Современные проблемы функционирования системы мер контроля в области нераспространения ядерного оружия и пути их решения
Проблемы функционирования системы мер контроля, связанные со снижением эффективности режима нераспространения ядерного оружия
Выше мы уже кратко останавливались на проблемах функционирования системы мер контроля, связанных с политическими факторами, которые влияют на режим нераспространения в целом (см. подраздел 1.1). В данном подразделе проводится более подробный анализ.
Главный из недостатков режима нераспространения проистекает не из содержания Договора о нераспространении, а из факта неполного охвата им государств мирового сообщества.
Из представленной таблицы со всей очевидностью следует вывод, что наиболее интенсивно присоединение к ДНЯО шло в последние годы, т.е. после окончания "холодной войны", что связанно с вышеуказанной озабоченностью государств по поводу обеспечения собственной национальной безопасности вне блоковой системы международной безопасности.
Вместе с тем через 25 лет после вступления в силу Договора в мире все еще существует группа государств, разрабатывающих свои военные программы и в этой связи принципиально не присоединяющихся к Договору. В эту группу входят Израиль, Индия, Пакистан и в определенной мере Северная Корея. По имеющимся данным, использовав свое неучастие в ДНЯО, эти страны стали де-факто обладателями военных ядерных средств и стремятся с этих позиций решать собственные региональные проблемы, а также повышать свою роль на мировой арене.
Естественно, их положение не во всем одинаково. Если одна из них, имея за спиной мощную поддержку стратегического союзника, внешне спокойна при критике ее статуса как "неофициального" ядерного государства, то другие, ощущая на себе достаточно сильное давление международного сообщества, предлагают внешне компромиссные, а по сути, отрицающие Договор варианты своего присоединения.
Наличие в мире неприсоединившихся к ДНЯО де-факто ядерных стран, по мнению экспертов Службы внешней разведки Российской Федерации [103], является самой главной угрозой режиму нераспространения. Дело не только в том, что «независимые подходы» таких стран становятся примером подражания для «пороговых» (т.е. стран, приблизившихся к обладанию ядерным оружием) и «околопороговых» (т.е. принявших принципиальное решение о производстве ядерного оружия, но еще не имеющих для этого соответствующей базы) государств. Еще более опасным является потенциальная возможность превращения этих неприсоединившихся к Договору государств, обладающих ядерным оружием, вне режима нераспространения. Не связанные обязательствами, накладываемыми участием в Договоре, они при определенных условиях вполне в состоянии предоставить свои возможности для создания ядерных арсеналов «пороговых» и «околопороговых» государств.
Наличие неприсоединившихся к ДНЯО ядерных государств оказывает также и косвенное негативное воздействие на международные отношения. В результате этого стала в ряде случаев возможной подмена проблем укрепления одобренного 172 странами международного режима нераспространения ядерного оружия, проблемами, создаваемыми уступками, которые имеют целью удовлетворить амбиции стран, не желающих признать этот режим. Бывает и так, что переговоры о таких уступках используются заинтересованными посредниками для укрепления своих собственных позиций в «упирающейся» стране или в регионе в целом. Примером может послужить договор о сотрудничестве в области атомной энергетики между США и Индией, поскольку сам факт заключения данного договора является актом признания со стороны США ядерного статуса Индии в обход ДНЯО [104, c.236].
В этой связи не может не вызвать ряд вопросов стремление США решить, в основном на двусторонней основе, конфликт с Корейской Народно-демократической Республикой. Заключенное в 1996г. в результате сепаратных переговоров рамочное соглашение (перспективы реализации которого на сегодняшний день маловероятны) фактически несколько отодвинуло ДНЯО и МАГАТЭ в сторону, отсрочив на 4-5 лет осуществление полномасштабных гарантий МАГАТЭ на ядерных объектах КНДР. Кроме того, рамочное соглашение создало прецедент для других стран, у которых появилась потенциальная возможность получить определенные дивиденды в обмен на согласие оставаться в режиме нераспространения. Сепаратные переговоры с Северной Кореей, благодаря усилиям МАГАТЭ, возобновившему инспекции, все-таки приобрели международный характер. Именно в результате того, что соглашение было одобрено мировым сообществом, МАГАТЭ возобновило свою деятельность на территории КНДР.
Принципиальная слабость позиции стран, стремящихся остаться с ядерным оружием, но вне ДНЯО, состоит в том, что, ставя себя в исключительное положение по отношению к Договору, они не могут рассчитывать на то, что международное сообщество обеспечит реальные рычаги выполнения Договора их потенциальными противниками. Вряд ли можно поддержать и тех, кто проводит фактически политику двойного стандарта в отношении «неофициальных» ядерных и «пороговых» стран. Если они находят оправдание на приобретаемый в обход ДНЯО ядерный потенциал отдельными государствами, то это практически стимулирует встречные тенденции у других государств, которые считают первых своими потенциальными противниками в региональных конфликтах.
