В XVIII - начале XIX в. проблема совершенствования системы охраны государственной границы по-прежнему оставалась в центре внимания правительства и государственных органов Российской империи. Расширялись территориальные владения России, увеличивалась протяженность границы. Она пролегала в новых регионах с различными климатическими, экономическими, социальными условиями. Необходимо было учитывать национальные особенности народов, их населяющих. Все это требовало выделения дополнительных сил и средств, поиска новых форм и способов охраны границы. Главной по-прежнему оставалась задача защиты государства от военной угрозы.
Общее руководство охраной границы на суше в рассматриваемый период осуществлялось Военной коллегией, на море - Адмиралтейств-коллегией, а с середины 50-х гг. XVIII в. - Коммерц-коллегией (Департамент внешней торговли). Военные ведомства отвечали за форпостную систему и «морской надзор», гражданское - за выполнение обязанностей таможенными чиновниками и стражниками.
Со второй четверти XVIII в. деятельность российского правительства по реализации военно-оборонительной и экономической политики на границе строилась по двум основным направлениям - дальнейшее развитие и укрепление системы инженерных оборонительных сооружений и совершенствование организационной структуры государственных органов, воинских и иных формирований, предназначенных для охраны границы.
Особого внимания с 1725 г. по-прежнему требовали южные и юго-восточные рубежи Российской империи. Беспрерывные набеги кайсаков (казахов) на русские земли наносили немалый ущерб Российскому государству. В связи с этим от Оренбурга до Иртыша, до самой китайской границы, была возведена Сибирская укрепленная линия протяженностью более 3 тыс. верст. Ее главные оборонительные сооружения (125 крепостей и укрепленных пунктов) были построены в 1745 г.
В 1730-1740 гг. развернулось строительство Оренбургской укрепленной линии. Нлиния, на юг, до Каспия, - Южно-Яицкая, на северо-восток - Верхне-Яицкая и Уйская линии. Их общая протяженность составила 1300 верст.2
В 1731-1735 гг. в целях надежной охраны южной и юго-западной границы со стороны Турции и Крымского ханства была возведена Украинская сторожевая линия, которая простиралась более чем на 400 верст от крепости св. Креста до Днепра и устья Орели. На ней располагалось 17 пограничных крепостей. Они строились на открытой, ровной степной местности в виде земляных городков четырехугольной формы.
Пограничные сооружения возводились на западных и северо-западных рубежах России, где также широко применялась система крепостей с сильными воинскими гарнизонами, выполнявшими форпостную службу.
В 1770 г. южнее Запорожья, чтобы защитить южные границы империи от набегов крымских татар, была построена Днепровская а запад от нее, к Волге, шла Самарская линия, протянувшаяся от Днепра до Буга.
Для обеспечения безопасности границы между Черным и Каспийским морями в начале 1760-х гг. в кратчайший срок были возведены Терская и Моздокская укрепленные линии.
На строительство и ремонт крепостных сооружений правительствующий Сенат выделял денежные средства. Например, в 1730-е гг. для этой цели ежегодно отпускалось около 70 тыс. руб. В 1757 г. для рассмотрения положения и состояния крепостей указом императрицы Елизаветы Петровны была создана специальная комиссия, которая определила, что многие крепости значительно удалены от российских границ и прежней надобности не имеют. К тому же некоторые крепости продолжали получать дополнительные средства на содержание и ремонтные работы, что вело к излишним расходам. Между тем часть важных крепостей, нуждавшихся в переоборудовании, денег не получала.
Кроме того, в некоторых местах было крайне необходимо строительство новых укреплений. Это в первую очередь касалось северо-западной, южной и юго-западной границ России.
По выработанным и представленным комиссией предложениям Сенат принял действенные меры, направленные на строительство крепостных сооружений в местах, наиболее приемлемых для защиты и охраны границ.
О важности решения данного вопроса свидетельствует тот факт, что во второй половине XVIII в. известный русский полководец А.В. Суворов по указанию императрицы Екатерины II лично проверял состояние крепостей на границе с Финляндией, разрабатывал и осуществлял проект их усиления. Суворову потребовалось полтора года для выполнения этой задачи. Под его началом трудилось 40-тысячное войско. В результате были укреплены Фридрихсгам, Вильманстранд, Давыдов, Нейшлот, сооружены новые форты Ликкола, Утти, Озерный.
