Для начала необходимо рассмотреть внутренний курс реформ 80-90-х.
80-е годы стали временем жесткого надзора за обществом. В августе 1881 г было принято «Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия».
Первые стеснения испытали печать и просвещение.
1882 г – временные правила печати.
1884 г – университетский устав: отмена ректоров, деканов, профессоров, поступление только со справкой о благонадежности, запрет студенческих организации, оплата выросла в 2 раза.
1887 г – циркуляр о кухаркиных детях: запретил принимать в гимназии детей кучеров, лакеев, поваров, прачек, и т.д.
1889 г- «Положение об участковых земских начальниках». Этот закон возрождал принцип вотчиной власти помещика
Затем преобразования суда. Здесь отличились Победоносцев и Катков. Несменяемость судей была ограничена, круг лиц присяжных сузился.
Их смысл в том, что реформы Александра II урезались, уменьшалась сфера их влияния. Это политика консервации, приостановки. Это реакция правительства на народничество. Оживились к тому же либералы. Нужно было положить этому конец, а это возможно с помощью контрреформ.
На фоне этой сугубо консервативной политики – политика капиталистического развития. Политика Вышнеградского-Витте, которая противоречила руслу. Да, Россия переживет экономический подъем, но это все сведется к революции.
Возглавив в конце 1892 г. Министерство финансов, Витте сразу же столкнулся с рядом сложнейших проблем. Решение этой задачи взяло на себя государство, стремясь, как это уже стало традиционным, канализировать процесс капиталистической модернизации империи. Витте, ведомство которого непосредственно занималось разработкой и реализацией торгово-промышленной политики, постарался придать этой проблеме характер национальной сверхзадачи, добиваясь ее приоритетного финансирования. Однако с первых же шагов на новом для него поприще стало очевидным, что осуществление намеченной программы невозможно без подведения под нее прочной финансовой базы. А это требовало упорядочения всей финансовой системы и прежде всего - государственного бюджета. Последний же, особенно после страшного неурожая и голода 1891/1892 гг.
Вышнеградский - предшественник Витте на посту министра финансов - пытался бороться с бюджетным дефицитом, проводя политику всемерной экономии, в чем его поддерживал Александр III. И Витте, особенно в первые годы своего министерства, во многом следовал ей.
В первом же своем всеподданнейшем докладе он отмечал, что целью финансовой политики должно быть "разумное содействие экономическим успехам и развитию производительных сил", что является непременным условием прочности государственных финансов, экономики и благосостояния населения. Развивая мысль о необходимости производительного расходования бюджетных средств, он писал в следующем докладе, что правительство, в частности, должно иметь возможность "широко воздействовать на народную промышленность, направляя ее в ту или другую сторону, соответственно общегосударственным потребностям. Стремясь упорядочить структуру бюджета, его доходные и расходные статьи, Витте добился более четкого разграничения чрезвычайного и обыкновенного бюджетов, до того носившего случайный характер. Чрезвычайный бюджет, обычно державшийся в секрете и фактически являвшийся бесконтрольным, в своей доходной части процентов на 90 состоял из внешних и внутренних займов; расходные же статьи его предусматривали ассигнования на военные нужды, железнодорожное строительство и на ликвидацию последствий стихийных бедствий (неурожаи, голод, эпидемии и т.п.). По закону 4 июня 1894 г. бюджет становился более "прозрачен". Источниками чрезвычайных доходов по-прежнему оставались в основном заемные средства, а также "свободная наличность" казначейства, получавшаяся в результате превышения обыкновенных доходов над расходами. В расходной части чрезвычайного бюджета оставались расходы на ведение военных действий, а также затраты на выкуп в казну частных железных дорог, на сооружение новых линий и обеспечение их подвижным составом. Все прочие ассигнования вносились в расходную часть обыкновенного бюджета.
