Функцию судебной защиты прав выполняют, кроме судов общей юрисдикции, арбитражные и третейские суды. Свою юрисдикцию имеют конституционные суды. Административная защита субъективных прав осуществляется компетентными государственными органами. Таким образом, по этому виду классификации выделяются подведомственности конституционных судов, судов общей юрисдикции, арбитражных и третейских судов, административных органов и др.;
2) в зависимости от характера рассматриваемых дел. Существует подведомственность трудовых, семейных, жилищных, гражданских, административных и иных дел, имеющая свою специфику;
3) по нормативным актам, закрепляющим правила подведомственности, выделяются: а) правила, содержащиеся в специализированном процессуальном законодательстве, прежде всего в ГПК; б) правила, закрепленные в других нормативных актах, прежде всего почти во всех кодексах материального права (Гражданском, Семейном, Таможенном, Налоговом и т.д.) и других федеральных законах, которые не кодифицированы, например, законодательстве о выборах.
Судебная подведомственность в зависимости от количества юрисдикционных органов, уполномоченных на разрешение одной и той же категории гражданских дел, делится на единичную и множественную.
Единичная, именуемая также исключительной, предполагает разбирательство дел определенной категории только каким-либо одним органом (дела о банкротстве рассматриваются только Арбитражным судом; дела о восстановлении на работу – только судом общей юрисдикции).
При множественной подведомственности устанавливаются разнообразные варианты разграничения компетенции суда и иных органов по разбирательству юридических дел, в зависимости от которых выделяется несколько разновидностей этой подведомственности (альтернативная, условная, договорная, по связи дел).
Условная подведомственность, называемая также императивной или смешанной, предполагает предварительное досудебное разбирательство дела каким-то органом, что является условием для принятия данного спора к производству суда. Такая подведомственность обычно устанавливается не в процессуальных, а в иных нормативных актах. Условная подведомственность предусмотрена например в Налоговом кодексе и иных федеральных законах. Так, в ч.2 ст. 138 Налогового кодекса РФ предусмотрено, что акты налоговых органов ненормативного характера действие или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган).
Альтернативная подведомственность допускает разрешение дела одним из нескольких юридических органов по выбору заинтересованного лица, например, ст. 382 Трудового кодекса РФ предусматривает альтернативную подведомственность по индивидуальным трудовым спорам, т.е. право обратиться в Суд или в комиссию по трудовым спорам (КТС).
В соответствии со ст. 391 ТК РФ в судах рассматриваются индивидуальные трудовые споры по заявлениям работника, работодателя или профессионального союза, защищающего интересы работника, когда они не согласны с решением комиссии по трудовым спорам либо когда работник обращается в суд, минуя комиссию по трудовым спорам, а также по заявлению прокурора, если решение комиссии по трудовым спорам не соответствует трудовому законодательству и иным актам, содержащим нормы трудового права.
Альтернативная подведомственность установлена ФЗ «Об обязательном медицинском страховании», в частности ст. 31 Закона устанавливает, что тспоры по вопросам обязятельного медицинског образования могут рассмтриваться как в судебном,так и в административном порядке – органом страховщика ПФР (ч.1 п.2).
В соответствии с п.7. ст. 18 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»
Решения об установлении или отказе в установлении трудовой пенсии, о выплате указанной пенсии, об удержаниях из этой пенсии и о взыскании излишне выплаченных сумм такой пенсии могут быть обжалованы в вышестоящий пенсионный орган (по отношению к органу, вынесшему соответствующее решение) и (или) в суд.
Договорная подведомственность - это подведомственность, устанавливаемая взаимным соглашением сторон. Например, если спор может быть разрешен в третейском суде, то стороны могут договориться о передаче спора на разрешение третейского суда. Договор о передаче спора на рассмотрение третейского суда, именуемый третейским соглашением, заключается сторонами на основании Федерального закона от 24 июля 2002 г. «О третейских судах в РФ».
Выделяется также подведомственность дел, определяемая по связи исковых требований.
Данный вид подведомственности включен в ч. 4 ст. 22 ГПК РФ, где содержится правило, позволяющее определить подведомственность связанных между собой исковых требований, из которых одни подведомственны арбитражным судам, а другие - суду общей юрисдикции. В случае если их разделение невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции.
