В гражданском судопроизводстве существуют различные точки зрения относительно вопроса определения правового статуса прокурора. Статья 34 ГПК РФ 2002 г. не раскрывает содержание понятия «лица, участвующие в деле». Согласно положениям ГПК лицами, участвующими в деле, являются стороны, третьи лица, прокурор, …
Во – первых, по мнению ряда учёных (А.Ф. Козлов, Н.Н. Полянский, М.С.Строгович и др.) прокурор, предъявивший иск, занимает процессуальное положение стороны (истца) в гражданском судопроизводстве, поскольку наличие ответчиков по делу предусматривает и участие истца. Прокурор, таким образом, приобретает статус истца.
В противовес данному подходу М.А. Викут, Т.Н. Маслова указывают, что сторона, истец – субъект спорного материального правоотношения, в основе которого лежит материально-правовой, субъективный интерес к процессу. Истцом может быть лицо, чьи права нарушены, а ответчиком только такое, которое предположительно нарушило права истца.
ГПК РФ в ст. 38, ст. 45 не рассматривает прокурора, обратившегося в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в качестве истца.
Во – вторых, некоторые авторы считают, что прокурор является истцом в процессуальном смысле слова, он имеет только процессуальную заинтересованность в деле (М. С. Шакарян, Г.Л. Осокина, В. Н. Аргунов).
М.Ю.Крутиков считает, что данное обстоятельство не позволяет рассматривать прокурора в качестве процессуального истца, ибо законодательство Российской Федерации не знает такого определения. С мнением Крутикова нельзя не согласиться, так он ссылается на то, что прокурор освобождён от уплаты судебных расходов и лишён права заключать мировое соглашение. При обращении прокурора в суд присутствует истец (сторона по делу), поскольку лицо, в отношении которого начато дело, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нём в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ). Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» 1995 г. указывает, что своим участием в гражданском процессе прокурор, что бы ни делал: инициировал возбуждение дела, давал правовое заключение, приносил представление на судебное постановление, - содействует осуществлению задач правосудия.
К.С. Юдельсон указывает, что различные представления о прокуроре как участнике гражданского судопроизводства основаны на том, что он имеет ряд таких же процессуальных прав, какие принадлежат участникам сторонам, а также на факте участия прокурора в доказательственной деятельности по установлению фактов спорного правоотношения. Но мы должны, в первую очередь, руководствоваться положения ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» 1995 г., где определена главная задача – надзор за точным исполнением и применением законодательства.
Однако же, как показывает практика, прокурора можно рассматривать в качестве процессуального истца, несмотря на то, что никаких материальных прав прокурора никто не нарушал, но его полномочия в гражданском судопроизводстве, всё-таки, позволяют отнести его к процессуальным истцам (данный подход отражён в учебнике М. С. Шакарян, Москва, 2003 г.).
В – третьих, существует подход, по которому прокурор определяется как представитель государства, который руководствуется не личными или корпоративными интересами, а интересами государства (А.Ф. Клейман, М.А.Викут, Е. Артамонова и др.). Именно будучи представителем государства, он наделяется всеми процессуальными правами и несёт все процессуальные обязанности истца лишь за некоторыми исключениями. Поэтому с точки зрения комплекса процессуальных прав и обязанностей ему присущи черты процессуального истца.
Вступление в силу нового ГПК РФ 2002 г. резко сократило полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве, в результате чего неоднократно вставал вопрос, а является ли прокурор представителем государства или его полномочия – простая формальность. Внесение поправок в ГПК РФ в 2009 г. всё-таки дало основание говорить, что прокурор является представителем государства, его роль возрастает: при обращении с заявлением граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод или законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства, детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечение права на жилище в государственном и муниципальном жилищном фонде; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечение права на благоприятную окружающую среду; образования, - он вступает в процесс вместе с истцом (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ).
ПРОБЛЕМЫ, СВЯЗАННЫЕ С НЕПОСРЕДСТВЕННЫМ УЧАСТИЕМ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ.
1. Отсутствие чёткого определения полномочий прокурора. Ряд норм ГПК неоднозначно трактуются судом и прокурором. Как указывала О.В. Смирнова до 2009 г. не сложилась однозначная практика обращения прокурора за защитой прав, свобод и законных интересов лиц, неопределённого круга лиц, публично-правовых образований в суд. Как указано выше, в 2009 г. в ГПК были принят поправки, расширившие полномочия обращения прокурора в суд в связи с обращениями граждан за защитой нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод или законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства, детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечение права на жилище в государственном и муниципальном жилищном фонде; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечение права на благоприятную окружающую среду; образования, - он вступает в процесс вместе с истцом (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). Тем самым, на наш взгляд, законодатель неким образом сгладил накалившуюся проблему, однако, лишь в отношении граждан (!) и то по некоторым вопросам, строго указанным в ч. 1 ст. 45 ГПК.
2. При решении вопроса о возможности обратиться в суд в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований возникают затруднения в оценке наличия или отсутствия у вышеуказанных субъектов интересов в конкретном гражданско-правовом споре, послужившем поводом для обращения прокурора в суд. Остаётся неразрешённым вопрос о том, насколько равнозначны интересы государства и органов местного самоуправления. Как указывает О.В.Смирнова, основанием к отказу в принятии искового заявления прокурора служит то обстоятельство, что органы исполнительной власти, финансовые органы и др. не лишены возможности самостоятельно участвовать и отстаивать свои интересы в суде. Положительно решён вопрос о праве прокурора на обращение в суд в защиту интересов Российской Федерации, так финансовый фонд ПФР является собственностью Российской Федерации и в связи с этим взыскание с виновных лиц в пользу государства допустимо.