Неприемлемость для дела мира наличия ядерных стран вне Договора о нераспространении ядерного оружия очевидна. Следовательно, использование мировым сообществом своего авторитета для устранения этого противоречия в пользу ДНЯО должно восприниматься как одна из основных целей укрепления режима, определяемого Договором.
Отсюда вытекают проблемы с функционированием всей системы международно-правового контроля в области нераспространения ядерного оружия. На данный момент невозможно гарантировать нераспространение ядерного оружия в полной мере, поскольку отсутствует не только желание, но и политическая определённость по поводу ядерного оружия, как гаранта национальной безопасности. Система контроля является эффективной только при поддержке со стороны инспектируемых государств и только при полном охвате всех государств мира режимом нераспространения. В какой-то мере осуществление строгих мер контроля на территории Ирана и требования в более глубоком сотрудничестве при наличии ядерного оружия у Израиля де-факто выглядит абсурдным. Ещё более странным является тот факт, что Иран и так дозволяет на своей территории беспрецедентные меры контроля с высокой периодичностью, что само по себе противоречит принципу невмешательства контроля во внутренние дела государства. Требования же Совета Безопасности в отказе со стороны Ирана от определенных действий, не являющихся прямым и неоспоримым доказательством создания ядерного оружия, как например, требование в свертывании программы по обогащению урана, на наш взгляд вообще неправомерны с точки зрения международно-правового контроля.
Что касается прогноза, то хотелось бы отметить несколько проблем, связанных с функционированием систем контроля в области нераспространения ядерного оружия.
Концепция ДНЯО не воплотилась в жизнь в полном масштабе. Во-первых, как показал опыт, после 1970 года содействие или сотрудничество в области ядерной энергетики осуществлялось не только с государствами, которые подписали Договор и отказались от приобретения ядерного оружия, но и с государствами, которые вели программы создания ядерного оружия. Помимо принципа нераспространения, который абстрактно все признавали, существовали и другие интересы: коммерческие, геополитические, когда ради поддержки союзника ему гласно или негласно помогали создавать ядерное оружие. De facto никто не передавал ядерного оружия, но помощь в мирном атоме создавала условие для того, чтобы третьи страны получили возможность использовать ядерный материал, ядерные технологии, экспертизу для осуществления ядерной оружейной программы. Эти обстоятельства прямо повлияли на появление ядерных «государств-изгоев». Например, Франция помогала Ираку в ядерных программах. Германия помогала Ирану; на смену Германии пришла Россия, которая и сейчас сотрудничает с Ираном - в то время как Иран подозревают в наличии программы по разработке ядерных вооружений. СССР и Россия до сих пор помогает Индии, которая не была и не является членом Договора о нераспространении и которая первая произвела ядерный взрыв после подписания и вступления в силу Договора о нераспространении. Китай помогал Пакистану, в целях создать противовес Индии. Китай хотел создать ядерную державу в тылу Индии, чтобы создать дополнительный рычаг воздействия на Индию. Все эти факты расползания, или точнее распространения ядерного оружия усложняют и контроль над ним.
Во-вторых, США и другие европейские государства закрывали глаза на ядерную программу Израиля. Израиль никогда не производил ядерных взрывов, но обладание Израилем ЯО не подвергается сомнению. Франция помогала не только Ираку, но Южной Корее и Пакистану. На сегодняшний день Южная Корея имеет возможность создать ядерное оружие в короткие сроки. В Южной Корее существует мощная ядерная энергетика, а, следовательно, и возможность создать ядерное оружие. В случае отказа государств. «вынужденных» создавать ядерное оружие. от распространения на них систем контроля возможно обострение ситуации. Здесь контроль играет ключевую роль, т.к. он является гарантией воздержания государств от тайного создания ядерного оружия, что может выглядеть как гарантирование собственной безопасности. Однако ядерное оружие в малых количествах создаёт иллюзию безопасности и, наоборот, усугубляет отношения государства со своими партнёрами, и, в случае дестабилизации обстановки, государство-обладатель ядерного оружия может спровоцировать другие неядерные государства как на применение упреждающего удара по местам дислокации ядерного оружия, так и на создание собственного ядерного потенциала.