В противном случае к производству принимается только требование, подведомственное суду общей юрисдикции. В отношении требований, подведомственных арбитражному суду, выносится определение об отказе в принятии искового заявления.
Подводя итог изложенному, необходимо отметить, что подведомственность, являясь одним из центральных институтов процессуального права, урегулирована в настоящее время не вполне удовлетворительно.
При существенном расширении подведомственности судов общей юрисдикции общие нормы о подведомственности в ГПК РФ чрезвычайно лаконичны и не отражают всей сложности существующих правил подведомственности.
Весьма серьезным недостатком регулирования подведомственности является разрозненность специальных правил подведомственности, включенных в различные федеральные законы, их неполнота и неполная согласованность с нормами процессуального законодательства.
Хотя для определенной части споров сохраняется административный и другой досудебный порядок, оказывающий различное влияние на судебную подведомственность, в процессуальном законодательстве не содержится на этот счет никаких правил.
Все эти и другие недостатки в регулировании подведомственности привели к тому, что сохраняется напряженность в разграничении подведомственности судов общей юрисдикции с другими юрисдикционными органами.
Учитывая расширение судебной защиты субъективных прав и обилие специальных норм о подведомственности в непроцессуальном законодательстве, нередко затрудняющее их правильное применение, представляются целесообразными разработка и принятие самостоятельного федерального закона о подведомственности. Это будет способствовать систематизации общих и специальных правил судебной подведомственности, а в конечном итоге - развитию судебной власти в гражданском судопроизводстве.
В отличие от судов общей юрисдикции, подведомственность которых в настоящее время не определяется исчерпывающе в процессуальном законодательстве, подведомственность конституционных регулируется более конкретно и определенно.
Полномочия Конституционного суда РФ по разрешению дел определяются в ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994г. «О Конституционном Суде Российской Федерации».
К числу дел, отнесенных к компетенции Конституционного Суда РФ на основе ст.3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», относятся дела:
1) о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, а также конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Круг проверяемых норматив нормативно-правовых актов ограничен уровнем не ниже Правительства РФ. Проверка нормативно-правовых актов федеральных министерств, агентств и служб к ведению Конституционного Суда РФ не относятся;
2) дела по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан.
Аналогичные полномочия имеет Конституционный суд РФ на основании ч.3 ст.113 Конституции РФ, предусматривающей возможность проверки конституционности закона РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.
Споры, составляющие подведомственность конституционных судов, являются публично-правовыми, в то время как суды общей юрисдикции могут разрешать по правилам гражданского судопроизводства прежде всего частно-правовые споры. Разрешение этими судами публично-правовых споров впервые отнесено к их компетенции по ГПК РФ 2002г. (подраздел 3).
Однако, в связи с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ, который вступил в силу с 15 сентября 2015 г. публично- правовые споры рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам КАС РФ.
Проблема разграничения подведомственности судов общей юрисдикции с конституционными судами касается подведомственности дел, связанных с оспариванием нормативных правовых актов.
В целях устранения разногласий по этому вопросу Конституционный суд принял постановление от 16 июня 1998 г. по делу о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции РФ. Этим постановлением было признано, что:
1) суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта РФ, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона;
2) проверка соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту возможна лишь при установлении таких полномочий федеральным законом. В этом законе должны быть закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона, в том числе законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.[1]
Данное постановление Конституционного Суда РФ резко ограничило подведомственность судов общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных актов, принятых представительными органами субъектов РФ. Позиция, занятая Конституционным Судом РФ по вопросу о компетенции судов общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных актов, была подвергнута весьма убедительной критике многими учеными, не разделяющими выводов Конституционного Суда РФ.
В этом постановлении было признано, что судам подведомственны дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор. К таким делам отнесены, в частности, дела о признании противоречащими федеральным законам законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также нормативно-правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти.
Однако, если речь идет о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта РФ, то в случае удовлетворения предъявленного требования данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законодательную силу.
В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания или вступления в законную силу.
