Следует отметить, что нормативные предписания в сфере установления экологических нормативов установлены следующими нормативно-правовыми актами:
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(484).
Водный кодекс Российской Федерации, принят Федеральным законом от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ*(485).
Земельный кодекс Российской Федерации, принят Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ*(486).
Лесной кодекс Российской Федерации, принят Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ*(487).
Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"*(488).
Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире"*(489).
Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"*(490).
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(491).
Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"*(492).
Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"*(493).
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"*(494).
Постановление Правительства РФ от 10 января 2009 г. N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов"*(495).
и другие.
Статья 19. Основы нормирования в области охраны окружающей среды
1. Общий обзор статьи. Она состоит из трех пунктов. Статья является вводной к главе комментируемого Закона, и поэтому ее положения по институту нормирования носят общий характер. В пункте 1 дается описание целей нормирования. Пункт 2 содержит перечень возможных нормативов, стандартов и иных документов, посредством принятия и применения которых реализуется нормирование в области охраны окружающей среды. Этот перечень не является исчерпывающим.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основными целями комментируемой статьи является обозначение функций и задач, которые ставятся перед нормированием в области охраны окружающей среды. Экологические нормативы разрабатываются и утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии РФ, другими специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Сфера действия статьи чрезвычайно широка. Нормирование конкретизирует многие абстрактные понятия экологического законодательства, позволяет оценивать благоприятность окружающей среды, распространяется на производственную, рекреационную, коммунально-бытовую, транспортную и другую неблагоприятную для экологии хозяйственную деятельность. Нормирование позволяет определить ее экологическую правомерность.
Исторически первым возникло санитарно-гигиеническое нормирование, позднее стали приниматься нормативы качества воды в водных объектов, затем появились нормативы качества атмосферного воздуха*(496). Поэтому будет правильным считать санитарно-гигиеническое нормирование частью нормирования в области охраны окружающей среды.
Адресатами статьи являются:
во-первых, органы государственной власти субъектов Федерации, которые на основании ст. 6 комментируемого Закона вправе разрабатывать и утверждать экологические нормативы не ниже установленных на федеральном уровне;
во-вторых, органы местного самоуправления совместно со специально уполномоченными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и органами санитарно-эпидемиологического надзора*(497).
Наряду с ними адресатами статьи являются субъекты, оказывающие негативные физические, химические, биологические воздействия на окружающую среду и среду жизнедеятельности человека (факторы среды обитания), а также любые лица, осуществляющие социально значимое поведение в сфере оценки состояния окружающей среды, разработки проектов нормативов, их утверждения и реализации.
3. Основные понятия. Многие из них, например "охрана окружающей среды", "благоприятная окружающая среда" и др., разъяснены выше (см. комментарий к ст. 1). Но при всём их значении основными являются те термины, которые обозначают суть данного правового института.
3.1. Нормирование. В литературе нормирование называют институтом, содержащим критерии, параметры, пределы, пороги загрязняющей природу деятельности, при соблюдении которых она безопасна для окружающей среды и здоровья человека. Такое загрязнение может быть химическим (поступление в окружающую среду опасных химических веществ); физическим (например, тепловым, радиоактивным); биологическим (занос чужеродных для российских экологических систем, животноводства и растениеводства видов организмов и микроорганизмов; выход из закрытых систем патогенных микроорганизмов; неконтролируемое размножение генно-модифицированных организмов).
3.2. Нормативы качества окружающей среды. Как указано в статьях 1 и 2 (см. комментарий к ним), они определяют предельные объемы химических веществ и патогенных микроорганизмов, биологических веществ, при соблюдении которых эти вещества в воздухе, воде, почве, потребительской продукции не представляют существенной опасности для окружающей среды и населения.
3.3. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. Они преимущественно адресованы конкретным субъектам негативного воздействия - предприятиям, учреждениям, организациям. В соответствие с установленными нормативами воздействия предприятиям, учреждениям, организациям выдается разрешение на выбросы и сбросы, изъятие природных ресурсов, размещение отходов (см. комментарий к ст. 22).
К иным нормативам в области охраны окружающей среды можно отнести допустимые остаточные количества соединений в продовольственном сырье и пищевых продуктах; экологически ориентированные нормативы качества и целевого состояния водных объектов*(498) (см. комментарий к ст. 28), а также утвержденные:
нормативы санитарно-защитных зон предприятия, зон охраны заповедников;
нормативы охранных зон газопроводов;
нормы внесения пестицидов и агрохимикатов в окружающую среду;
ветеринарные нормы и правила;
технические регламенты.