В-третьих, Китайское правительство опасается, что американская противоракетная оборона лишит его возможности сохранить свое собственное ядерное сдерживание против США. Китай развивает стратегические ядерные силы, в радиусе поражения которых будет территория США. Его примеру последует Индия, поскольку взаимоотношения этих двух стран, соперничающих за лидерство в регионе, остаются холодными. Индия создала ядерное оружие для того, чтобы иметь сдерживающий потенциал против Китая, который превосходит ее намного и в ядерных вооружениях и в силах общего назначения. Здесь мы видим трёхстороннюю гонку ядерных вооружений, к которой присоединяется и Пакистан. В данной ситуации необходимо развитие мер доверия между странами и использование их как «мягкого» механизма постепенного сокращения темпов гонки ядерных вооружений с последующим введением некоторых мер контроля на основе мер доверия.
Наращивание ядерного потенциала Китаем ставит в неприятную ситуацию Японию, которая может оказаться в положении западноевропейских государств 50-х годов.
Китай постепенно становится «слишком сильным» для пограничных государств независимо от его намерений (и весьма напоминает Советский Союз в 1950–1980-е годы). С другой стороны, если Китай начнет форсированное наращивание ядерного оружия, то Япония, Тайвань и Южная Корея могут пересмотреть свой неядерный статус. В Японии порядка 50 ядерных реакторов, огромные запасы плутония. Если бы Япония решила создать ядерное оружие, то она бы, вне всяких сомнений, стала ядерной сверхдержавой за несколько лет. Она обладает сверхтехнологической базой и высоким уровнем развития ядерной энергетики.
В то же время динамика распространения ядерного оружия должна соответствовать темпам построения эффективной системы глобальной и региональной безопасности, повышения взаимного доверия между странами и системы контроля над ядерным нераспространением.
Все эти факторы рисуют не очень приятную перспективу и для Казахстана, который связан своим безъядерным статусом, но не имеет строгих обязательных гарантий со стороны ядерных держав. Более того, военные базы США и России в Кыргызстане могут быть использованы для размещения ядерного оружия, в случае полномасштабного ядерного конфликта между Индией и Пакистаном. В этом плане особо полезной видится созданная безъядерная зона в Центральной Азии.
В общем и целом, на наш взгляд, в целях эффективного контроля над ядерным разоружением, или, по крайней мере, в целях учёта и мониторинга, как составляющей ядерного разоружения, необходимо создать всеобъемлющую систему контроля, действие которой на территории определённого государства представляло бы собой хотя бы ограниченные меры контроля за развитием атомной промышленности, без привязки её к какому-либо конкретному договору. Необходимо также распространить действие основных договоров, содержащих положения о контроле на все государства, и в первую очередь, на новые ядерные государства в Азии.
Еще одной выявившейся слабостью Договора и практики его осуществления являются изъяны контроля за ядерной деятельностью. Это привело к тому, что созданный в результате научно-технического прогресса в ряде стран как участников Договора, так и неприсоединившихся к нему, научный и промышленный потенциал объективно открывал им путь к обладанию ядерным оружием.
На сегодняшний день фактически существует только один всеобъемлющий налаженный механизм международного контроля, функционирующий в рамках МАГАТЭ в течение уже более 20 лет. Он сыграл, по всеобщему признанию, положительную роль в укреплении режима нераспространения ОМУ. Вместе с тем МАГАТЭ оказалось не способным полностью гарантировать обнаружение скрытно реализуемых военных программ, потенциально ведущих к созданию ядерных взрывных устройств. Это со всей очевидностью продемонстрировали события начала 90-х годов, показавшие ограниченные возможности МАГАТЭ обнаруживать незаявленную ядерную деятельность. С одной стороны, это связано с изначальной противоречивостью задач МАГАТЭ, о которой говорилось выше (см. подраздел 2.1). С другой стороны, это связано с неполным охватом государств Дополнительным протоколом, который был создан с целью совершенствования системы гарантий МАГАТЭ.
Если обратиться к истории, то важным испытанием Договора о нераспространении ядерного оружия явилась обнаруженная Спецкомиссией ООН в 1991 году военная ядерная деятельность одного из участников ДНЯО — Ирака. Принципиальное значение имеет то, что данный факт был обнаружен, по сути, случайно. Инспекции, проводимые специалистами этой организации в течение 10 лет в Ираке, не позволили своевременно раскрыть секретную программу создания ядерного оружия в этой стране. Не будь "Бури в пустыне" — не было бы Спецкомиссии и резолюций СБ ООН 687 и 715 о ликвидации в Ираке накопленного потенциала ОМУ, в том числе наработок в области ядерного оружия. Этот факт, безусловно, ослабил доверие многих государств к системе мер контроля за реализацией Договора.
