресурсы (объекты) – рациональное (экономически обоснованное) распределение прав собственности, прежде всего, между Федерацией и ее субъектами и обеспечение участия и контроля общественности в управлении их использованием;
совершенствование и отработка методологии и внедрение в практику методов комплексной экономической оценки природных ресурсов;
создание условий (организационных, правовых и других) для обеспечения передачи природных объектов (ресурсов) наиболее эффективным пользователям;
существенное повышение уровня платежей за пользование природными ресурсами и воздействие на окружающую среду на основе экономических оценок при одновременном снижении или ликвидации ряда других налогов;
обеспечение финансирования воспроизводства возобновимых природных ресурсов, позволяющего поддерживать их стабильные количество и качество, а также финансирования природоохранной деятельности;
обеспечение рационального распределения ресурсной ренты, образующейся при использовании минеральных и других невозобновимых и возобновимых природных ресурсов, с обоснованием пропорций финансовых средств, направляемых на потребление и накопление, в том числе, на разработку новых технологий и создание новых материалов, позволяющих заменить невозобновимое природное сырье;
планирование природопользования, разработка программ и планов действий по охране окружающей среды федерального и регионального уровней на основе оценки экономической эффективности планируемых мероприятий, включая механизмы реализации планов и программ;
совершенствование системы лимитирования природопользования на принципах комплексного использования природных ресурсов.
Заключение
Многие специалисты, в том числе и юристы, в развитых странах считают экологические проблемы, по сути, проблемами экономическими. Такая позиция согласуется с тем, что в настоящее время во многих странах и, особенно в США наблюдается ослабление административного регулирования экономики. Экономические методы адресны, однозначно определяют требования к управляемому объекту, однако в отличие от административных команд учитывают, что объекты управления сознательно ставят перед собой цели и столь же сознательно стремятся к их достижению. Такая целевая установка - важная отличительная особенность управления в социальных и экономических системах. Поэтому сущность экономических методов состоит в организации деятельности управляемых объектов путем создания преимуществ в потреблении. Этим управление экономическими методами отличается от стимулирования, которое предусматривает поощрение и санкции неэкономического характера.
Роль экономических методов заключается в создании механизмов управления, стимулирующих природооохранную деятельность и поиск путей минимизации экономических затрат, которое понесет общество ради достижения желаемого состояния окружающей среды и ее отдельных компонентов.
Список литературы
1. Методы экологической и экономической регламентации хозяйственной деятельности. М., 2007г.
2. Голуб А.А., Струкова Е.Б. Экономические методы управления природопользованием. М., “Наука”, 2005.
3. Е.П. Жариков. Регулирование качества окружающей среды. Владивосток, “Дальнаука”, 2007 г.
4. Газета “Финансовая Россия”, №13, 2008 г., приложение.
5. «Российский путь в экономике». Выпуск 7. Санкт-Петербург, «Петрополис»,2001
5. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»,2004 г.