Много внимания охране северо-западных рубежей империи уделял и М.И. Кутузов. С 1795 по 1798 г. под его руководством были проведены значительные по объему оборонительные работы, что еще более укрепило безопасность Санкт-Петербурга.
В первой четверти XIX в. строительство новых укрепленных линий, восстановление старых и возведение на государственной границе новых крепостей, опорных пунктов и острогов по мере освоения присоединенных территорий продолжалось.
Отечественная война 1812 г. показала необходимость иметь на границе более сильные опорные узлы для регулярных войск в виде крепостей. В связи с этим в послевоенный период оборонительные сооружения стали восстанавливаться.
На первой линии крепостей важное значение приобрели Ново-Георгиевск, Варшавская цитадель, Ивангород, Бендеры, на второй - Брест-Литовск, на третьей - Киев, Бобруйск и Динабург. В 1818 г. на Кавказе была основана крепость Грозная, а несколько ранее построены укрепления при местечках Тарки, Руссей-Балке и Баке.
В первой четверти XIX в. на восстановление и строительство пограничных крепостей ежегодно ассигновалось от 2,5 до 3 млн. руб. серебром.
Таким образом, в XVIII - первой четверти XIX в. в Российской империи функционировала и развивалась система пограничных оборонительных сооружений, предназначавшихся для усиления охраны и защиты государственной границы.
С начала 1730-х гг. в России с усилением контрабандного промысла стали активно строиться пропускные пункты - пограничные таможни и заставы, и прежде всего на западе. В 1734 г. начали функционировать Смоленская, Торопецкая, Брянская, Севская и Курская пограничные таможни, застава на Ладожском озере, в 1743 г. - «крепкая застава» в Верхотурье, контролировавшая проезд в Сибирь. Для наблюдения за движением населения из Малороссии в Великороссию были определены главные таможни в Севске, Брянске и Курске. На Дальнем Востоке проезд «для вольной торговли» разрешался лишь по дорогам при Селенгинском (в 4 верстах от Троицкой крепости) и Нерчинском на р. Аргунь дистриктах (административных границах).
В 1754 г., после указа императрицы Елизаветы Петровны от 20 декабря 1753 г.,
таможни, имевшиеся внутри государства (кроме портовых и пограничных), стали упраздняться.
После ликвидации внутренних пошлин и перенесения таможен на внешнюю границу важнейшей задачей, решаемой здесь в мирное время, стала борьба с беспошлинным вывозом и ввозом товаров, а также с «беглецами» через границу. На самих таможенных пунктах еще 22 октября 1725 г. были назначены надзиратели «для смотрения за погрузкою и выгрузкою товаров».
В 1754 г. от таможен стали посылаться особые разъезды. Теперь, кроме форпостных команд, на границе появились таможенные объездчики (конные) и стражники (пешие). Дублирование постепенно устраняется и устанавливаются две линии охраны границы: на первой стоят на форпостах команды драгунских полков, на второй - таможенники.
Три ведомства защищали интересы государства непосредственно на границе: Коммерц-коллегия, Военная коллегия и Адмиралтейств-коллегия. Первой подчинялись пограничные таможни и таможенные заставы, второй и третьей - полки регулярной армии, драгунские, гусарские, казачьи и ландмилиционные полки, а также морские силы, привлекавшиеся к крейсированию вдоль российских берегов.
Принятые российским правительством в начале второй половины XVIII в. меры (строительство форпостов, учреждение таможен и организация таможенной службы непосредственно на границе и др.) положительно сказались на экономическом положении страны.
Значительно ускорились внешнеторговые операции России с другими государствами. Это привело к тому, что таможенные доходы в российскую казну выросли в два раза. Если при Елизавете Петровне таможенный сбор составлял более 900 тыс. руб. в год, то в начале царствования Екатерины II - свыше 2 млн. руб.1
В середине 1740-х гг. российское правительство приняло решение отдать таможни на откуп частным лицам.
