В ходе русско-японской войны обнажились недостатки русской армии в целом, казачьих войск в частности. Обсуждение опыта, приобретенного в ходе войны, привело к значительным преобразованиям в армии и в системе управления казачьих войск, ставших основным содержанием второго этапа реформирования системы высшего управления казачьими войсками. Реформы заключались в ликвидации существующих отличий в положении казачьих частей от регулярных войск. Данные преобразования объективно вели к ликвидации различий в положении казачества в целом от остального населения империи, что породило стремление к воссозданию особого управления казачьими войсками, однако в силу объективных причин (война, начавшаяся революция) данным начинаниям не удалось получить развития (имеются в виду реформы).
В развитие системы местного самоуправления и управления кавказскими казачьими войсками, В.Н.Мальцевым была предложена следующая периодизация. Автор выделят несколько этапов. Первый охватывает 60-е гг. XIX в., содержанием которого является постепенный отказ от чисто военных форм управления и переход к элементам гражданского устройства. Второй этап охватывает период с 1869–70 по 1888 гг., и в этот период происходит распространение гражданских начал в казачьей среде. Третий этап, с 1888 по 1905 гг., характеризуется усилением административных и военных методов руководства. Начавшийся после 1905 г процесс поиска путей переустройства общественной и хозяйственной жизни казачьих войск не был завершен к 1917 г.[106]
Данная периодизация, как представляется, не свободна от некоторых неточностей. Автор не всегда учитывает цели и задачи, преследуемые в проводимых преобразованиях, конкретное содержание реформ. Первый этап, по В.Н.Мальцеву, характеризуется подготовкой новых законоположений для казачьих войск, однако постепенное усиление гражданской администрации происходило ранее и усилилось в ходе проводимых преобразований в сер XIX в. Второй этап и начало третьего правильнее было бы отнести к 1883–1885 гг., когда была учреждена комиссия в г. Тифлисе по реорганизации порядка управления кавказскими казачьими войсками и учреждена должность войскового наказного атамана кавказских казачьих войск. Содержание же третьего этапа — стремление к сохранению казачества как военной силы и опоры царизма, для чего правительство принимало меры по сохранению сословной изоляции — то есть усиливался военно-административный элемент в управлении.
Говоря о развитии местного управления Кубанским казачьим войском в рассматриваемый период, необходимо отметить, что употребление словосочетания «развитие системы управления» для кавказских казачьих войск несет значительную долю условности, если не иронии. Дело в том, что как раз системность в преобразовании местной администрации зачастую присутствовала в незначительной степени, а преобразования проводились в интересах текущего момента. Более или менее единая концепция в устройстве местной администрации проявилась только в сер. XIX в. Эту концепцию можно охарактеризовать как стремление к перемещению полномочий от войсковых учреждений к управленческим структурам кавказской администрации, развитие гражданских управленческих институтов.
При учреждении управления Кавказкой областью в 1827 г. специально оговаривалось, что «земли войска Черноморского управляются по особым правилам, для них существующим».[107] Указанные правила были утверждены в том же 1827 г. В соответствии с «Положением об управлении Черноморского войска» управление сосредотачивалось в войсковой канцелярии по военным и хозяйственным вопросам, под председательством наказного атамана. Военное управление Черномории сосредотачивалось в лице наказного атамана, в свою очередь подчинявшегося через командующего войсками Кавказской области — командующему Отдельным Кавказским корпусом. [108]
В 1840 г. гражданская часть в Кавказской губернии и в Черномории была подчинена начальнику Кавказской области, который одновременно являлся командующим войсками Кавказской области.[109] Подчинение гражданской части непосредственному начальнику Кавказской области было вызвано отдаленностью Черномории, да и вообще Северо-Западного Кавказа от г. Тифлиса и невозможностью эффективного управления. Таким образом, намечалась с одной стороны тенденция к передаче части управленческих функций на места, с другой — усиление влияния на гражданскую часть войска кавказского начальства.
Сравнивая положения о ЧКВ 1842 г. и положение для КЛКВ 1845 г., становиться очевидным некая непоследовательность правительства в учреждении местного управления. Это было вызвано либо отсутствием четкого плана в создании системы управления для казачьих войск Кавказа, либо невозможностью прямого вмешательства во внутреннюю жизнь ЧКВ.