3.4. Государственные стандарты (ГОСТы). Они являются разновидностью стандартов, которые продолжают действовать в период до принятия полного комплекта технических регламентов и новых стандартов, т.е. национальных стандартов, международных стандартов, стандартов организаций (см. комментарий к ст. 29). Государственные стандарты являются на сегодняшний день обязательными для исполнения только в той части, которая соответствует целям обеспечения безопасности или целям принятия технических регламентов. Целью принятия технических регламентов является, в частности, обеспечение безопасности излучений, биологической, химической безопасности, ядерной и радиационной безопасности. Например, для пищевых продуктов и сырья не обязательны такие требования ГОСТов как вкус, запах, цвет, внешний вид продукции.
При анализе норм статьи следует учитывать проводимую в стране реформу технического регулирования. Принятые до сегодняшнего времени технические регламенты и планируемые к принятию как первоочередные в основном содержат экологически значимые требования к продукции. Технические регламенты уже являются ведущим инструментом нормирования и останутся таковым в будущем.
3.5. Современные достижения науки и техники. Это последняя, передовая, зафиксированная в соответствующих банках данных информация по токсикологии веществ и их гигиеническому нормированию.
3.6. Международные правила и стандарты в области охраны окружающей среды. Как правило, к ним относятся показатели, разработанные рядом международных экологически организаций (ФАО, ВОЗ, МАГАТЭ, ЮНЕСКО, ЮНЕП). Традиционна для современного законодательства России отсылка к международным стандартам и рекомендациям в области экологии. Цель таких отсылок - гармонизация российских требований с международными. Так, согласно Закону РФ "О ветеринарии" требования, предъявляемые к кормам и кормовым добавкам, должны быть не ниже соответствующих требований международных стандартов (ст. 13). В санитарных нормах и правилах по пищевым добавкам установлена необходимость их оценок на соответствие международным требованиям, в том числе Директивам ЕС и Спецификациям ФАО. По нормативам веществ, трансгранично загрязняющих окружающую среду, безусловно, должны быть обязательны интернациональные оценки.
3.7. Международные стандарты в области экологического менеджмента. Система стандартов ISO 14000, в отличие от многих других природоохранных стандартов, ориентирована не на количественные параметры (объем выбросов, концентрации вещества и т.п.) и не на технологии (требование использовать или не использовать определенные технологии, требование использовать "наилучшую доступную технологию").
Основным предметом ISO 14000 является система экологического менеджмента (environmental management system, EMS). Типичные положения этих стандартов состоят в том, что в организации должны быть введены и соблюдаться определенные процедуры, должны быть подготовлены определенные документы, должен быть назначен ответственный за определенную область. Основной документ серии - ISO 14001 не содержит никаких "абсолютных" требований к воздействию организации на окружающую среду, за исключением того, что организация в специальном документе должна объявить о своем стремлении соответствовать национальным стандартам.
Такой характер стандартов обусловлен, с одной стороны, тем, что ISO 14000, как международные стандарты, не должны вторгаться в сферу действий национальных нормативов. С другой стороны, предшественником ISO являются "организационные" подходы к качеству продукции, (например, концепция "глобального управления качеством" - total quality management), согласно которым ключом к достижению качества является выстраивание надлежащей организационной структуры и распределение ответственности за качество продукции.
4. Правовое регулирование. Общие нормы, регламентирующие институт нормирования, определены в постановлении Правительства РФ от 3 августа 1992 г. N 545 "Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов"*(499). Отдельные нормы содержатся как в федеральных законах, так и в иных нормативных правовых актах, например в постановлениях Правительства Российской Федерации:
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(500).
Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"*(501).
Федеральный закон от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию"*(502).
Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"*(503).
Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 268-ФЗ "Технический регламент на табачную продукцию"*(504);
Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 2 июля 2013 г. N 41 "Технический регламент Таможенного союза "О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением"*(505);
Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 9 октября 2013 г. N 68 "Технический регламент Таможенного союза "О безопасности мяса и мясной продукции"*(506).
5. Изменения в текст комментируемой статьи, вступающие в силу после опубликования данного комментария.
Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ) статья 19 комментируемого Федерального закона изложена в новой редакции, вступающей в силу с 1 января 2019 г.
По сравнению с действующей редакцией комментируемой статьи ее пункт 1 редакционно переформулирован и дополнен целью предотвращения и (или) снижения негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности на окружающую среду.