Создание фонда "свободной наличности" казначейства, а не просто достижение превышения доходов над расходами стало другим важным направлением работы Витте над структурой бюджета. Попытки создания таковой из бюджетных "остатков" предпринимались еще его предшественниками, но при нем эта идея становится одной из ведущих в политике Министерства финансов. Первоначально накопление свободных средств было для Витте одной из мер противодействия консервативным устремлениям Государственного совета, а затем стало обычной нормой проектирования и реализации бюджета и орудием проведения экономической политики. Механизм получения "свободной наличности" был довольно прост: составители росписи весьма "осторожно" определяли ее доходные статьи, заведомо преуменьшая их, и столь же экономно распределяли ассигнования по ведомствам. В результате этой нехитрой на первый взгляд комбинации превышение обыкновенных бюджетных доходов над расходами составляло: в 1892 г. - 57 млн. руб., в 1896 г. - уже 139,7 млн., в 1898 г. - 220 млн., в 1900 г. - 208 млн. и в 1903 г. - 161 млн. руб. Всего же за время виттевского министерства эта сумма составила более 1,8 млрд. руб. Результаты по тем временам были весьма впечатляющими. Эти средства направлялись, в основном, на строительство казенных железных дорог.
Каковы же были источники пополнения государственного бюджета? Одним из таких источников стали внешнеторговые таможенные пошлины. В пореформенные десятилетия, после временных фритредерских увлечений М.Х. Рейтерна, наблюдалось постоянное увеличение ввозных пошлин на важнейшие промышленные изделия, а также на уголь, чугун, железо и т.п. Еще Н.Х. Бунге прославился как зачинатель охранительного направления таможенной политики. Его продолжил И.А. Вышнеградский. При нем новшеством было то, что он перешел от сугубо охранительной к последовательно покровительственной таможенной системе пошлин, стремясь привести ее, согласно прямому указанию Александра III, "в надлежащее соответствие с современными нуждами русской промышленности и равномерного ограждения и оживления всех ее отраслей". В 1891 г. был принят почти запретительный таможенный тариф, по которому обложение импорта достигало в среднем 33% его стоимости, а по некоторым товарам - даже 100%. Витте принимал активнейшее участие в разработке новых тарифных ставок, которые были введены с 1 июля 1891 г.
Министерство финансов и впоследствии придерживалось высоких ставок при обложении импортируемых промышленных товаров, преследуя и фискальные, и покровительственные для отечественной промышленности цели. Но такие меры встречали ответные действия со стороны торговых партнеров, что не могло не сказываться на торговом балансе России. Чтобы увеличить экспорт, необходимо было отказаться, хотя бы частично, от крайностей протекционизма. И Витте вводит принципиально новые начала во внешнеторговую политику, существенно модернизируя ее. Таможенные тарифы ранее вводились обычно как автономные, т.е. единые и одинаковые для всех торговых партнеров России. Между тем на Западе с 80-х гг. XIX в. получили распространение системы дифференцированных, "конвенционных" таможенных тарифов, применявшихся к партнерам в зависимости от встречного Учитывая это обстоятельство, Витте уже весной 1893 г. добился принятия закона, согласно которому тариф 1891 г. признавался нормальным, а министру финансов предоставлялось право, с санкции царя и по согласованию с министром иностранных дел, при необходимости повышать ставки тарифа для стран, не оказывавших России наибольшего благоприятствования в ее экспорте, особенно хлебном.
Прежде всего эти новые правила были применены в отношении Германии, которая в ответ на тарифы 1891 г. ввела повышенные пошлины для российского экспорта. Разгорелась ожесточенная российско-германская таможенная война, грозившая большими экономическими и политическими осложнениями. Витте пугали неизбежным поражением, подталкивали его к уступкам. Особенным нападкам он подвергался со стороны помещиков и торговых фирм, для которых Германия была главным экспортным рынком. Однако, заручившись поддержкой Александра III и располагая сведениями об экономических затруднениях самой Германии, министр финансов сумел довести дело до заключения в январе 1894 г. специального российско-германского торгового договора. Пойдя на ряд тактических уступок, он смог сохранить возможно выгодный для России внешнеторговый оборот с Германией и при этом отстоять сравнительно высокие тарифные ставки на ряд важных для России предметов ввоза. Договор просуществовал 10 лет и был впоследствии продлен опять-таки при активном участии Витте. Подобные соглашения были тогда заключены с Австро-Венгрией, Францией, Данией и другими странами. Система двусторонних торговых договоров превратила таможенные тарифы в одно из средств межгосударственных отношений, что послужило усилению роли Министерства финансов во внешней политике. Отныне и межгосударственные договоры стали рассматриваться в качестве неотъемлемого дополнения и даже способов реализации покровительственной таможенной политики и вместе с системой железнодорожных тарифов явились частью государственной торгово-промышленной стратегии.