В Черномории не было единства в управлении казаками. Власть полкового командира ограничивалась периодом нахождения казака на действительной службе. По возвращении домой он попадал сразу под юрисдикцию трех ведомств: по военной части — подчинялся военному окружному начальнику; по гражданской части — окружному суду; по вопросам отбывания земских повинностей — сыскному начальнику.[110] На Линии вся полнота власти (в 1–6-ой бригадах) — гражданской, военной и судебной — сосредотачивалась непосредственно в руках полкового командира.[111] Таким образом, налицо противоречивость в установлении местной администрации, обуславливаемая, как представляется, различными подходами к решению судеб казачества.
В 1855 г. Черномория была подчинена непосредственно главкому Кавказской армией по военным вопросам. В апреле 1856 г. по гражданской части и вообще по внутреннему управлению изъята их ведения командующего войсками на Кавказской линии и подчинена непосредственно главкому. Наказной атаман так же подчинялся непосредственно главкому.[112]
В августе 1856 г. звание и должность командующего войсками на Кавказской линии и в Черномории было упразднено. Правый фланг Кавказской линии, центр и Черномория стали именоваться Правым крылом Кавказской линии и учреждена должность командующего войсками правого крыла с правами, ранее принадлежащими по должности командующему Кавказской линией.[113]
Данные изменения на первый взгляд противоречат суждению о тенденции к перераспределению властных полномочий и усилению гражданского начала. Однако именно в этот период уже разрабатывались проекты по соединению черноморцев и части линейцев для разрушения черноморской общности, и в этом ключе подчинение наказного атамана непосредственно главкому имело смысл для постепенной ликвидации его самостоятельности. Должность наказного атамана ЧКВ, по всей видимости, планировалось упразднить. Это объясняет появление специального распоряжения об оставлении при командующем правым крылом кавказской линии генерал-лейтенанте Г.И.Филипсоне звания наказного атамана ЧКВ, так как ожидается от генерал-адъютанта кн. А.И.Барятинского особое соображение о новом разделении Черноморского и Кавказского линейного казачьих войск (курсив мой — А.М.).[114]
1860 г. был насыщен судьбоносными для кавказского казачества преобразованиями в управлении и административном делении. 8 февраля высочайшим повелением указано именовать правое крыло Кавказской линии Кубанской областью, левое — Терской. Все пространство к северу от главного кавказского хребта, а именно Кубанскую и Терскую области и Ставропольскую губернию, именовать Северным Кавказом.[115] Уже 23 мая командующий войсками правого крыла Кавказской линии стал именоваться начальником Кубанской области, с сохранением по военной части наименования и должности командующего войсками Кубанской области.[116]
Как указывалось в предыдущем параграфе, согласно приказу № 464 от 13 октября 1860 г. за подписью главкома кавказской армией генерал-фельдмаршала кн. А.И.Барятинского, уже 19 ноября того же года одобренный государем и получивший статус закона,[117] звание и должность наказного атаману ККВ присваивалась начальнику области и командующему войсками. Данные распоряжения следовало рассматривать как временные, до подготовки местным комитетом положения для ККВ и утверждения его императором. Однако не зря говорят, что нет ничего более постоянного, чем временное. Комитет со своей задачей не справился, поэтому дальнейшее развитие управления закреплялось в отдельных законодательных актах.
