Государственная служба – особый вид человеческой деятельности, имеющий различные проявления в реальной действительности, поэтому с момента своего возникновения она постоянно привлекает внимание ученых различных направлений. Основные теоретические концепции сводились к исследованию государственной службы как политического [[3]; [4]; [5]; [6]; [7]; [8] и др.], социального и социологического [[9]; [10] и др.], психологического [[11] и др.], этического [[12]; [13] и др.] явления. Юристов государственная служба интересовала прежде всего с точки зрения правового регулирования ее различных сторон. При этом еще в XIX–начале XX ст. многие правоведы посвятили государственной службе научные работы концептуально-методологического свойства, определяя ее связь с государством и обществом, государственным управлением, анализируя ее принципы и сущность, выявляя при этом особенности возникающих в связи с ее осуществлением правовых отношений, разрабатывали учения о понятии и статусе должностного лица, исследовали вопросы о карьере государственного служащего. Труды основоположника теории государственной службы М.М.Сперанского [[14]] и его продолжателей – И.Е.Андреевского [[15]], В.В.Ивановского [[16]], Н.М.Коркунова [[17]; [18]; [19]], Н.О.Куплеваского [[20]], Н.К.Нелидова [[21]] и других авторов представляют величайшую ценность для исследователей теоретических основ государственной службы.
В советский период государственной службе также уделялось повышенное внимание в среде ученых, которые исследовали ее как в целом в качестве административно-правового института [[22]; [23]; [24]; [25]; [26] и др.], так и отдельные вопросы [[27]; [28]; [29]; [30]; [31]; [32] и др.]. Данные исследования выполнялись в контексте доказательства социально-классовой сущности государственной службы и с позиций ее правовой оценки как субъективного права, в связи с чем структура комплексных исследований строилась с учетом анализа правового статуса государственного служащего и (или) ее прохождения государственными служащими. Подобные подходы активно используются юристами и в настоящее время.
Обретение Республикой Беларусь государственного суверенитета, формирование собственной самостоятельной государственной службы и динамика развития ее правовых основ стимулировали дополнительный интерес к ней со стороны отечественных ученых. Некоторые из них (К.И.Кеник, В.В.Подгруша, А.Г.Тиковенко) предприняли попытку всесторонне исследовать Закон о государственной службе, предложив его комментарий [[33]]. Эти авторы уделяют особенно пристальное внимание анализу государственной службы, что нашло отражение в опубликованных ими научных статьях [[34]; [35]; [36]; [37] и др.], большинство которых связано с комментированием законодательства в сфере правового регулирования труда государственных служащих.
На монографическом уровне проблемы правового регулирования поступления и прохождения службы и правового статуса государственных служащих в Республике Беларусь исследованы лишь К.И.Кеник [[38]; [39]]. В своих работах указанный автор вслед за отдельными учеными других бывших союзных республик опирается на трудоправовую концепцию государственной службы, основанную на воспринятом советской школой права подходе к ее анализу как статусному явлению, субъективному праву на труд, в связи с чем и формулируются предложения по ее совершенствованию.
Вместе с тем, несмотря на новые идеи, государственная служба как правовое явление до настоящего времени изучается в рамках курса «Административное право», а учебные материалы о ней включаются в качестве самостоятельного раздела в учебники по административному праву как Республики Беларусь и других республик бывшего СССР, так и иных зарубежных стран. Следует отметить появление в Беларуси специальных учебных разработок по вопросам государственной службы [[40]; [41]], что вызвано введением самостоятельных курсов и спецкурсов в учебных заведениях юридического и экономического профиля. Специальный акцент на публичность государственной службы сделан в публикациях И.И.Маха [[42]; [43]] и А.Г.Тиковенко [30; 31 и др.].
В Российской Федерации и Республике Украина издано много учебников по государственной службе (служебному праву или праву государственной службы), в которых содержится систематизированный материал о фактическом правовом состоянии государственной службы [[44]; [45]; [46]; [47]; [48]; [49]; [50]; [51]; [52] и др.].
Необходимо отметить особое внимание к государственной службе как правовому явлению российских ученых. С начала 90-годов XX ст. в Российской Федерации по вопросам государственной службы издано значительное количество научных работ в виде статей, монографий, диссертаций, учебников, сборников трудов. Следует отметить научные труды В.Д.Граждана [[53]], А.А.Гришковца [[54]], И.А.Дякиной [[55]], Н.М.Казанцева [[56]], Д.С.Канищева [[57]], В.А.Козбаненко [[58]], Б.В.Лытова [[59]], В.М.Манохина [[60]], Е.В.Охотского [[61]], А.Н.Позднышова [[62]], П.П.Сергуна [[63]], Ю.Н.Старилова [[64]; [65] и др.], В.А.Сулемова [[66]], А.А.Трынченкова [[67]], Ю.В.Турковой [[68]], М.Д.Омарова [[69]], Ю.В.Федасовой [[70]], В.В.Щукина [[71]] и др.
Несмотря на, казалось бы, достаточную разработанность теоретических и практических вопросов государственной службы в Российской Федерации, интерес к ней со стороны исследователей сохраняется. Причиной тому являются динамизм правового регулирования государственной службы, стремление к ее постоянному совершенствованию, а также сложность данного объекта исследования. Оценивая в целом огромный научный вклад российских ученых в правовую науку о государственной службе, необходимо отметить, что он в значительной мере является ориентором для белорусских исследователей в деле научного поиска концепции совершенствования правового регулирования государственной службы в Республике Беларусь.