Фискальные результаты новой тарифной политики Витте были вполне успешны. Если к кануну 1891 г. таможенный доход составлял в среднем 140 млн. руб. в год, то затем, после некоторой заминки в 1891-1892 гг., он неуклонно рос. С одной стороны, конвенционная система таможенных пошлин, видимо, в немалой степени способствовала тому, что торговый баланс России, несмотря на ответные протекционистские меры со стороны ряда государств, был активным. Причем в 90-е гг. число отраслей промышленности, поставлявших продукцию на экспорт, увеличилось (нефтяная, текстильная, пищевая и др.). Далее, высокие таможенные пошлины, ограждая российскую промышленность от иностранной конкуренции, в условиях отсутствия достаточной конкуренции на внутреннем рынке привели к росту цен на промышленную продукцию, что давало возможность предпринимателям получать высокую прибыль, часть которой шла в качестве реинвестиций на расширение и усовершенствование.
И, наконец, стремясь преодолеть высокие таможенные барьеры и привлеченные перспективами освоения огромного российского рынка, иностранные предприниматели все интенсивнее обращались к прямому инвестированию капиталов в производство. Организуя собственные или смешанные предприятия, они рассчитывали использовать выгоды такой "натурализации" - дешевые рабочие руки, сравнительно низкое налоговое обложение, завышенные цены на продукцию, крупные казенные заказы и т.п. Приток иностранных капиталов в российскую экономику заметно усилился.
Вместе с тем вскоре стали ощущаться и негативные последствия этой политики. Тяжелый пресс высоких цен на промышленные товары давил на потребительский рынок, значительно сужая его и тяжело отражаясь на благосостоянии населения. Последовательное проведение протекционистской политики не могло не вызвать протестов со стороны тех кругов общества, интересы которых оказались ущемленными завышенными ценами на импортные товары. Особенно протестовали аграрии, более всего считавшие себя пострадавшими от таможенной политики Министерства финансов. В середине 90-х гг. состоялись съезды сельских хозяев, дворянских и земских собраний, обратившихся к верховой власти с ходатайствами о пересмотре таможенных тарифов. Ситуация усугублялась тем, что не было единства по этому вопросу и среди промышленников, так как в России многие производства все еще являлись потребителями импортного сырья, не говоря уже о фабрично-заводском оборудовании. Это требовало дифференцированного подхода к тарифным ставкам и строгого учета их соотношения. Но полного удовлетворения всех сторон достигнуть, конечно, было невозможно, что делало конфликты в предпринимательской среде и среди сельских хозяев неизбежными.
Масла в огонь подлила активизация заграничных капиталовложений в российскую экономику. В ожесточенных дискуссиях, развернувшихся в правительственных кругах, в различного рода общественных организациях и на страницах периодической печати, обсуждался вопрос о роли иностранных капиталов в судьбах России, высказывались опасения, что страна будет "колонизована", превратится "во вторую Индию" и т.п. И главным виновником происходящего, естественного, назывался глава финансового ведомства.
Мысль о привлечении иностранного капитала для развития российской экономики не была изобретением Витте. Эта идея высказывалась еще Н.Х. Бунге и И.А. Вышнеградским. Последний, в частности, в своем представлении в Государственный совет в январе 1888 г., обосновывая необходимость реорганизации финансовой системы, указывал, что эта мера облегчит прилив в Россию иностранных капиталов, потребность в которых "вызывается прямыми жизненными интересами торговли и промышленности". Предложение его тогда было отклонено, а сам министр главное внимание уделял заключению государственных займов. Лишь при Витте политика привлечения в российскую промышленность прямых заграничных инвестиций начала реализовываться в достаточно широких масштабах. Правда, сам он вначале какое-то время колебался, проявляя сомнения, обусловленные опасениями, что "русская предприимчивость оказывается иногда не в силах одолеть у себя соперничества иностранной предприимчивости". Однако затем он довольно последовательно и твердо отстаивал эту идею, реализуя ее в своей финансово-экономической политике.