Положения пункта 2 комментируемой статьи в будущей ее редакции содержат открытый перечень нормативов в области охраны окружающей среды (в отличие от закрытого в текущей редакции), что обеспечит использование вновь принимаемых нормативов в области охраны окружающей среды, вводимых при усилении требований к ее охране, росте научных знаний и совершенствовании технологий в данной сфере. Изменения сформулированы при помощи добавления в текст статьи фразы "иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также нормативных документов в области охраны окружающей среды".
Измененная редакция пункта 3 комментируемой статьи полностью включила в себя положения статьи 21 действующей редакции - см. комментарии к ней.
Фактически, суть изменений текста статьи 19 сводится к изменению формулировок ее положений, а также к выделению в пункте 1 цели предотвращения и снижения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и (или) иной деятельности.
Статья 20. Требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды
1. Общий обзор статьи. Статья состоит из одного пункта. В ней указаны основные стадии разработки нормативов в области охраны окружающей среды.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Цель статьи состоит в закреплении требований к процессу разработки нормативов в области охраны окружающей среды.
Сфера действия статьи - несмотря на специфичность формулировки ее названия - охватывает не только деятельность по разработке экологических нормативов, но и все те отношения, которые возникают и реализуются при проведении научно-исследовательских работ, экспертиз, контроля и проч.
Адресатами статьи являются ведомственные научно-исследовательские институты при специально уполномоченных органах по вопросам охраны окружающей среды. Субъекты разработки нормативов различны. Например, для водных объектов нормативы предельных допустимых вредных воздействий разрабатываются Федеральным агентством по водным ресурсам совместно с Росгидрометом, Федеральным агентством по науке и инновациям. Кроме того, могут привлекаться к разработке экологических нормативов различные организации, поскольку основой этой деятельности являются современные достижения науки и техники с учетом международных правил и стандартов. Это означает, что российские экологические нормативы не должны быть ниже таких же международных показателей.
Общее методическое обеспечение работ по установлению экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещение отходов осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии РФ.
3. Основные понятия. Помимо рассмотренного в комментарии к ст. 19 понятия нормативов и иных (охрана окружающей среды, экспертиза, контроль и т.п.), в данной статье законодатель использует специфические и общие термины, например: "научно-исследовательские работы", "единая информационная база данных". Рассмотрим их содержание.
3.1. Научно-исследовательские работы. Они включают в себя проведение всякого рода оценок (испытаний, токсикологических, гигиенических и иных исследований). Целью таких исследований является обоснование допустимых показателей содержания нормируемых веществ в окружающей среде или оценка соответствия нормативов задачам достижения экологической безопасности при их применении. Обоснование предельно допустимых концентраций химических веществ базируется на определенных научных разработках, показателях вредности, устанавливаемых экспериментальными способами, например путем проведения испытания на подопытных животных. Установлены соответствующие методики испытаний.
3.2. Экспертиза. В статье речь идет об экспертизе, которую должны пройти нормативы до их утверждения. Этой экспертизой является государственная экологическая экспертиза, поскольку объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня и уровня субъектов Федерации являются: проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемые органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации (см. 11, 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" и комментарий к ст. 33). В некоторых случаях может потребоваться санитарно-эпидемиологическая экспертиза.
3.3. Разработка, утверждение и порядок опубликования нормативов. Наиболее подробно в законодательстве урегулирован процесс разработки санитарно-эпидемиологических нормативов и технических регламентов. Так, стадиями разработки и утверждения технического регламента в форме федерального закона являются: разработка проекта технического регламента; опубликование проекта; доработка проекта с учетом поступивших замечаний; публичное обсуждение проекта технического регламента; опубликование уведомления о завершении публичного обсуждения проекта; опубликование федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию в своем печатном издании уведомления о разработке проекта технического регламента и завершении публичного обсуждения; прохождение технического регламента через Государственную Думу, принятие федерального закона о техническом регламенте.
3.4. Основания пересмотра утвержденных нормативов. Таковыми признаются развитие техники, усовершенствование технологических процессов, появление новых данных о токсичности и ядовитости веществ.
3.5. Единая информационная база данных нормативов в области охраны окружающей среды - комментируемой статьей предусмотрена, но пока не создана. Поэтому сложно сказать, каковы будут ее содержание, структура и возможности использования.