3. Немалые трудности возникают при обращении прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, т.е. такого круга лиц, который невозможно индивидуализировать. К таким делам относят: оспаривание НПА полностью или в части, признание недействительными результатов выборов, отмена НПА, регулирующих проведение выборов путём введения цензов проживания в определённой местности, владения языком. Предполагается, что к таковым искам можно отнести исковые заявления о ликвидации общественных объединений, пропагандирующих идеи насилия, социальной, расовой, национальной, религиозной ненависти или вражды и проч. Информационное письмо Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 06.02.2003 г № 8-12-03 «О результатах изучения организационно-правовых и иных аспектов, связанных с применением органами прокуратуры ГПК РФ» также распространяет полномочия прокуроров в защиту интересов неопределённого круга лиц на отношения выпуска недоброкачественной продукции (Закон «О защите прав потребителя»), охраны окружающей среды и др. Некоторые суды отказывают в приёме таких исковых заявлений прокуроров, полагая, что в данном случае можно индивидуализировать лиц, чьи права нарушены. О.В.Смирнова полагает, что таким образом нарушается ст. 2 Конституции Российской Федерации: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.
4. Интересно разрешается проблема «иных уважительных причин» (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). Законодатель указал состояние здоровья, возраст, недееспособность и иные уважительнее причины. Практика свидетельствует, что под ними часто понимаются обстоятельства, при которых гражданин сам не может защищать свои права и законные интересы. Это должно быть мотивированно и подтверждено прокурором на основании соответствующих доказательств. Таковыми признаются: выписки из истории болезни, справки об удалённости места нахождения судов от места жительства (очень актуально для Красноярского края, Республики Якутия, Магаданской области, Ханты-Мансийского автономного округа и проч.), справка о затруднительном материальном положении, справка о длительном неполучении заработной платы, справка об инвалидности и др. Проблемы возникают тогда, когда судьи игнорируют указанные прокурором обстоятельство и отказывают в принятии искового заявления (по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ). Например: судья отказывает в приёме искового заявления при наличии факта нахождения на иждивении истца несовершеннолетних детей, одновременно семья находится в тяжёлом материальном положении. Было бы неплохо унифицировать подход к пониманию уважительных причин с целью единообразной судебной практики
5. Сложной является ситуация невозможности истребования материалов гражданского дела из суда. Прокурорам приходится формировать наблюдательное производство, в котором отражены самые важнее моменты дела, самые важные документы, поскольку именно эти материалы (исковое заявление, отзыв, копии правоустанавливающих документов) могут в дальнейшем являться основанием для принятия решения соответствующим прокурором о направлении представления в порядке, например надзора, в соответствующую судебную инстанцию. Для прокуроров, участвующих в деле, не всегда представляется возможным, особенно по большим материалам дела, скопировать все материалы дела для наблюдательного производства, что влечёт дополнительные трудности в работе прокуроров. Предлагаем возможность предоставления материалов дела в прокуратуру или же предоставление копий материалов дела в прокуратуру (не копирование прокурором гражданского дела, а предоставление готовых копий).
6. Сложилась порочная практика в работе приставов-исполнителей, так, за 6 месяцев 2007 г. в сфере исполнительного производства было выявлено почти 76 тыс. нарушений законодательства, большую часть которых составляют нарушения в деятельности судебных приставов. Представляется необходимым наделение прокурора наряду с взыскателем и должником права оспаривания в судебном порядке постановлений должностных лиц службы судебных приставов (ФССП РФ), их действий (бездействий) ст. 441 ГПК РФ.
7. Ограниченные возможности обращения прокурора в суд, предусмотренные ГПК, также СК ((ст. 70,7 72, 73 – лишение, ограничение, восстановление родительских прав), ст. 125, 140 – усыновление и отмена усыновления; ФЗ «О предупреждении распространения туберкулёза в Российской Федерации» ст. 10 – по делам об обязательном осмотре, госпитализации и лечении больных туберкулёзом. По ГПК – ст. 45, ст. 252 – оспаривание НПА, ст. 2601 – защита избирательных прав и права граждан на участие в референдуме, ст. 273 – усыновление и отмена усыновления, ст. 278 – признание гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим, ст. 284 – ограничение дееспособности гражданина, признание его недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами, ст. 288 – объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным, ст. 304 – принудительная госпитализация гражданина в психиатрический стационар или продление срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством) по нашему общему мнению хорошо решены в гражданском процессуальном законодательстве зарубежных стран. Так ГПК Белоруссии и Казахстана предусматривают возможность вступления прокурора в любой процесс на любой стадии для защиты интересов лица, неопределённого круга лиц, государства.
8. Ст. 23 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет, что «прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации». Ст. 45, 251 ГПК предоставляют возможность обратиться в суд лишь в связи с оспариваем НПА и не более… (!) Если же прокурор принимает решение в связи с противоправностью действий, не подпадающих под административную или уголовную ответственность, то органы, чья деятельность была проверена прокуратурой и в отношении которых были принят меры прокурорского реагирования, привлекаются своих работников, например, к дисциплинарной ответственности. В отличие от ГПК РСФСР полномочия резко сужены. К. Аримбеков предлагает расширить возможности прокурора. С его мнением нельзя не согласиться, но необходимо предусмотреть ряд ограничений, дабы избежать «перегибов». Приведённый пример демонстрирует, что в подобных случаях, когда вынесен акт прокурорского реагирования на действие (бездействие) непреступного характера и не проступка, необходимо дать ход возможности в судебном порядке действовать прокурору.