Государственное управление носит системный характер. Система – это упорядоченное множество элементов, связанных между собой, образующих некоторое единство. В результате взаимодействия и взаимосвязи любая система переходит в другое качественное состояние. Без свойства системности государственное управление не может состояться. В нем задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. Только системность может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность.
Системный характер государственного управления заключается в обеспечении единства распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.
Система государственного управления включает в себя следующие составляющие (подсистемы):
1) институциональную – через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий;
2) регулятивную – через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов;
3) целеполагающую – через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством программ;
4) функциональную – через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в ее ведущих отраслях;
5) идеологическую – через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.
Как легко убедиться, основополагающими здесь являются первые две подсистемы – институциональная и регулятивная, поэтому изучение системы государственного управления преимущественно сосредоточивается именно на них. Остальные подсистемы выступают как вспомогательные. Тем не менее формирование эффективно действующей системы государственного управления требует должной степени организации всех подсистем этой системы, построения наиболее успешной структуры каждой из них.
Система государственного управления формируется на основе следующих принципов.
1. Принцип разделения властей. Термин введен в 1748 г. французским мыслителем Ш. Монтескье, предполагает классическое разделение единоличной государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Это разграничение должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей принципам справедливости.
2. Принцип комплиментарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций по всей вертикали управления на различных территориальных уровнях.
3. Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Передача полномочий на более высокий уровень управления в соответствии с этим принципом может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне.
Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное измерение включает в себя распределение властных полномочий между уровнями власти в направлении от местной к государственной. Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном и местном уровнях.
В соответствии с принципом субсидиарности власть должна быть разделена между властными структурами так, чтобы сократить дистанцию между властью и населением.
4. Принцип суверенности. Необходимо наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Данный принцип предполагает набор специальных институтов, обеспечивающих государству статус самостоятельного субъекта международных отношений.
5. Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия граждан в принятии государственных и муниципальных решений.
6. Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным законодательством.
Основу механизма системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономическая система.
Рис. 1. Структура взаимодействия между элементами системы государственного управления
Власть определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления.
Управление, будучи производным от власти, выражает комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Управление воплощается в государственном вмешательстве в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом государственной системы управления является политический режим.
Пространственные особенности территории оказывают особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства. Если государство занимает значительную площадь, то это требует создания большого числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами с меньшей площадью. Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма государственного устройства.
Экономическая система государства, служащая функциональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции.
Контрольные вопросы
1. Что относится к основным категориям управления?
2. Каковы отличия формальной и неформальной организаций?
3. По каким основным направлениям осуществляется управление в формальной организации?
4. Что такое «система управления»?
5. Каких результатов при изучении управления можно достичь в процессе анализа видов управления?
6. Что обусловливает культура управления?
7. Что входит в понятие «государственное управление»?
8. Как можно охарактеризовать понятие «система государственного управления»?