Вводные замечания
1. Вопросы для рассмотрения. Научные исследования в области охраны окружающей среды представляет собой крайне важную отрасль междисциплинарных исследований, проводимых не только экологами, но и представителями других отраслей. Применение норм комментируемой главы нужно осуществлять, учитывая:
цели научных эколого-значимых исследований;
их значение для сохранения окружающей среды, биоразнообразия, генетических ресурсов, других природных ресурсов и объектов;
правовой статус субъектов научных исследований и их ответственность (как юридическую, так и моральную);
актуальность направлений научных разработок.
2. Общий обзор главы. Она состоит из одной статьи, разделенной на три пункта. В первых двух пунктах формулируются цели научных исследований, в третьем обозначены субъекты научной эколого-значимой деятельности и дается ссылка на регулирующую такую деятельность правовую базу.
3. Цели, сфера действия и адресаты главы. Можно было бы сказать, что цели обозначены - и весьма подробно - в тексте статьи 70. Однако здесь следует добавить, что все они носят подчиненный характер основной цели - обеспечению полной, достоверной, надежной, проверяемой, научно обоснованной экологической информации, служащей исходной базой для принятия всех без исключения решений в области охраны окружающей среды.
Сфера действия главы XII. На первый взгляд, она достаточно узка, так как речь идет о научных исследованиях, т.е. только одном направлении эколого-значимой деятельности, вдобавок осуществляемой ограниченной кругом субъектов - научными организациями. Но при оценке сферы действия норм комментируемой главы следует учесть ее цели. Достижение этих целей или хотя бы попытка их достичь охватывает широкий круг отношений: от прогнозов и планирования природоохранных работ до совершенствования законодательства, от мер по социальному, экономическому и экологическому развитию страны до обеспечения экологической безопасности ее населения и территории.
Адресатами норм главы, следовательно, являются не только научные организации, их должностные лица и сотрудники, выступающие в данном случае как производители научной информации, но и ее заказчики и потребители, т.е. органы законодательной и исполнительной власти, общественность.
4. Основные понятия. Ряд терминов, используемых в данной главе, относится к основам знаний (научные исследования, концепция, научный прогноз, наука, научно-техническая политика и др.). Многие понятия употребляются в других статьях комментируемого Закона (окружающая среда, природные ресурсы, экологическая безопасность, естественные экологические системы, охрана окружающей среды, нормативы, стандарты - см. комментарий к ст. 1). Поэтому ниже даются только необходимые разъяснения терминов, которые ранее не приводились в тексте данного Комментария.
5. Изменения законодательства. В Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" данной проблеме была посвящена статья 77 "Научные экологические исследования". Ныне действующий Закон в принципе продолжает выработанный подход. Но следует учитывать и исторические особенности законодательного регулирования науки в целом, в первую очередь положения ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"*(1163), в которой регламентируется деятельность государственных академий наук.
Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств являются государственными академиями наук - некоммерческими организациями, которые созданы в форме федеральных государственных бюджетных учреждений.
Учредителем и собственником имущества государственных академий наук является Российская Федерация. Функции и полномочия учредителя и собственника федерального имущества государственных академий наук от имени Российской Федерации осуществляются Правительством РФ. Отдельные функции и полномочия учредителя и собственника федерального имущества государственных академий наук могут быть переданы Правительством РФ уполномоченным федеральным органам исполнительной власти.
Государственные академии наук участвуют в координации и проведении фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований в соответствующих отраслях науки и техники, осуществляют научно-методическое обеспечение реализации отраслевых государственных программ, научно-консультативное и экспертное обеспечение в соответствующих отраслях науки и техники. Высшим органом управления государственной академии наук является общее собрание членов государственной академии наук, которое принимает устав государственной академии наук, осуществляет в установленном указанным уставом порядке избрание членов государственной академии наук (академиков, членов-корреспондентов), иностранных членов государственной академии наук, президиума и президента государственной академии наук, рассматривает иные определенные указанным уставом вопросы.
Устав государственной академии наук утверждается Правительством РФ по представлению президиума государственной академии наук. Президент государственной академии наук избирается общим собранием членов государственной академии наук из числа ее академиков, утверждается в должности и освобождается от должности Правительством РФ. Финансирование государственных академий наук осуществляется за счет средств федерального бюджета. Правительством РФ устанавливается ежемесячная денежная выплата членам государственных академий наук, по представлению общего собрания членов государственных академий наук устанавливается численность их членов.