4. Правовое регулирование. Оно не столь обширно, если анализировать именно регламентацию стадии разработки нормативов, не обращаясь к их содержанию, условиям применения, соблюдения и реализации. При таком подходе, пожалуй, можно сослаться на три постановления Правительства РФ:
от 3 августа 1992 г. N 545 "Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов"*(507);
от 2 марта 2000 г. N 182 "О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ"*(508);
от 10 марта 2000 г. N 208 "Об утверждении Правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации"*(509).
Также следует указать приказ Минприроды России от 25 февраля 2010 г. N 50 "О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение"*(510).
Из приведенных выше документов, в частности, следует, что именно должно учитываться при разработке указанных в них нормативов. Это достаточно разнообразный набор показателей. Так, учитываются:
требования экологического законодательства, показатели государственных и региональных экологических программ, экологическая обстановка в регионах, необходимость предотвращения нарушения равновесия в окружающей среде, а также обеспечения охраны и здоровья населения;
передовые достижения науки и техники в области рационального и комплексного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, технико-экономические возможности предприятий, природно-климатические особенности территорий и иные разнообразные факторы.
Кроме того, отдельные аспекты разработки нормативов урегулированы в приказе МПР РФ от 17 декабря 2007 г. N 333 "Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей"*(511), постановлениях Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты"*(512), от 2 марта 2000 г. N 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него"*(513), от 10 марта 2000 г. N 208 "Об утверждении Правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации"*(514), от 23 июля 2007 г. N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей"*(515), от 24 июля 2000 г. N 554 "Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании"*(516).
Наконец, обобщающими и в то же время конкретными правилами поведения являются нормы Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(517).
5. Изменения в текст комментируемой статьи, вступающие в силу после опубликования данного комментария. В новую редакцию статьи 20 Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ) включены измененные и дополненные положения пункта 3 статьи 19 действующей редакции (п. 3 и 5 новой редакции Закона). Новая редакция вступает в силу с 1 января 2019 г. - см. комментарии к п. 3 ст. 19.
Новая редакция статьи 20 получила другое название "Нормативы качества окружающей среды". Положения пункта 1 новой редакции содержат цели установления нормативов качества окружающей среды. Пункты 2 и 3 - см. комментарии к ст. 21 действующей редакции, а также другим статьям действующей редакции Главы V настоящего комментария.
5.1. Общий обзор статьи 20 в редакции, ступающей в силу с 1 января 2019 года. Прежде всего отметим, что название статьи 21 (см. комментарий к ней) в действующей редакции Закона полностью совпадает с названием комментируемой статьи. Она состоит из пяти пунктов, определяющих цели нормирования качества окружающей среды (п. 1), виды нормативов (п. 2), источники информации, служащие основой для установления нормативов (п. 3), требования к показателям (п. 4), а также порядок принятия и изменения нормативов качества (п. 5). Данная статья с 1 января 2019 г. полностью заменяет текст статьи 21 в действующей редакции комментируемого Закона. Таким образом, статью 20 (ред., вступ. в силу с 1 января 2019 г.) следует рассматривать как новую редакцию статьи 21 в действующей редакции. Поэтому с точки зрения содержания необходимо сопоставить текст комментируемой статьи с текстом статьи 21 (см. комментарий к ст. 21 в действующей редакции).
5.2. Обзор изменений. Статья подверглась значительным изменениям как с точки зрения содержания, так и с точки зрения структуры. К существенным следует отнести расширение перечня целей нормирования качества окружающей среды, предусмотренных пунктом 1. Если ранее такими целям являлись только сохранение естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов (п. 1 ст. 21 в действующей редакции), то начиная с 1 января 2019 г. в качестве целей будет признаваться также обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека и рациональное использование природных ресурсов (п. 1 комментируемой статьи). Таким образом, новая редакция положений о нормировании качества окружающей среды прямо увязывает цели нормирования с обеспечением реализации части 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также ст. 42 Конституции РФ (право граждан на благоприятную окружающую среду). Указанные изменения соответствуют общей направленности изменений, внесенных Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ*(518), устранившим равнозначность понятий "нормативы в области охраны окружающей среды" и "природоохранные нормативы" (см. комментарий к ст. 1).