На деградацию ситуации повлиял и такой факт, как объявление Южно-Африканской Республикой наличия у нее шести ядерных взрывных устройств, которые в последующем были демонтированы.
Несовершенство контрольных механизмов МАГАТЭ в случаях с Ираком, ЮАР и некоторыми другими привело к тому, что возникшие острые проблемы решались не обязательно в рамках Договора, а это, несомненно, должно привлечь внимание к необходимости, в первую очередь, совершенствования контрольного механизма МАГАТЭ.
Подчеркиваем еще раз, что все это, естественно, не умаляет значения ДНЯО и тем более не является основанием для отказа от единственного глобального соглашения в ядерной области и единственно существующего механизма контроля за ядерной деятельностью. Однако совершенствование и развитие системы гарантий и всего механизма МАГАТЭ становятся проблемой, требующей для своего решения серьезных усилий со стороны мирового сообщества. Целью реформы должно стать повышение способности МАГАТЭ выявлять незаявленную ядерную деятельность, и в первую очередь, признаки военной направленности ядерных программ отдельных государств.
Необоснованное ограничение доступа к оборудованию, информации и технологиям использования ядерной энергии в мирных целях является ещё одним аспектом, влияющим на снижение эффективности режима нераспространения в целом. Резкой критике, особенно со стороны ряда развивающихся стран, подвергается режим Договора в сфере доступа к оборудованию, информации и технологиям использования ядерной энергии в мирных целях. Декларируется, что положения статьи IV ДНЯО, обязывающие всех его участников способствовать равноправному сотрудничеству в этой области, не выполняются в должной мере представителями индустриального мира. Более того, утверждается, что формально на пользу, а фактически в нарушение Договора чинятся целенаправленные препятствия для доступа к современным технологиям.
Такая критика не во всем безосновательна. Однако можно сказать, что ее объектом должен быть не сам ДНЯО, а, скорее, политика ряда индустриальных государств, ужесточивших контроль за экспортом ядерных материалов и технологий на основе других режимов (например, соглашение группы ядерных поставщиков о контроле за материалами двойного назначения от 1992 года). Дело в том, что такие ограничения, которые, несомненно, могли бы создать серьезную преграду на пути распространения, не универсальны сами по себе. Некоторые влиятельные государства, проводя классификацию других государств по признаку «недружелюбности», определяя их правительства как «ответственные» и «безответственные», вольно или невольно дают повод для недовольства.
Вместе с тем в ряде случаев такие ограничения или требования таких ограничений диктуются отнюдь не интересами нераспространения, а куда более прозаичными целями, связанными с конкурентной борьбой на рынках. Нередко подоплека таких ограничений имеет чисто политический характер. Так, например, США выступили резко против подписанных Россией с Ираном соглашений в области мирного использования ядерной энергии. Особенно острую критику вызвало соглашение о поставке Россией в Иран легководных ядерных реакторов, которые в силу технических параметров, заложенных в них, нельзя эффективно использовать для наработки необходимых расщепляющихся материалов оружейного качества. К тому же соглашения предусматривают контроль МАГАТЭ за всеми сооруженными ядерными объектами в Иране.
Российско-иранское сотрудничество могло бы стать своеобразным прецедентом, в рамках которого будет предметно прорабатываться возможность и необходимость выполнения государством — членом «ядерного клуба» своих обязательств по статье IV ДНЯО, согласно которой участники Договора должны способствовать равноправному, недискриминационному сотрудничеству в области мирной ядерной энергетики, но при этом не допускать условий для распространения ядерного оружия. Таким же примером (при соблюдении недискриминационных подходов в отношении стран, желающих принять участие) может стать и сотрудничество в деле замены северокорейских газографитовых реакторов на легководные.
Здесь должны существовать не две, а одна логика — в противном случае можно спровоцировать дополнительный негативизм в отношении ДНЯО, что крайне невыгодно международному сообществу. Но это отнюдь не снижает, а, напротив, подчеркивает необходимость поставить заслон на пути тех поставок, которые действительно могли бы способствовать созданию ядерного потенциала в том же Иране или КНДР.
Снижение доверия и содействия режиму нераспространения, основанного на Договоре о нераспространении ядерного оружия, непременно приводит к снижению эффективности системы мер контроля. Следует ещё раз упомянуть, что международная система контроля не может эффективно функционировать без опоры на национальные системы контроля и содействие инспектируемых государств. Соответственно, если государства будут считать, что отдельные статьи ДНЯО не выполняются, то это будет служить стимулом для отказа от выполнения ст. III ДНЯО, на которой основан международный контроль, и, как следствие, снижение эффективности функционирования всей международной системы мер контроля.