Ежегодно государственные академии наук представляют в Правительство РФ:
отчеты о своей научной, научно-организационной и финансово-хозяйственной деятельности;
предложения о приоритетных направлениях развития исследований в соответствующих отраслях науки и техники.
В 2013 году был принят Федеральный закон от 27 сентября 2013 г. N 253-ФЗ "О Российской Академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(1164).
Согласно действующему законодательству целями деятельности Российской академии наук являются: проведение и развитие фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований, направленных на получение новых знаний о законах развития природы, общества, человека и способствующих технологическому, экономическому, социальному и духовному развитию России; экспертное научное обеспечение деятельности государственных органов и организаций; содействие развитию науки в Российской Федерации; распространение научных знаний и повышение престижа науки; укрепление связей между наукой и образованием; содействие повышению статуса и социальной защищенности научных работников.
Основными задачами Российской академии наук являются:
разработка предложений по формированию и реализации государственной научно-технической политики;
предоставление научно-консультативных услуг государственным органам и организациям, осуществление экспертных функций;
изучение и анализ достижений мировой и российской науки, выработка рекомендаций по их использованию в интересах Российской Федерации;
укрепление научных связей и взаимодействия с субъектами научной и (или) научно-технической деятельности;
популяризация и пропаганда науки, научных знаний, достижений науки и техники;
и др.
Высшим органом управления Российской Академии наук является общее собрание ее членов, состоящим из членов Российской академии наук и иностранных членов Российской академии наук, избранных в соответствии с уставом Российской академии наук.
Общее собрание членов Российской академии наук:
определяет приоритетные направления деятельности Российской академии наук для достижения целей ее деятельности;
заслушивает и обсуждает доклады отделений Российской академии наук и региональных отделений Российской академии наук, членов Российской академии наук и иностранных членов Российской академии наук;
избирает членов Российской академии наук в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом Российской академии наук;
принимает устав Российской академии наук, положения об отделениях Российской академии наук и о представительствах Российской академии наук, внесение изменений в эти устав, положения;
формирует отделения Российской академии наук;
и др. полномочия.
В комментируемую главу Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона "О техническом регулировании" было внесено изменение, касающееся совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды, а также создания нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды*(1165).
6. Связи норм главы с иными предписаниями Закона. Как уже отмечалось, они прослеживаются по отношению к общим положениям, в частности определению понятий (ст. 1), к нормам об оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе, нормировании, методах экономического регулирования и некоторым другим, поскольку результаты (как положительные, так и отрицательные) научных исследований служат основой для реализации этих и иных видов деятельности, мер, функций.
7. Проблемные ситуации и трудности применения. Проблемы состоят, как хорошо известно, в недостаточном финансировании научных исследований и игнорировании их результатов. Но поскольку формулировки статьи 70 не затрагивают ни материально-финансового обеспечения науки, ни ответственности тех, кто пренебрегает полученными в ходе научных исследований данными, выводами и рекомендациями, нормы главы XII можно оценить как некие ориентиры, к которым, безусловно, надо стремиться.
Статья 70. Научные исследования в области охраны окружающей среды
1. Общий обзор статьи. Она состоит из трех пунктов. В первом пункте содержатся общие цели проведения научных исследований. Второй пункт содержит открытый перечень конкретных целей проведения научных исследований для разработки, организации и проведения на научной основе перечисленных в ней мероприятий и программ в области охраны окружающей среды. Третий пункт содержит отсылочную норму к федеральному закону, регламентирующего деятельность научных организаций, проводящих научные исследования в области охраны природы.
2. Цели, сфера действия, адресаты статьи. Основная цель комментируемой статьи состоит в регламентации научных исследований в области охраны окружающей среды и закреплении основных целей их проведения, как общих эколого-политических, так и конкретных.
Сфера действия норм комментируемой статьи достаточно широка, так как она охватывает деятельность всевозможных научных учреждений различной направленности, непосредственно осуществляющих научные исследования в области охраны окружающей среды, органов экологического управления, других государственных органов, коммерческих или общественных организаций, по заказу которых научные исследования проводятся. Исходя из сферы ее действия, адресатами статьи являются граждане, сотрудники соответствующих министерств и ведомств, научные работники - сотрудники научных организаций, члены общественных организаций.