Одним из вопросов, не терпящих отлагательства, было утверждение временных штатов для нормальной работы администрации. Уже к 6 янв. 1861 г. проект с внесенными поправками был утвержден и введен в виде опыта по 1 янв. 1863 г. согласно приказу главкома Кавказской армией.[118] А в 1862 г. данные штаты были высочайше утверждены государем-императором. Согласно указанным штатам, военное управление сосредотачивалось в войсковом дежурстве, гражданское — в войсковом правлении. Во главе войска стоял наказной атаман.[119]
6 янв. 1865 г. в именном указе «О некоторых преобразованиях в военных управлениях в Кубанской области» (следует обратить внимание на формулировку, то есть отказ от употребления слов «войско», а употребление словосочетания — «в Кубанской области», что, безусловно, было знаковым событием) предполагалось: а) звание наказного атамана ККВ соединить со званием командующего войсками Кубанской области в одном лице и присвоить наименование: «Начальника Кубанской области и Командующего войсками, в оной расположенными». Обязанности начштаба ККВ возложить на начштаба войск Кубанской области, именую его «Начальником Штаба войск Кубанской области». Должности наказного атамана и начштаба Кубанского войска упразднить; б) для внутреннего управления ККВ учредить должность «Помощника Начальника Кубанской области по управлению кубанским казачьим войском». В обязанности помощника включить председательство в войсковом правлении, право докладывать начальнику области дела, находящиеся в его ведении. В отсутствии начальника области — исполнять обязанности атамана и вообще «вести все поручения по части внутреннего быта войска и его администрации»; в) для управления войсками 19-й пехотной дивизии (на начальника которой ранее была возложена должность командующего войсками правого крыла Кавказской линии) учредить отдельное управление и должность начальника дивизии по особой временной инструкции, до издания нормального положения по войску и области; г) в управлении войск Кубанской области упразднить должности помощника командующего войсками (ранее он заведовал казачьими войсками), и некоторые другие должности (адъютантов, обер-офицеров для поручений).[120]
В 1869 г. была упразднена должность командующего войсками области. «До общего преобразования административного управления» было решено звание наказного атамана Кубанского войска соединить со званием начальника Кубанской области, с подчинением ему по последнему званию местных войск в пределах Кубанской области и Черноморского округа. С данными преобразованиями должность помощника начальника области по делам ККВ упразднялась, из военного дежурства образовывался войсковой штаб.[121]
В этом же 1869 г. были преобразованы административные учреждения Кубанской области. Область была разделена на пять уездов, ближайшее определение границ уездов оставлялось на усмотрение наместника. Уездные правления учреждались в гг. Ейске, Темрюке, Екатеринодаре, ст. Баталпашинской и укреп. Майкоп. Общее управление Кубанской и Терской областями планировалось учредить на общем губернском праве, за несколькими «изъятиями»: а) должности наказного атамана и начальника области соединить в одном лице, с подчинением главноначальствующему гражданской частью на Кавказе и главнокомандующему Кавказской армией; б) начальнику Кубанской области подчинить местные войска; в) до учреждения земских учреждений, на областное правление возложить обязанность делопроизводство и счетоводство по народному продовольствию, дорожной части, заведованием государственным имуществом; г) уезды в полицейском отношении подчинить уездным начальникам.[122]
Устройство управления вновь образованных областей имело существенные трудности в плане разрешения вопросов разделения полномочий между военными и гражданскими учреждениями, устройстве управления горских народов и многочисленные кадровые вопросы. В данной связи весьма целесообразным было передать на усмотрение наместника всех установлений по указанным вопросам, разрешения недоразумений.[123]
В 1870 г. последовало несколько важных распоряжений по устройству управления в области. Были утверждены и введены новые правила и штаты по административной и судебной частям. В соответствии с ними приоритет и количественный, и в управлении получили гражданская часть и гражданские чиновники.[124] Вновь последовали изменения в административном устройстве. Во-первых, было подтверждено право наместника «постепенно» вводить преобразования в административном устройстве. Во-вторых, были перечислены 12 станиц ККВ и 1 от ТКВ в гражданское ведомство (Надежинская, Михайловская, Татарская, Старомарьевская, Спицевская, Бешпагирская, Сергиевская, Грушевская, Калиновская, Северная, Круглолесская, Александровская и Железноводская от ТКВ). В-третьих, с 1 янв. 1871 г. предписывалось ввести новое управление на следующих основаниях: а) Кубанская область образуется из земель ККВ, городов, селений государственных крестьян, солдатских слободок, колоний и горских округов. Областным центром избран г. Екатеринодар. Область разделяется на пять уездов — Екатеринодарский, Ейский, Темрюкский, Майкопский и Баталпашинский. В связи с чем укреп. Майкоп и ст. Баталпашинская переходят в разряд городов (с небольшой оговоркой — по изыскании денежных средств на содержании полиции и предоставлении начальником области по общественному устройству); б) с 1 янв. 1871 г. предписывалось открыть действия новых административных учреждений; в) с того же дня — упразднить гражданскую канцелярию начальника области, управления портовых городов Ейска и Темрюка.[125]
В 1876 г. были учреждены еще два уезда — Закубанский и Кавказский на сходных основаниях, границы которых были утверждены только в 1877 г.[126]
В военном отношении земли ККВ были разделены на полковые округа, которые были в 1878 г. разделены на три военных отдела, причем военно-административное деление не совпадало с гражданским. В состав Екатеринодаоского вошли Екатеринодарский, Полтавский и Таманский полковые округа. Таманский отдел составили Урупский, Лабинский, Хоперский округа. Уманский отдел был самым большим и включал Уманский, Кавказский, Кубанский, Ейский полковые округа. [127] Управления Темрюкского и Баталпашинского военных отделов были упразднены 15 авг. с передачей дел из первого в управление Екатеринодарского отдела, второго — в Майкопский отдел.[128] Причиной к сокращению количества военных отделов было вызвано стремлением к экономии денежных средств в преддверии крупных расходов при реформе порядка отбывания воинской повинности. 24 марта 1879 г. были утверждены штаты внутреннего военного управления ККВ, в соответствии с вышеизложенным делением на отделы и округа.[129]
Одним из важных шагов в развитии «гражданственности» в среде казачества было утверждение 13 мая 1870 г. «Положения об общественном управлении в казачьих войсках». Этот документ заслуживает пристального внимания, поскольку на два десятилетия определял порядок самоуправления и в полной мере отражал правительственную политику по отношению к казачеству, тенденцию к стиранию сословных различий. Подробный анализ эволюции местного самоуправления представлен в работах И.В.Ивченко,[130] здесь же следует ограничиться наиболее важными, на взгляд автора, положения.