Из возможных вариантов базового обеспечения реформы - проводить ли ее на базе монометаллизма (золото или серебро) или биметаллизма (и золото, и серебро) -Витте остановился на золоте, хотя этот вопрос был для многих, даже среди сторонников реформы, далеко неоднозначен. Не сразу решился на это и Витте.
В пользу биметаллизма, в частности, были и определенные традиции российского денежного обращения, и значительные запасы серебра, имевшиеся в казне. Однако, во-первых, привязка кредитного рубля к биметаллическому эквиваленту таила в себе и большую опасность: при высокой конъюнктуре одного из паритетов (золота), наблюдавшейся в эти годы, неуклонное снижение стоимости другого (серебра) могло не только не привести к стабильности денежной единицы, но и усилить ее неустойчивость. Во-вторых, почти все крупные партнеры России на Западе (Англия, Германия, Австро-Венгрия, Франция, Дания, Швеция, Голландия, Италия, Бельгия и др.) к тому времени уже перешли на золотое обращение.
Разработка проекта программы реформы (кроме А.Ю. Ротштейна, главными советниками Витте при этом были профессор Петербургского университета И.И. Кауфман и директор департамента финансов министерства Н.Н. Кутлер) проходила в обстановке большой секретности. И это было понятно - рассчитывать на благожелательное отношение к ней со стороны сколько-нибудь широких слоев общества не приходилось.
Денежная реформа вводилась поэтапно в течение 1895-1897 гг. Уже в феврале 1895 г. Витте представил в Комитет финансов проект закона о разрешении сделок за золотую монету, которая могла служить основой финансовых операций наряду с серебром и кредитными билетами. Следующим шагом стал закон 8 мая того же года, утвердивший два основных положения: 1) всякие дозволенные законом письменные сделки могли заключаться на российскую золотую монету; 2) по всем таким сделкам уплата могла производиться либо золотой монетой, либо кредитными билетами по курсу на золото в день платежа. Затем был предпринят ряд мер по утверждению золотого эквивалента: конторам и отделениям Государственного банка было разрешено покупать золотую монету по определенному курсу, а столичным — и продавать, и производить платежи по тому же курсу; введены были правила приема банком золотой монеты на текущий счет. Первые шаги по внедрению золотой монеты в денежное обращение делались с большим трудом. Это объяснялось и новизной дела, и сложностью расчетов, и опасением клиентуры, что курс золота может быть произвольно изменен властями, о чем весной и летом 1895 г.
Технически же суть реформы сводилась к тому, чтобы стабилизировать курс бумажного рубля, учитывая его девальвацию, путем сохранения фактического его курса и допустив свободный размен кредитных билетов на золото.
Формальным завершением денежной реформы явилось принятие нового монетного устава, утвержденного Николаем II 7 июня 1899 г. В нем провозглашалось, что государственной денежной единицей Российской империи является рубль, содержащий 17,424 доли чистого золота. Золотая монета могла чеканиться из золота, принадлежащего казне и предоставлявшегося частными лицами. Полноценная золотая монета обязательна к приему по всем платежам на неограниченную сумму. Серебряная и медная монеты изготовлялись только из металла казны и являлись вспомогательными в обращении, обязательными к приему в платежах до 25 руб.