3. Основные понятия. Многие из понятий, содержащихся в данной статье, были уже рассмотрены в комментариях к другим статьям данного Закона. Так, комментируемая статья содержит ряд общих экологических понятий как "охрана окружающей среды", "окружающая среда", "нормативы охраны окружающей среды", "сохранение и восстановление окружающей среды", "оценка воздействия на окружающую среду", "негативное воздействие на окружающую среду", "наилучшие существующие технологии" - см. комментарий к ст. 1.
Значение понятия "рациональное использование природных ресурсов" - см. комментарий к ст. 2, "естественная экологическая система" - см. комментарий к ст. 4, "зона экологического бедствия" - см. комментарий к ст. 5, понятия "экологическая безопасность" - см. комментарий к ст. 19, "устойчивое функционирование окружающей среды" - см. комментарий к ст. 49.
Воспроизводство природных ресурсов - естественный (регулируемый и нерегулируемый) и искусственный процесс приращения запасов природных ресурсов, восстановление качественных их характеристик. Включает такие виды, как рекультивация и мелиорация земель, агротехнические меры по улучшению почв, лесовосстановительные работы, выращивание рыбопосадочного материала, биотехнические мероприятия по сохранению и воспроизводству диких зверей и птиц, охрана водных ресурсов и воздушного бассейна*(1166).
По определению, приводимому Д.О. Толстихиным и В.И. Соколовой, реабилитация природного комплекса означает научно обоснованный и специально спроектированный комплекс мер (инженерных, биологических, социальных), направленный на возвращение природному комплексу или его компонентам экологически приемлемых свойств и качеств*(1167). По аналогии с этим определением реабилитация территорий означает научно обоснованный и специально спроектированный комплекс мер, направленный на возвращение территории и ее компонентам экологически приемлемых свойств и качеств, возвращение ее в состояние пригодное для дальнейшего ее использования, функционирования природного комплекса, безопасного и комфортного проживания людей.
Содержание понятия природный потенциал широко исследовано в отечественной и зарубежной литературе. Одним из первых сформулировал определение природного потенциала Н.А. Солнцев, который понимал под ним "скрытые природные возможности, которые имеются в каждом ландшафте, но которые не могут быть реализованы без содействия человека"*(1168) В.В. Рюмин природный потенциал представляет как интегральное единство частных потенциалов: биотической продуктивности (способности геосистем производить биомассу), минерально-сырьевого, водного, застройки (наличия подходящих условий, проточных вод и грунтового увлажнения, климатических условий для строительства жилья, коммуникаций, производственных корпусов и других сооружений), устойчивости против нарушений, естественной утилизации отходов (самоочищения), биотической регуляции (способности сохранять генофонд и устойчивость биоты), рекреационного потенциала*(1169). В.В. Рудский относит природно-ресурсный потенциал к числу важнейших категорий геоэкологии и природопользования*(1170).
Словарь по естественным наукам характеризует рекреационный потенциал как свойство природной территории оказывать на человека положительное физическое, психическое, гигиеническое воздействие.
Под хозяйственной деятельностью следует понимать любую деятельность лица (физического или юридического), направленную на получение дохода в денежной, материальной или нематериальной форме, в случае если непосредственное участие такого лица в организации такой деятельности является регулярным, постоянным и существенным.
Специальные термины, относящиеся к предмету регулирования данной статьи - научной деятельности, определяются Федеральным законом от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"*(1171). Так научная (научно-исследовательская) деятельность определена как деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе:
фундаментальные научные исследования - экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды;
прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач.
поисковые научные исследования - исследования, направленные на получение новых знаний в целях их последующего практического применения (ориентированные научные исследования) и (или) на применение новых знаний (прикладные научные исследования) и проводимые путем выполнения научно-исследовательских работ.
Концепция (от лат. conceptio - понимание, система) - определённый способ понимания (трактовки) какого-либо предмета, явления или процесса; основная точка зрения на предмет; руководящая идея для их систематического освещения.
Прогноз (от греч. 
- предвидение, предсказание) - предсказание будущего с помощью научных методов или сам результат предсказания. Прогноз - это научная модель будущего события, явлен
Субъекты научной деятельности. В соответствии с Федеральным законом от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" научная деятельность осуществляется физическими лицами - гражданами Российской Федерации, а также иностранными гражданами, лицами без гражданства и юридическими лицами при условии, если такая деятельность предусмотрена их учредительными документами (ст. 3).