Данное постановление Конституционного Суда позволило судам общей юрисдикции вновь активизировать свою деятельность по разбирательству дел, связанных с оспариванием нормативных актов, особенно принятых на уровне региона, и приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным по вопросам, относящимся к совместному ведению РФ и его субъектов.
Однако это не сняло необходимости правовой регламентации компетенции судов общей юрисдикции по проверке законности правовых актов, принимаемых органами государственной власти, местного самоуправления и иными управомоченными субъектами.
В принятом в 2002 году ГПК РФ были урегулированы родовая подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также процедура их разбирательства в судах общей юрисдикции. Тем не менее, определенные сложности при разграничении подведомственности между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции сохраняются, вследствие чего Конституционный Суд РФ уже после принятия ГПК РФ не раз обращался к вопросам подведомственности судам общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных правовых актов.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 27.01.2004г. № 1-П, принятом по запросу Правительства РФ, в котором оспаривалась конституционность положений ГПК о полномочиях Верховного Суда РФ по делам об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, правила ГПК РФ были истолкованы ограничительно.
Кроме того, Конституционный Суд РФ постановил, что Федеральному Собранию надлежит принять федеральный конституционный закон, в котором закреплялись бы полномочия Верховного Суда РФ по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, проверка которых не относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.
И только 5 февраля 2014 г. после долгой и кропотливой работы был принят ФКЗ «О Верховном Суде РФ», в котором четко расписаны полномочия Конституционного Суда РФ по оспариванию нормативно-правовых актов.
В частности, в п.1 ч.4 этого Закона предусмотрено, что Верховному Суду РФ подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций;
Обобщив существующие спорные вопросы подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, Пленум Верховного суда РФ принял постановление №48 от 29 ноября 2007г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» в целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при разбирательстве дел данной категории.
На практике при решении вопроса о принятии обращения к рассмотрению в КС РФ возникали прежде всего вопросы о нормативности оспариваемого акта. В связи с этим, Пленум ВС РФ дал по этому поводу разъяснения: Существенными признаками, характеризующими нормативно-правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношении (п. 9 Постановлении Пленума ВС РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).
Пленум исходит из того, что судам общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в ч.2 ст.125 Конституции РФ, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, законов субъектов РФ по основаниям их противоречия федеральным законам).
С учетом практики Конституционного Суда РФ Пленум считает неподведомственными судам общей юрисдикции дела:
- об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ;
- об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта РФ федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ.
Пленум обращает также внимание на особенности подведомственности данной категории дел в зависимости от того, действует ли в данном субъекте РФ конституционный (уставной) суд, поскольку эти суды образованы далеко не во всех субъектах РФ.
При наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, конституции (уставу) субъекта РФ, поскольку рассмотрение этих дел на основании ч.1 ст.27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» составляет компетенцию конституционного (уставного) суда субъекта РФ.
Суды общей юрисдикции вправе рассматривать эти дела, если в этом субъекте РФ такой суд не создан и вследствие этого отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания региональных нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта РФ.
Если же рассмотрение этих дел передано Конституционному Суду РФ на основании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, заключенных в соответствии со ст. 11 Конституции РФ, то эти споры также исключаются из подведомственности судов общей юрисдикции.
Все изложенное позволяет сделать вывод о том, что процессуальное законодательство активно развивается не только в направлении регулирования судебной защиты частного права, но и регулирования судебной защиты публичных прав и интересов.
Это новое направление требует от законодателя большей активности в установлении как компетенции, так и всей процедуры возбуждения, разбирательства и разрешения публично-правовых споров.
Арбитражные суды – это специализированные суды, которые имеют строго определенную в законе предметную компетенцию. В связи с упразднением ВАС РФ они стали подсистемой судов общей юрисдикции. Все дела, которые рассматривались ВАС РФ переданы в компетенцию ВС РФ.
Система арбитражных судов была создана в 1992 г. на базе системы государственных арбитражей, которые рассматривали так называемые хозяйственные споры, которые в ту пору могли возникнуть только между юридическими лицами.
Именно полномочия по рассмотрении. Этих споров (современное наименование которых – споры, возникающие из предпринимательской и иной экономической деятельности) и стали основой подведомственности арбитражных судов.