Пункт 2 подвергся редакционным изменениям, которые не затронули общий подход к классификации нормативов качества окружающей среды. В новой редакции сохраняется открытый перечень групп критериев, включающих химические, физические, биологические и иные нормативы качества. Отметим, что в новой редакции из абзаца 2 п. 2 исключены слова "химических веществ, включая радиоактивные вещества" при том, что сохранено упоминание "показателей уровней радиоактивности" при описании физических критериев (абз. 3 п. 2). Указанное изменение внесено с учетом уточнения Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ содержания понятий нормативно допустимых выбросов и нормативно допустимых сбросов, предполагающего различный подход к определению критериев для химических веществ вообще (по объему и массе), и радиоактивных элементов (по показателю активности) (см. комментарий к ст. 1). В части, касающейся радиоактивных элементов, это также связано с установленной пунктом 1 ст. 48 комментируемого Закона обязанностью не допускать превышение установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения (см. комментарий к ст. 48). Исключение в абзаце 4 п. 2 упоминания о нормативах предельно допустимых концентраций микроорганизмов носит редакционный характер, поскольку определение нормативно допустимых выбросов и сбросов устанавливает критерии показателей для микроорганизмов (см. комментарий к ст. 1).
Пункт 3 изложен в новой редакции и конкретизирует перечень источников информации, на основании которых будут устанавливаться нормативы с 1 января 2019 г. Если в действующей редакции статьи 21 предусмотрен учет природных особенностей различных природных и природно-антропогенных объектов, то в будущем нормативы качества окружающей среды в целом будут устанавливаться на основании результатов лабораторных испытаний. В качестве дополнительного источника информации, лежащей в основе определения нормативов качества для территорий и акваторий, будут использоваться данные наблюдений за состоянием окружающей среды. Таким образом, формулировки новой редакции статьи следует признать более конкретными, поскольку действующая редакция не содержит сведений о порядке учета особенностей объектов окружающей среды в процессе нормирования.
Новая редакция статьи будет содержать два новых пункта, также направленных на детализацию процедуры нормирования. Так, пункт 4 устанавливает перечень требований к показателям качества окружающей среды. Из формулировки данного пункта следует, что показатели должны быть объективными и измеримыми на основе соответствующих методик.
Пункт 5 наделяет Правительство РФ правом устанавливать порядок разработки, установления и пересмотра нормативов качества окружающей среды. Подлежащая применению с 1 января 2019 г. формулировка не предполагает права Правительства РФ делегировать указанные полномочия.
5.3. Основные понятия. Ключевыми для уяснения содержания норм комментируемой статьи являются понятия "лабораторные испытания", "данные наблюдений за состоянием окружающей среды" и "методика (метод) измерений", "индикация и тестирование".
Лабораторные испытания. Лаборатория (позднелат. laboratorium, от лат. laboro - работаю) является отдельной организацией или подразделением научно-исследовательского института, проектно-конструкторской организации, предприятия промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, здравоохранения, учебного заведения и др., проводящим научные, производственно-контрольные и учебные эксперименты. Научно-исследовательские лаборатории могут быть и самостоятельными структурными подразделениями в составе органов исполнительной власти. Производственно-контрольные лаборатории создаются на предприятиях, в составе государственных и общественных организаций для исследования конкретных проблем. Например, лаборатории контроля поступающего в производство сырья, а также готовой продукции - на производственных предприятиях, клинические лаборатории - в лечебных учреждениях, криминалистические - в следственных и судебных органах, агрохимические - в сельскохозяйственных организациях*(519).
Комментируемый Закон предусматривает возможность оказания государственной поддержки предприятиям, имеющим стационарные или передвижные лаборатории по контролю за составом, объемом или массой сточных вод, за составом загрязняющих веществ и объемом или массой их выбросов в атмосферный воздух, по наблюдению за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды (п. 4 ст. 17). В соответствии со статьей 67 данного Закона предприятия в рамках производственного контроля могут использовать собственные испытательные лаборатории (центры) или заключать договоры с организациями, располагающими такими лабораториями. Указанной статьей предусмотрена обязательность наличия у такой лаборатории (собственной или привлеченной на основе договора) аккредитации в соответствии с законодательством Российской Федерации в национальной системе аккредитации (см. комментарии к ст. 17 и 67).
Данные наблюдений за состоянием окружающей среды. Наблюдения за состоянием окружающей среды осуществляются в рамках системы государственного экологического мониторинга*(520), государственного экологического надзора, единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций*(521), а также в рамках государственного санитарно-эпидемиологического надзора (см. комментарий к ст. 63.1 и 63.2). Сбор данных о факторах воздействия на окружающую среду и ее состоянии также осуществляется в рамках производственного контроля субъектами хозяйственной деятельности.