Физические лица, занятые в процессе научной деятельности и являющиеся сотрудниками научных организаций, считаются научными работниками, специалистами научных организаций, работниками сферы научного обслуживания. Научным работником (исследователем) является гражданин, обладающий необходимой квалификацией и профессионально занимающийся научной и (или) научно-технической деятельностью. Правовые основы оценки квалификации научных работников и специалистов научной организации и критерии этой оценки определяются в порядке, устанавливаемом уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, и обеспечиваются государственной системой аттестации.
Специалистом научной организации (инженерно-техническим работником) является гражданин, имеющий среднее профессиональное или высшее профессиональное образование и способствующий получению научного и (или) научно-технического результата или его реализации. Работником сферы научного обслуживания является гражданин, обеспечивающий создание необходимых условий для научной и (или) научно-технической деятельности в научной организации (ст. 4).
Научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также общественное объединение научных работников, осуществляющие в качестве основной научную и (или) научно-техническую деятельность, подготовку научных работников и действующие в соответствии с учредительными документами научной организации. Научные организации подразделяются на научно-исследовательские организации, научные организации образовательных учреждений высшего профессионального образования, опытно-конструкторские, проектно-конструкторские, проектно-технологические и иные организации, осуществляющие научную и (или) научно-техническую деятельность (ст. 5).
Другими субъектами научной деятельности являются Российская академия наук и отраслевые академии наук, которые являются государственными академиями наук - некоммерческими организациями, которые наделяются правом управления своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения передаваемым им имуществом, находящимся в федеральной собственности, в соответствии с законодательством Российской Федерации, указанным Федеральным законом и уставами указанных академий, в том числе правом на создание, реорганизацию, ликвидацию подведомственных организаций (ст. 6).
5. Цели научных исследований в области охраны окружающей среды. Содержащиеся в пункте 1 комментируемой статьи цели проведения научных исследований можно условно разделить на две группы.
К первой группе относится ряд общих целей, таких как цели социального, экономического и экологически сбалансированного развития Российской Федерации, обеспечения экологической безопасности, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем. Достижение указанных целей способствует обеспечению устойчивого развития Российской Федерации в соответствии с международными принципами, заложенными на конференции в Рио-де-Жанейро (подробнее см. комментарий к ст. 71).
Вторая группа целей относится непосредственно к научной деятельности, в нее входят создание научной основы охраны окружающей среды, разработка научно обоснованных мероприятий по улучшению и восстановлению окружающей среды. Данные цели более подробно раскрываются в пункте 2 комментируемой статьи. Практическая их реализация осуществляется путем проведения научных исследований в области охраны окружающей среды на основе принятых законодательных и иных нормативно-правовых актов. Приведем ряд примеров.
5.1. Разработка концепций, научных прогнозов и планов сохранения и восстановления окружающей среды. Данная цель находит свою реализацию в создании конкретных государственных программ, например, таких, как Федеральная целевая программа "Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)", действовавшая в Российской Федерации до 2005 года.
5.2. Оценка последствий негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. В соответствии с Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации"*(1172) оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду - процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий. В свою очередь материалы по оценке воздействия на окружающую среду должны быть научно обоснованы, достоверны и отражать результаты исследований, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, а также социальных и экономических факторов (принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы) (п. 2.6 Положения).
5.3. Совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды, создания нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. Достижение данной цели невозможно без научного обоснования каждого из принимаемых нормативов качества окружающей среды или допустимого воздействия на нее. В Российской Федерации существует большое количество таких законодательно закрепленных параметров. Например, предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ - норматив качества окружающей среды, а предельно допустимые сбросы и выбросы - норматив допустимого воздействия на нее. Принимаемые нормативы должны разрабатываться и исключительно на основе современных научных знаний с участием специалистов соответствующих научных учреждений. Разработка нормативов и стандартов осуществляется на договорной основе с научными организациями различных форм собственности в соответствии с Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике".
В качестве примера законодательного закрепления участия научных организаций в разработке соответствующих нормативов качества окружающей среды можно привести Порядок организации разработки и утверждения ПДК и ОБУВ загрязняющих веществ в воде рыбохозяйственных водных объектов, утвержденный Роскомрыболовством 14 августа 1995 г.*(1173). Разработка рыбохозяйственных нормативов (проведение токсиколого-рыбохозяйственных исследований) осуществляется научно-исследовательскими институтами и другими специализированными организациями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности. Результаты исследований согласовываются с Роскомрыболовством (пункт 3.4 Порядка). Материалы токсиколого-рыбохозяйственных исследований по определению рыбохозяйственных нормативов и методологические вопросы их разработки рассматриваются на заседаниях Научно-технического Совета Главрыбвода Роскомрыболовства, в состав которого входят специалисты рыбохозяйственных и других научно-исследовательских организаций, контролирующих органов, других заинтересованных министерств и ведомств (пункт 5.1 Порядка).