Таким образом, накопленный золотой запас, подкрепленный удачно заключенными внешними займами и их конверсией, положительный внешнеторговый баланс и благоприятная экономическая конъюнктура, давшая новые поступления средств в бюджет, позволили России не только без особых потрясений перейти на новое денежное обращение, но и придать ему устойчивость и надежность. Золотая валюта способствовала интеграции страны в мировую рыночную систему, сделала более доступными для русских ценных бумаг западноевропейские биржи, способствовала притоку иностранных инвестиций в российскую экономику и ускорению индустриально-капиталистической модернизации. Вместе с тем следует отметить, что реформа имела и некоторые негативные последствия для развития народного хозяйства. Активная финансовая и торгово-промышленная политика требовала все более значительных расходов бюджетных средств и, соответственно, изыскания более существенных поступлений. Всегда и везде главным источником бюджетных доходов являлись и являются налоги - прямые и косвенные. И Витте в этом плане, конечно, не был оригинальным. Однако существовавшая к тому времени в России налоговая система сохраняла в значительной мере архаичный, громоздкий и крайне запутанный характер и требовала модернизации, что предопределило особый характер усилий финансового ведомства в этом плане. Вслед за Бунге Витте попытался ввести буржуазные принципы налогообложения, начав их внедрение с прямых налогов. В частности, при нем была завершена отмена феодальной по существу подушной подати в Сибири, отменена подымная подать в Закавказье, которые были заменены единым поземельным налогом, государственной оброчной подати была придана форма раскладочного налога. Им же была предпринята попытка реформирования торгово-промышленного обложения, а еще ранее, в 1894 гг., введен квартирный налог. В целом предпринимательская деятельность облагалась государством в сравнительно незначительном размере. Реформы Витте в области налогообложения предусматривали отмену феодальных по своей природе подушных форм обложения податного населения и введение новых, буржуазных принципов взимания налогов (квартирный, единый поземельный, подоходный и т.п.). Хотя последние в полной мере так и не были реализованы и не сыграли решающей роли в увеличении доходных статей бюджета, они в целом способствовали сохранению щадящего режима обложения в сфере предпринимательства, стимулировали активизацию последнего, предоставляли возможность реинвестировать часть прибылей в расширение производства, ускоряли процесс формирования новой, буржуазной структуры российского общества. И, наконец, введение Витте государственной вино-водочной монополии и сахарной нормировки имели целью не только упорядочить и увеличить поступления в казну доходов от наиболее значимых для бюджета отраслей народного хозяйства, но попытаться путем государственного регулирования повлиять на процесс развития этих отраслей и на формирование внутреннего рынка.
Меры по укреплению бюджетно-финансового хозяйства страны, разработанные Министерством финансов и с успехом реализованные его главой, как правило, не ограничивались решением сугубо фискальных задач и были по своему замыслу многоплановыми. В ходе реформирования таможенной системы модернизировалась вся российская внешнеторговая политика, перешедшая от сугубо охранительно-покровительственной системы к конвенционной, что ставило Россию в положение партнерства с передовыми странами Запада. Высокие таможенные пошлины способствовали увеличению прямых иностранных инвестиций в российскую экономику, что в какой-то мере смягчало острую нехватку капиталов и облегчало использование технического и организационного опята передовых капиталистических стран. Денежная реформа, стабилизировав курс рубля и упорядочив денежное обращение, еще более укрепила позиции России на международном рынке, сделала ее экономику открытой, подвела прочную базу под отечественное предпринимательство.
В целом, по наблюдению исследователей, при абсолютном росте прямых и косвенных налогов, составлявших в сумме около 60% всех бюджетных поступлений, их удельный вес среди последних постепенно падал в связи с ростом доходов от казенного хозяйства, от продажи части государственных имуществ, от правительственных регалий и т.д. В процентном отношении к общей сумме налогов доля косвенных налогов росла (с 75% в 1894 г. до 77% в 1900 г.), а прямых соответственно падала - с 16 до 13%lv. Громадное увеличение косвенного обложения лишь отчасти было вызвано ростом потребления населения. Именно этим обычно объяснял Витте быстрый рост поступлений от косвенных налогов, пытаясь доказать отсутствие налогового переобременения широких народных масс. Главной же причиной роста доходов по этим статьям фактически были постоянный рост цен на товары массового спроса и увеличение налоговых ставок - таможенных пошлин, акцизов и т.д. Все это тяжелым бременем ложилось на население, подрывая его платежеспособность, сужая потребительский рынок и обостряя социальную напряженность в стране.