Рядом федеральных законов также установлена обязательность наблюдений за состоянием окружающей среды и учета воздействий на нее за пределами территории Российской Федерации как российскими, так и иностранными организациями и гражданами (например, ст. 28 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"*(522), ст. 23 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"*(523), ст. 27 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации"*(524)).
Особенности наблюдений за состоянием окружающей среды в ряде случаев устанавливаются ведомственными нормативными актами. Так, например, пунктом 400 "Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации"*(525) наблюдение за состоянием окружающей среды рассматривается как экологический мониторинг и включает своевременное обнаружение в природных средах (атмосферном воздухе, почве, воде) изменений, свидетельствующих о нарушениях в окружающей природной среде под влиянием природных процессов и антропогенных факторов, получение первоначальной экологической информации о масштабах загрязнения природной среды по прямым и косвенным признакам, сообщение первичной информации об обнаруженных нарушениях экологических систем соответствующим должностным лицам.
Положение о государственной наблюдательной сети 2003 г., утвержденное уполномоченным органом в сфере гидрометеорологии и смежных областях*(526), определяет источники получения информации о состоянии окружающей среды. Согласно указанному Положению основой системы получения информации о состоянии окружающей среды является наблюдательная сеть, включающая в себя наземную систему стационарных и подвижных пунктов наблюдений, предназначенных для наблюдений за физическими и химическими процессами, происходящими в окружающей среде, определения ее гидрометеорологических и гелиогеофизических характеристик, а также для определения уровня загрязнения атмосферного воздуха, почв и водных объектов, в том числе по гидробиологическим показателям, и космическую наблюдательную систему. При этом только государственная наблюдательная сеть обеспечивает проведение 30 видов наблюдений - метеорологических, гидрологических, аэрологических и других наблюдений*(527).
Поскольку содержание понятия "данные наблюдений за состоянием окружающей среды" явно шире содержания понятия "данные государственного экологического мониторинга" можно предположить, что первое включает данные наблюдений о состоянии окружающей среды и воздействии на нее, полученные любыми субъектами вне зависимости от их статуса. Универсальным условием использования данных для целей нормирования должна являться их достоверность, то есть они должны быть получены в соответствии с определенными методиками и (где это применимо) при помощи оборудования (устройств), обеспечивающих достоверность измерений.
Методика (метод) измерений, индикации и тестирования. Метод (от греч. methodos - путь исследования или познания, теория, учение) - это совокупность приёмов или операций практического или теоретического освоения действительности, подчинённых решению конкретной задачи. В качестве метода могут выступать система операций при работе на определённом оборудовании, приёмы научных исследования и изложения материала и т.д.*(528) Подход, закрепленный в пункте 4 комментируемой статьи, согласно которому нормируются только такие химические, физические, биологические и иные показатели, контроль за которыми обеспечивается посредством применения соответствующих методик (методов) измерений, способов индикации и тестирования, выглядит обоснованным, поскольку применение определенной методики или метода тестирования при прочих равных условиях должно обеспечивать воспроизводимость результатов, выполняемых разными экспертами и в различных лабораториях. Следует при этом учитывать, что некоторые методики, например, оценки состояния запасов водных биологических ресурсов или охотничьих ресурсов, не могут быть абсолютно объективными ввиду невозможности физической инвентаризации объектов учета (см. комментарий к ст. 26).
Статья 21. Нормативы качества окружающей среды
1. Общий обзор статьи. Статья 21 развивает положения о новой по сравнению с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" системе экологического нормирования*(529). Она состоит из трех пунктов, в которых определяются цели нормативов качества окружающей среды (п. 1), их виды (п. 2) и обстоятельства, подлежащие учету при установлении этих нормативов (п. 3).
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Важно понимать, что законодатель установил такие цели нормирования качества окружающей среды, как сохранение естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов (п. 1). В доктрине экологического права цели нормирования в сфере охраны окружающей среды понимаются более широко и включают обеспечение экологической безопасности населения (непричинение вреда жизни и здоровью человека, иным охраняемым правом объектам)*(530). Данный подход отражен в пункте 1 ст. 19, согласно которому нормирование в сфере охраны окружающей среды призвано обеспечивать сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Поскольку пунктом 2 ст. 19 нормативы качества окружающей среды были выделены в самостоятельную категорию в системе экологического нормирования, целью комментируемой статьи является уточнение содержания указанной категории. В этой связи следует понимать, что пункт 1 комментируемой статьи содержит закрытый перечень целей нормирования качества окруж