5.4. Разработка и создание наилучших технологий в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Понятие "наилучшей существующей технологии" (best available techniques - BAT) является заимствованным из норм зарубежного законодательства. В частности, оно применяется в Директиве Совета ЕС 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Integrated pollution prevention and control - IPPC)*(1174). В пункте 17 Директивы говорится, что "предельные величины и параметры выбросов или соответствующие им меры технического характера должны определяться на основе наилучших существующих технологий".
Согласно статье 2 Директивы под "наилучшими существующими технологиями" понимается наиболее эффективная и передовая стадия в развитии производственной деятельности и методах эксплуатации объектов, которые указывают на практическую пригодность определенных технологий для создания основы для определения предельных величин выбросов, предназначенных для предотвращения или, если оно практически невозможно, сокращения выбросов и воздействия на окружающую среду в целом. Под "наилучшими" технологиями понимаются технологии, наиболее эффективные в отношении обеспечения общего высокого уровня охраны окружающей среды в целом. Европейской Комиссией принимаются и публикуются Справочные документы по наилучшим существующим технологиям (BAT Reference Documents (BREFs). В настоящее время Европейской комиссией Справочные документы по наилучшим существующим технологиям утверждены для 18 отраслей промышленности. Для примера укажем некоторые из них: производство систем охлаждения, стекольная промышленность, черная и цветная металлургия, кузнечное производство, обработка металлов и пластмасс, производство цемента и извести, сжигание отходов, мясо-молочная промышленность, крупные энергетические установки и другие*(1175).
5.5. Разработка программ реабилитации территорий, отнесенных к зонам экологического бедствия. Одним из примеров законодательного регулирования данного аспекта является Федеральный закон от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории"*(1176). Порядок и сроки разработки специальных экологических программ, а также источники их финансирования определяются Правительством РФ.
В качестве другого примера можно указать на то, что по поручению Правительства РФ Минэкологии России совместно с Миннауки России были разработаны научно обоснованные критерии выделения территории, объявляемой зоной чрезвычайной экологической ситуации или зоной экологического бедствия*(1177). Выявление зон экологического бедствия и зон чрезвычайных экологических ситуаций на основании предложенных критериев проводится с целью определения источников и факторов ухудшения экологической обстановки и разработки обоснованной программы неотложных мер по стабилизации и снижению степени экологического неблагополучия на обследуемой территории.
В оценку среды обитания и здоровья населения включены: атмосферный воздух, питьевая вода, продукты питания, а также ионизирующее излучение.
Качество среды обитания человека оценивается системой совокупных требований: санитарно-гигиенических, рыбохозяйственных и общеэкологических.
Степень ухудшения здоровья человека характеризуют медико-демографические критерии: степень изменения среды обитания - критерии загрязнения атмосферного воздуха, воды, почвы, а также ионизирующее излучение.
Состояние природной среды, растительного и животного мира характеризуют критерии загрязнения воздушной среды, воды, почв, истощения природных ресурсов, деградации экосистем. Качество природной среды также совокупно оценивается с позиции как общеэкологических, так и санитарно-гигиенических требований.
Состояние здоровья населения оценивается в совокупности с критериями и показателями загрязнения окружающей среды: атмосферного воздуха, вод и почв.
В документе содержатся разработанные и научно обоснованные количественные и качественные критерии оценки состояния окружающей среды и ее влияния на здоровье человека.
6. Государственная политика в сфере организации научных исследований в области охраны окружающей среды. Согласно пункту 19 Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (утв. Президентом РФ от 30 апреля 2012 г.) при решении задачи научного и информационно-аналитического обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности используются следующие механизмы:
а) расширение комплексных фундаментальных и прикладных исследований в области прогнозирования угроз экологического характера, а также негативных последствий, связанных с изменением климата;
б) разработка и использование научно обоснованных и объективных показателей техногенного воздействия на окружающую среду и показателей экологической эффективности природоохранной деятельности;
в) стимулирование проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области охраны окружающей среды, ресурсосбережения и обеспечения экологической безопасности.