Согласно указанному документу станичное общество составляют все, без различия сословий, жители станицы с принадлежащими поселениями любого типа. Соответственно станичный сход составляют все без исключения домохозяева, принадлежащие к станичному обществу. Иногородние имели право голоса при обсуждении дел, касающихся лиц не казачьего сословия.[131] То есть, получили право голоса при решении большинства хозяйственных вопросов. На станичного атамана были возложены административно-полицейские функции. Право представительства в станичном правлении и избираемость должностных лиц дали возможность зажиточным казакам практически сосредоточить в своих руках все управление, привело к махинациям в аренде земли, злоупотреблениям.[132]
Таким образом, в 1860–70-е гг. в управлении Кубанского войска произошли значительные изменения, отражавшие в целом правительственную политику по отношения к казачьим войскам. Фактически должность наказного атамана находилась в зависимости и в подчинении от должности начальника области. Это свидетельствует о приоритете гражданских властей и гражданских интересов над военными. Исчезла территориальная целостность войска, земли которого наряду с частновладельческими, городскими и государственными, стали входить в состав области. Это так же наносило удар по войсковой организации, открывало доступ иногородним на казачьи земли, что и было законодательно закреплено в 1868 г. Даже в станичном управлении сказывалось стремление к усилению гражданских интересов. Это проявилось в предоставлении прав на сходах иногороднему населению, закреплению за атаманами функций гражданских и полицейских чиновников, что сказывалось на военной составляющей.
Однако не все администраторы считали роль казачества исчерпанной. С 1882 по 1890 гг. главноначальствующим гражданской частью на Кавказе и командующим войсками Кавказского военного округа был генерал-адъютант и генерал от кавалерии князь Александр Михайлович Дондуков-Корсаков. При нем были произведены обширные реформы по благоустройству управляемой территории, много сделано для развития инфраструктуры и проведены значительные преобразования в управлении краем и кавказскими казачьими войсками.
Под непосредственным руководством А.М.Дондукова-Корсакова было выработано новое положение об управлении Кавказом. При проведении данной реформы князь руководствовался следующими соображениями, изложенными в докладе на имя императора: «При сложности существующего механизма управления, разнообразных местных условий народной жизни, массе постоянно возникающих новых потребностей и необходимости, прежде всего, стремиться к ограждению всеми мерами общественной безопасности и порядка в стране, население которой, в значительном проценте, не отличается высоким уровнем нравственности — трудно и ожидать, чтобы администрация действовала повсеместно с одинаковым рвением, в пределах законности, и могла с достаточным вниманием вникать в нужды населения».[133] Таким образом, приоритеты определены очень четко — общественная безопасность и улучшение качества работы местной администрации.