Разграничение компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами определяется по следующему принципу: все дела, которые не входят в компетенцию арбитражных судов, подведомственны судам общей юрисдикции
Основных критериев подведомственности, перечисленных в АПК РФ, два:
· характер спора (спор должен возникнуть в ходе осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности ч. 1 ст. 27 АПК РФ);
· субъектный состав участников (сторонами в споре являются либо могут являться юридические лица, или индивидуальные предприниматели ч.2 ст.27 АПК РФ).
Первый критерий – характер спора, является основным и неизменяемым: в соответствии со ст. 4 ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ» Арбитражные суды в Российской Федерации осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции Конституцией РФ, поэтому арбитражные суды не могут рассматривать дела, возникающие не из экономической деятельности (из трудовых, семейных, жилищных и др. правоотношений).
Раньше, для отнесения дела к подведомственности арбитражного суда необходимо было наличие двух критериев в совокупности. Теперь, с введением специальных правил подведомственности, в частности, ст. 33 АПК РФ, дела, предусмотренные ч.1 ст. 33 АПК РФ, подлежат рассмотрению в арбитражных судах независимр от того, являются ли участики правоотношений, из которых возник спор или требование, юридические лица, индивидуальные предприниматели или иные организации и граждане.
Поэтому второй критерий- субъектный состав отошел на второй план и не является обязательным.
В литературе экономический спор определяется как спор из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, возникший в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, или в связи с обеспечением доступа к такой деятельности, а также с предъявлением юридическими лицами иных требований экономического (имущественного) характера.[2]
Предпринимательской считается деятельность, осуществляемая самостоятельно и направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Что касается иной экономической деятельности, то она отличается от предпринимательской, но имеет экономическую основу, в частности, инвестирование гражданами своих сбережений в акции и др.
Анализ норм ГПК и АПК о подведомственности показывает разный подход к обозначению категорий дел, относящихся к производству из публичных правовых отношений.
По ст. 29 АПК РФ данное производство именуется административным, и рассматриваются в нем следующие категории дел:
1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
2) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
4) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Как видно, значительная часть этих норм носит бланкетный характер, поскольку отсылает к иным федеральным законам, не обозначенным в конкретных правилах АПК РФ, что, естественно, затрудняет их применение и препятствует разграничению арбитражной подведомственности с судами общей юрисдикции.
В частности, это затруднение возникает при определении подведомственности публично-правовых споров об оспаривании нормативных правовых актов, поскольку в ст.245 ГПК РФ предусмотрено, что суды рассматривают эти дела, если их рассмотрение не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. Таким образом, эта норма сформулирована аналогично той, что содержится в ст. 29 АПК РФ, и носит бланкетный характер.
В результате та часть данной категории споров, которая относится к компетенции конституционных судов, определяется в законодательстве о конституционном судопроизводстве. Разграничить компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов по данной категории дел – далеко не простая задача.
В известной степени этому способствует разъяснение Пленума Верховного Суда РФ, данное им в Постановлении №48 от 29.11.2007г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»,[3] где в п.1 указано, что суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правовых отношений, в т.ч. по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, абзацем первым п.2 ст.5 Налогового кодекса РФ, ст.36 Федерального закона «О специальных, защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», ст.71Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», ст.23 Федерального закона «О защите конкуренции»).
Подводя итог изложенному, можно констатировать, что проблема разграничения подведомственности судов общей юрисдикции с арбитражными судами все еще существует, несмотря на динамичное развитие процессуального законодательства. Действующие механизмы ее разрешения не всегда эффективны.
Поэтому представляется необходимым:
1) внести соответствующие изменения в АПК РФ и ГПК РФ для более оптимального разграничения подведомственности судов общей юрисдикции с арбитражными судами;
2) для разрешения споров о подведомственности судов различных ветвей судебной власти принять закон о создании специального государственного органа, который был бы правомочен рассматривать все возникающие в судебной практике разногласия по вопросам подведомственности.
Четкое закрепление правил подведомственности в соответствии со статусом и задачами каждой ветви судебной власти является неотъемлемым условием для нормального функционирования судов в Российской Федерации и должно способствовать росту авторитета судебной власти, построению правового государства в нашей стране.