В рамках исследования президентского контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти органов нельзя не затронуть вопросы административной юрисдикции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах являются должностными лицами государственного органа — Администрации Президента России и, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»[3], не обладают административно-исполнительной властью. Вместе с тем их полномочия носят публичный характер, они могут обнаружить нарушение в сфере государственного управления, потребовать его устранения, но самостоятельно не вправе применить какие-либо меры юридической ответственности. И лишь большинство служащих их аппаратов находится в административном подчинении полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Последние наделены правом принятия распоряжений в отношении своих аппаратов. Что касается внешних объектов управления, то зачастую используется такая нормативно не установленная форма акта, как обращение, которое не влечет прямых правовых последствий. Однако на практике для разрешения возникающих проблем они могут обратиться к главе государства, который вправе будет в этом случае принять соответствующий нормативный правовой либо индивидуальный акт, тем самым отчасти косвенно выразив волю и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Поэтому даже при отсутствии административного подчинения в реальности вряд ли какие должностные лица на местах откажутся от реализации позиций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Кроме того, в ведомственных и региональных актах нередко фиксируется обязанность федеральных органов исполнительной власти, их территориальных структур, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не только реагировать на обращения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов, но в некоторых случаях «ставить на контроль» и следовать в своей дальнейшей деятельности содержащимся в данных обращениях предписаниям, и даже осуществлять их поручения, руководствоваться ими.
Применительно к компетенции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах можно говорить о властности, не тождественной подчиненности. Полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах распространяются на независимые по положению публичные органы, что определяет разнообразие в формах и методах осуществления принадлежащих им функций в управленческой сфере. Усматривать же проявление государственно-властных полномочий лишь только при взаимоотношениях неравных, подчиненных сторон — значит в определенной степени сузить сферу управленческой деятельности и административно-правовых отношений. Полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах обладают основными признаками межотраслевого администрирования. Об этом, в частности, свидетельствуют осуществляемые ими функции организации контроля, а также обеспечения координации (взаимодействия).
Некоторые функции и права полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах дублируют функции и права Правительства России, прокуратуры, а также иных государственных органов. Так, например, правом внесения. Подобное дублирование является результатом недостаточно эффективной работы указанных органов, а также по-прежнему низкой исполнительской дисциплины. Более того, веским обоснованием этому служит то, что полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах призваны обеспечивать реализацию компетенции Президента России на местах в области обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
При этом функции и права полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах обладают и определенной особенностью — в отличие от иных указанных органов полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах привносят в их содержание значимый политический оттенок. Большая часть их функций обладает политической направленностью, что свидетельствует о весомой ее составляющей в сущности данного института. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах не являются сугубо исполнительскими структурами, характеризуются чертами «политических исполнителей». Данное обстоятельство позволяет говорить о нецелесообразности разработки административных регламентов их деятельности. В противном случае они будут серьезно ограничены в реализации принадлежащих им полномочий. В конечном итоге это приведет к ограничению полномочий Президента России как центральной фигуры политической системы страны. Кроме того, анализ практики реализации схожих функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и иных государственных органов свидетельствует и об их расхождении. Основа таких отличий заложена и берет свое начало в статусе Президента России.
Одни полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах носят обобщенный характер, а другие — предметный. Функции, имеющие широкие формулировки, содержат потенциал их «скрытых» полномочий, проистекающих из «явных» и «подразумеваемых» полномочий Президента России. Сфера их компетенции расширяется пропорционально разрастанию «скрытых» полномочий главы государства. Данное обстоятельство стало основой значительной «мобильности» и «подвижности» компетенции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Не все их реальные функции подвержены общественной огласке, обнародованию. Поэтому и существуют противоречия между правовым статусом полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и фактическим положением их в системе государственного аппарата России, ставящие под сомнение правомерность их вмешательства в деятельность иных публичных органов и прочих элементов политической системы российского общества.
«Размытость» реального правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования этого института государственного управления. Отсутствие нормативно четко определенных юрисдикционных полномочий полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах приводит в ряде случаев к некоторым проблемам в их взаимоотношениях с иными публичными органами, наделенными законодательно установленными административно-распорядительными функциями. В этой связи представляется целесообразным реализация предложений, направленных на установление административно-юрисдикционных полномочий полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, состоящих, в частности, в наделении их следующими правами (функциями)[15]:
· внесения предписаний в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов России, органов исполнительной власти местного самоуправления в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения ими федеральных правовых актов и вступивших в законную силу решений федеральных судов, неисполнение которых повлекло бы принятие соответствующими органами кадровых решений в отношении ответственных должностных лиц;
· внесения высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, высшим органам исполнительной власти субъектов России, исполнительным органам местного самоуправления предложений и рекомендаций о целесообразности принятия ими того или иного правового акта, внесения в него изменений или отмены;
· приостановления действий актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
· внесения Президенту России, Правительству Российской Федерации предложений об отмене правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции России, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента России и Правительства России, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также самостоятельного приостановления действия таких актов;
· издания обязательных для исполнения распоряжений, направленных на исполнение федерального законодательства;
· инициирования отрешения от должности высших должностных лиц субъектов России, а также самостоятельного отстранения от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, региональных органов исполнительной власти до решения вопроса уполномоченных субъектов о соответствии их занимаемой должности в случае систематического принятия ими актов, противоречащих федеральному законодательству или ненадлежащего исполнения своих должностных обязанностей;
· дача заключения к представлениям (обращениям) руководителей высших органов государственной власти субъектов России, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в центральные органы власти по вопросам социально-экономического развития соответствующих территорий, подготовки и реализации предложений об оказании федеральной поддержки на местах, а равно участия в процедуре отбора субъектов России, вопросы социально-экономического развития которых предлагается рассматривать на заседаниях Правительства России;
· проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления, между органами государственной власти субъектов России и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления, а также разрешения споров о компетенции между этими органами в административном порядке;
· внесения во все публичные органы предложений по рационализации, совершенствованию их системы, структуры и повышению эффективности деятельности, а также дачи рекомендаций высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации по кандидатурам в ходе назначения на должности руководителей региональных органов исполнительной власти;
· оценки эффективности работы органов исполнительной власти субъектов России, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, а также осуществления органами государственной власти субъектов России переданных федеральных полномочий;
· внесения Президенту России представлений о награждении государственными наградами Российской Федерации, Почетной грамотой Президента Российской Федерации руководителей территориальных органов федеральных государственных органов или о поощрении их в виде объявления благодарности Президента России;
· участия в процессе производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, а равно об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
· административного внесудебного производства по жалобам граждан или их объединений на действия, решения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов России, исполнительных органов местного самоуправления, а также внесения во все указанные органы публичной власти (а не только в федеральные органы исполнительной власти) предложений о применении мер ответственности (дисциплинарного взыскания) к должностным лицам, ущемляющим своими действиями и решениями права и свободы граждан;
· вручения по поручению Президента России служебных удостоверений высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, государственным служащим федеральных государственных органов (не только федеральным судьям), назначение на должность которых осуществляется главой государства;
· согласования кандидатур для назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а равно на должности федеральных государственных органов (не только федеральных органов исполнительной власти), государственных корпораций, фондов.
В целом посредством проведения в жизнь данных предложений дальнейшее развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах будет осуществлено исключительно в рамках реализации компетенции главы государства.