Для достижения улучшения работы местных органов власти главноначальствующий предпринял ряд мер. Во-первых, была предпринята ревизия административных учреждений. В Кубанской области данную ревизию провел действительный статский советник Кучаев. Последний установил ряд фактов, свидетельствующих о притеснении казаков со стороны гражданских властей. Казаки продолжали платить гербовый сбор, от чего крестьяне были освобождены. Многочисленные нарушения допускались при размежевании земель, в результате чего войско лишилось части земель и стеснялось право казаков на рыбную ловлю. Гражданские власти всячески покровительствовали иногороднему населению в ущерб казачьей администрации и интересам.[134]Это далеко не полный список «казачьих обид». По результатам ревизии были приняты меры «с устранением виновных от должности и привлечением к судебной ответственности».[135]
Во-вторых, изменен порядок управления Кавказским и Закавказским краями. 26 апр. 1883 г. должность наместника Кавказского была упразднена.[136] В этот же день было утверждено «Учреждение управления Кавказского края». В соответствии с новым положением ближайшее управление Кавказским краем целиком и полностью возлагалось на главноначальствующего гражданской частью на Кавказе, его помощника и Совет главноначальствующего.[137]
Далее последовала реформа управления кавказскими казачьими войсками. Эта мера преследовала и другую цель — сохранение боевого потенциала казачьих войск. По мнению А.М.Дондукова-Корсакова, современное состояние кавказских казачьих войск нельзя оценивать иначе, как «ненормальное». Правительственные реформы за предыдущие 15–20 лет привели к совершенному расстройству экономического быта казаков. В первую очередь к такому бедственному положению казачества привело разрешение поселяться на казачьих землях иногородним, которые уже превышают численно казачье население, а так же раздача закубанских земель в частную собственность. Теперь казаки вынуждены арендовать удобные смежные со станичным юртом земли и сдавать в аренду свои, находящиеся далеко от станиц. Однако «едва ли не главною причиной упадка казачества в крае составляет та двойственность в военной и гражданской власти, которой они подчиняются».[138]
Основным содержанием предполагаемой реформы управления должно было стать: а) подчинение всего населения областей (Кубанской и Терской) в полицейско-административном отношении военному министру; б) сосредоточение высшего управления в лице войскового наказного атамана кавказских казачьих войск, присвоив это звание командующему войсками Кавказского военного округа; в) соединение областного и войскового хозяйственных правлений, должностей окружного начальника и атамана отдела в одном лице.[139]
Для разработки указанных вопросов, А.М.Дондуков-Корсаков считал целесообразным создать специальную комиссию. 28 авг. 1883 г. последовало высочайшее соизволение на учреждение комиссии, которая была созвана 5 дек. 1883 г. в г. Тифлисе под председательством генерал-лейтенанта Г.А.Леонова. Так же в состав комиссии вошли представители от министерства внутренних дел, военного, юстиции, финансов, государственных имуществ, государственного контроля и представители от кавказских казачьих войск.[140]
Как указано выше, комиссия начала работу 5 дек. 1883 г. В час дня прибыл А.М.Дондуков-Корсаков. Он произнес речь, в которой напомнил собравшимся о значении казачества как военной силы, указал на упадок его боевых качеств и экономического благосостояния.[141] Одной из мер по преодолению создавшейся бедственной ситуации в казачьей среде была реформа порядка управления.
Порядок управления Кубанской областью в период с 1861 по 1871 гг. выглядел так:
Схема 1. 2. 1. [142]
просмотреть схему >>>
Очевидные недостатки подобного порядка управления заключались в следующем. Казаки подчинялись всецело наказному атаману, однако одновременно они подчинялись командующему войсками области в военном отношении как часть войск области — отсюда складывалась двойственность в подчинении казаков, что порождало неизбежные накладки, противоречия. Однако и наказной атаман и командующий войсками подчинялись в свою очередь военному министру.
По высочайшему указу от 30 дек. 1869 г. порядок управления областью и войсками в период с 1871 г. выглядел следующим образом:
Схема 1. 2. 2. [143]
просмотреть схему >>>
С 1871 г. должности наказного атамана и начальника области были соединены, однако по двум должностям подчинение было двум министерствам — военному и внутренних дел. Таким образом, казак как гражданин подчинялся административным органам МВД, как военный — военного ведомства. При этом непосредственную исполнительную власть имело МВД, а военное министерство лишь могло требовать исполнения своих распоряжений через посредство органов МВД. Поэтому «гражданский элемент взял перевес над военную стороною быта казачьего населения, а воинственные и враждебные соседи тотчас же стали подавлять гражданина и безоружного казака». [144]
Проектируемая организация управления должна была выглядеть следующим образом:
Схема 1. 2.3.. [145]
просмотреть схему >>>