Однако в начале 1764 г., сочтя эту меру малоэффективной, правительство решило все бывшие в откупе таможенные сборы «взять на казенное содержание и пошлину собирать всю без изъятия в нашу казну…».2
В это же время для осуществления надзора над всеми таможенными сборами при Главной таможне была образована Канцелярия таможенных сборов, которую возглавил действительный тайный советник граф Б.К. Миних.
Перед Канцелярией ставились следующие задачи: анализ порядка проведения таможенных сборов откупщиками и состояния наличной казны по таможням; определение потребного количества пограничных и портовых таможен и застав, мест их целесообразного расположения; выработка мер по пресечению провоза товаров мимо таможен и застав, упущений в сборе пошлин. Но и эти меры ощутимых результатов не дали.
октября 1782 г. указом Екатерины II на западной границе была введена особая таможенная пограничная цепь и стража.
К этому времени структура таможенного ведомства была следующей: таможнями и стражей ведала Главная коллегия таможенных сборов; ей подчинялись пограничные и портовые таможни; начальники пограничных таможен руководили таможенными заставами.
Указом же Екатерины II все таможенные заставы передавались в надзирательские дворы.
При этом форпостная система охраны границы не ликвидировалась, а лишь реорганизовывалась в соответствии со сложившейся ситуацией. Если форпосты осуществляли прежде всего войсковое прикрытие границы, а таможни - таможенный надзор, то созданные в составе особой таможенной цепи и стражи надзирательские дворы получили возможность осуществлять надзор на границе и в военном, и в таможенном отношениях. Таможенная цепь и стража перешли в ведение генерал-губернаторов, а таможенные сборы стали поступать в губернские казенные палаты.
Согласно указу 1782 г. новая стража учреждалась в каждой губернии, где находились портовые и пограничные таможни. Надзор за ее деятельностью, помимо Коммерц-коллегии и Главной таможенной канцелярии, был возложен на местах на казенные палаты губерний и генерал-губернаторов.
Реализация указа Екатерины II заняла более десяти лет, в апреле 1785 г. таможенная цепь была установлена в Выборгской и Рижской губерниях, на островах Эзель и Моль, в 1792 г. - по Бугу и Днестру, в 1795 г. - по Балтийскому побережью, у Либавы и Виндавы, в 1795 г. - по внешней границе Минской, Изъяславской, Браиловской и Литовской губерний, а также по западной границе от Балтийского моря до Волынской губернии. Кроме этого, в 1798 г. были поставлены форпосты на Перекопской линии и по берегу Гнилого моря (Сиваш).1
В каждой приграничной губернии во главе таможен стояли надзиратели, им подчинялись надзирательские дворы, а тем - посты, высылавшие до трех команд объездчиков и стражников (каждая из 10-15 человек на 15 верст границы). Эти команды, получившие название команд таможенной стражи, формировались по вольному найму и следили за тем, чтобы все товары и лица пересекали границу только через таможенные учреждения. На большинстве же участков старая система охраны сохранилась, хотя и там значительно увеличилось число таможен.
С 1797 г. во всех пограничных губерниях для осмотра таможен и освидетельствования таможенной цепи по границе стали вводиться должности таможенных инспекторов. Директору таможни вменялось в обязанность информировать Коммерц-коллегию и таможенного инспектора обо всех «поползновениях к потаенному или беспошлинному провозу товаров».
С 1782 г. правительствующий Сенат, другие государственные органы Российской империи проблемам строительства таможенной пограничной стражи уделяли первостепенное внимание. Изменилась сама система охраны и защиты государственной границы и в первую очередь на западных рубежах России. Обязанности по таможенному надзору с военного ведомства были сняты.
В первой четверти XIX в. задачи по охране и защите российских рубежей реализовывались в основном Военным министерством и Министерством финансов, в ведение которого в 1802 г. была передана таможенная пограничная стража.
В большинстве регионов России границу по-прежнему охраняли армейские части и казачьи формирования. Например, согласно указу 1803 г. Оренбургское казачье войско вместе с регулярными войсками продолжало нести службу по линии в разъездах и на форпостах, осуществляя, кроме того, поиск банд кочевников за Уралом, в Киргизской степи. В 1804 г. для охраны Оренбурской линии было сформировано 4 батальона, которые стали называться линейными. Позднее подобные формирования появились на среднеазиатской, восточной и западной границе.
Особое значение в начале XIX в. приобрела охрана западных российских рубежей, которая / строилась в две линии. Однако на первый план вышла задача их охраны в военном отношении, что было связано с назревавшей войной с Наполеоном.
В 1810 г. военный министр М.Б. Барклай-де-Толли провел инспектирование западной границы и сделал вывод о неудовлетворительном состоянии ее охраны. положение дел не могло не волновать российское правительство. Предложения Барклая-де-Толли по усилению охраны границы были приняты и легли в основу утвержденного в 1811 г. «Положения об устройстве военной стражи». Положение предусматривало разделение границы от Палангена (Паланга) до Ягорлыка (более 1600 верст) на 150-верстные участки. Их охраняли 8 полков донских и 3 полка бугских казаков. Границу от Ягорлыка на Днестре до устья Днепра прикрывала кордонная стража в боевых действиях. Таможенная стража с западной границы была снята.
К началу Отечественной войны 1812 г. на западных сухопутных рубежах находилось 1300 объездчиков, 40 надзирателей и 40 их помощников, на побережье Белого и Балтийского морей - 600 объездчиков, 45 надзирателей и 45 помощников, на Черном и Азовском морях 200 объездчиков, 20 надзирателей и 20 помощников. Они составляли вторую линию охраны границы.
Во время войны казачьи полки вошли в состав корпуса атамана Донского казачьего войска графа М.И. Платова и участвовали в боевых действиях. Таможенная стража с западной границы была снята.
После изгнания войск французов из России войсковая охрана и таможенный надзор были восстановлены.
Ряд указов и таможенных уставов, принятых в этот период, четко определили структуру таможенной стражи, права и обязанности должностных лиц, систему подчинения и т.д. Вся ответственность за безопасность рубежей и пограничных пространств России была возложена на Министерство финансов, а это означало, что руководство охраной границы стало осуществляться централизованно.
Следующим шагом должно было стать создание надежной пограничной стражи.связи с этим 9 июля 1822 г. был принят указ, согласно которому таможенная пограничная стража стала располагаться на первой линии охраны границы. Цепь, состоявшая из казаков, с границы была снята и размещена позади таможенной стражи на расстоянии от 3 до 5 верст. Эти меры принимались для того, чтобы таможенная стража «не отважилась на злоупотребления».
Таким образом, казачьи формирования, представляя собой вторую линию «пограничного таможенного присмотра», на западных рубежах России выполняли, с одной стороны, контрольные функции, следя за действиями таможенной стражи, а с другой, взаимодействуя с таможенниками, сами задерживали контрабандные товары в пределах зоны своей ответственности.
Вместе с тем таможенная пограничная стража, с 1822 г. комплектовавшаяся казаками и чинами военного ведомства, как и прежде, подчинялась гражданским чиновникам, что создавало целый ряд проблем при организации службы. Учитывая это обстоятельство, 17 августа 1827 г. император Николай I по предложению министра финансов Е.Ф. Канкрина утвердил «Положение об устройстве таможенной пограничной стражи», которая стала называться «пограничной стражей» и постепенно приобретать в таможенном ведомстве элементы военной организации. Она разделялась на бригады, полубригады, роты и отряды, состоявшие из конных объездчиков и пеших стражников. 17 августа 1827 г. считалось днем рождения пограничной стражи России как особого рода войск, предназначенного для охраны российских рубежей.
Несомненно, в деятельности правительства и государственных органов Российской империи по совершенствованию охраны границы России в XVIII - первой четверти XIX в. были серьезные упущения и ошибки, что отрицательно сказывалось на ее эффективности. Вместе с тем следует отметить, что шел активный поиск возможностей наиболее оптимального использования сил и средств, применяемых для надежного прикрытия Государственной границы России и ее пограничных пространств.