Подобным изменением порядка управления члены комиссии предполагали достичь следующего: а) проведения во всех инстанциях одного начала, сохраняя военную обособленность казачества; б) восстановления «военно-боевого и внутреннего сторожевого» значения казачества; в) разрешение вопросов и казачьего и горского населения в войсковом правлении позволить учитывать интересы всех сторон в равной степени; г) при этом, члены комиссии считали, что: «Все вместе взятое наиболее соответствует историческому складу жизни, как казаков, так и местного туземного населения, для которого чрезмерная мягкость, волокита и многовластие равнозначущи безсилию самой власти».[146]
В целом предложения комиссии включали предложения: а) область разделить на военные отделы, лишь в местах исключительно заселенных гражданским населением — выделить округа; б) права и обязанности окружных полицейских начальств оставить без изменений. В отделах же — возложить полицейские обязанности на атаманов отделов, управление отделов подчинить военному ведомству; в) сосредоточить в войсковом правлении межевые дела, по войсковому и государственному имуществу, предметы ведения присутствий по крестьянским и городским делам и по воинской повинности; г) к Кубанской области присовокупить Черноморский округ; д) все учреждения подчинить начальнику Кавказского края; е) принять меры по уменьшению числа иногородних в отделах и по уменьшению их наплыва; ж) разработать и принять новые положения об общественном управлении в казачьих станицах. [147]
Большая часть из предложенных преобразований была принята к исполнению. В 1884 г. было принято постановление об устройстве управления казачьими войсками на Кавказе. Согласно документу при штабе войск Кавказского военного округа учреждался особый четвертый отдел — казачий. А.М.Дондукову-Корсакову было предоставлено звание Войскового наказного атамана кавказских казачьих войск. Так же за ним остались все права по отношению к казачьим войскам, которые были присвоены по званию командующего войсками Кавказского военного округа. До преобразования управления Кубанской и Терской областями, все делопроизводство сосредотачивалось в штабе войск округа, так же как и точное определение прав и обязанностей по званию войскового атамана.[148]
В период 1886–1891 гг. завершилось преобразование управления кавказских казачьих войск в соответствии с планами А.М.Дондукова-Корсакова. В 1886 г. было высочайше утверждено «Учреждение Управления Кавказского края».[149] Высшее управление краем сосредотачивалось в руках главноначальствующего гражданской частью на Кавказе, соединяющего должность командующего войсками Кавказского военного округа и войскового наказного атамана кавказских казачьих войск. Вертикаль власти выглядела так: главноначальствующий (и командующий войсками, и войсковой атаман) и его помощник — Совет главноначальствующего — управления отдельными частями разных ведомств — местные административные учреждения. В 1887 г. были изменены пределы властных полномочий главноначальствующего гражданской частью на Кавказе — ему предоставлялись широкие права по высылке административным порядком лиц неблагонадежного поведения из пределов края, утверждению в экстраординарных случаях сверхсметных расходов, раскладов по земским повинностям и смет на строительство казенных зданий.[150]
В 1888 г. были преобразованы управления Кубанской и Терской областей, определены круг обязанностей и полномочий войскового наказного атамана кавказских казачьих войск, принято положение об управлении отделами Кубанской области по военной части. Управление основывалось на объединении административного устройства с гражданским управлением поселенных в областях войск. Подтверждалось присвоение звания Войскового наказного атамана Кавказских казачьих войск командующему войсками кавказского военного округа. Ему вверялось главное местное управление Кубанской областью с входящими в ее состав ККВ, городами, гражданским населением.[151]
Кубанская область разделялась в административном отношении на семь отделов — Ейский, Темрюкский, Екатеринодарский, Майкопский, Кавказский, Лабинский, Баталпашинский, власть в которых сосредотачивалась в руках атаманов отделов. Существенно расширялись права атаманов по отношению к казачьему населению в плане воинской дисциплины, отбывания воинской повинности.[152] Управление областью соединялось с административным заведованием войском и сосредотачивалось в областном правлении под руководством наказного атамана и начальника области. Через Войскового наказного атамана административное и полицейское управление передавалась в ведение военного министра.[153]
Изменение порядка общественного управления в казачьих войсках в 1891 г. завершило преобразования порядка управления кавказскими казачьими войсками. Уже на стадии составления проекта вносились поправки в сторону расширения прав станичных атаманов и ограничения прав иногородних. Так специально разъяснялось, что к станичному обществу принадлежат только лица войскового сословия, так как другие лица должны числиться за своими обществами.[154] В соответствии с положением, иногороднее население потеряло ряд представительских прав, ужесточались правила проживания гражданского населения на землях казачьих юртов, увеличивалась посаженная плата. При этом станичное общество, по сути, связывалось круговой порукой для обеспечения исправного выхода на службу казаков.[155] Несмотря на ряд позитивных моментов, как, например, меры по усилению независимости судей, исправному отбыванию казаками воинской повинности, в целом положение был направлено на усиление военно-административного влияния в казачьей среде.