Исходя из того, что для государств мира многие проблемы правового регулирования государственной службы и стремление к его улучшению являются общими, автором настоящей работы специально было обращено внимание на научные исследования государственной службы в иных зарубежных странах [[72]; [73]; [74]; [75]; [76]; [77], [78]; [79]; [80]; [81]; [82] и др.]. Сравнительный метод исследования использовался преимущественно при определении пределов правового регулирования государственной службы в Республике Беларусь, а также при анализе ее отдельных институтов.
Научной опорой исследования послужили работы отечественных и зарубежных административистов и иных специалистов в области науки управления: А.М.Абрамовича [[83]], С.А.Балашенко [[84]; [85]], И.Л.Бачило [[86]], А.Н.Данилова [[87]], С.Н.Князева [[88]], Ю.М.Козлова [[89]], А.Н.Крамника [[90]; [91]], Г.И.Петрова [[92], [93]], С.В.Решетникова [[94], [95]], Ю.А.Тихомирова [[96], [97]], Ц.А.Ямпольской [[98]], В.С.Ящук [[99]], а также ранее названных известнейших административистов (Д.Н.Бахраха, Б.Н.Габричидзе, Б.М.Лазарева, Д.М.Овсянко) и других, связанные с изучением государственного управления, в плоскости которого лежит решение многих проблем государственной службы.
Комплексность правового регулирования государственной службы Республики Беларусь явилась причиной обращения к работам ученых, специализирующихся в конституционном [[100], [101]; [102]; [103], [104], [105] и др.] и трудовом праве [[106]; [107]; [108]; [109]; [110]; [111]; [112] и др.]. Разработанные автором научные теории базировались также на анализе значительного числа источников по общей теории права [[113]; [114]; [115]; [116]; [117]; [118]; [119]; [120]; [121]; [122]; [123]; [124]; [125]; [126]; [127]; [128]; [129] и многие др.].
Следует отметить, что достаточный научный анализ реалий государственной службы в Российской Федерации и иных зарубежных государствах, исследование многих ее сторон отдельными белорусскими специалистами не восполняют пробел в ее теоретическом обосновании как самостоятельной отрасли законодательства, а не отрасли права, представляющей собой самостоятельный системный массив источников от Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция) до ведомственных нормативных правовых актов, от базового закона о государственной службе до актов, регулирующих ее отдельные виды. Вместе с тем на отдельные аспекты системных связей актов законодательства указывали в своих публикациях К.И.Кеник, В.В.Подгруша, А.Г.Тиковенко.
Проблема системности научного исследования, в свою очередь, породила проблему достаточности разнообразных форм научных источников о государственной службе, что проявилось в малочисленности монографических работ о ней как в России, так и Беларуси.
Одной из причин наличия пробела в исследовании системы государственной службы в Республике Беларусь является, очевидно, то, что законодательство о государственной службе в ней не выделено самостоятельно в Едином правовом классификаторе Республики Беларусь [[130]], а административное законодательство представлено лишь законодательством о привлечении к административной ответственности. В то же время в подразделе 05.11 «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» выделено законодательство о служащих государственного аппарата как особой категории работников, наряду с работниками, избранными на выборные должности, педагогическими, медицинскими работниками и др., разделе 18 «Правовые акты индивидуального применения и разового характера», содержащем законодательство о кадровых вопросах, поощрениях, дисциплинарной ответственности, присвоении званий и квалификации, подразделах 12.01.07 «Всеобщая воинская обязанность и военная служба», 12.03.05 «Служба в органах внутренних дел», 12.02.07 «Военизированная пожарная служба», 15.03 «Таможенные органы. Должностные лица таможенных органов» и др.
Однако в рамках научной работы над проектом Комплексного анализа современного законодательства Республики Беларусь, регулирующего приоритетные и социально значимые области общественных отношений, утвержденного приказом Государственного комитета по науке и технологиям Республики Беларусь от 13 июня 2006 г. № 152, сформулирована необходимость включения его в административное законодательство и объединения в нем как базового Закона о государственной службе в Республике Беларусь, так и законодательства об отдельных видах государственной службы с перспективой формирования самостоятельной отрасли законодательства [[131], с. 165–170].
Таким образом, указанное подтверждает актуальность системного анализа законодательства о государственной службе Республики Беларусь. Главная задача осуществления указанного анализа видится не столько в позитивном восприятии значительного ряда правовых актов о государственной службе как объективной реальности, сколько в их взаимосвязанном анализе с одновременным выявлением концептуальных проблем, определяюших в совокупности направления системного совершенствования законодательства в данной сфере. Небходимость проведения подобного системного мониторинга законодательства, базирующегося на научно обоснованных подходах, и внесения системных предложений по его совершенствованию неоднократно отмечалась в трудах известнейших белорусских ученых-правоведов С.А.Балашенко [[132], с. 14, 16], В.С.Каменкова [[133], с. 21] и др.
Подобное определение объекта исследования государственной службы ввиду его сложности и многоаспектности ставит первоочередную задачу определения парадигмы научного исследования, устанавливающей его конкретные направления и формирующую очерченную строгими рамками модель, которая способствовала бы целостности исследования и решению возникающих в работе затруднений, а в конечном итоге – комплексному совершенствованию законодательства. Построение парадигмы и следование ей должно служить перспективному совершенствованию законодательства в части успешной имплементации новых правовых норм и регулирования возникающих на их основе правовых отношений в ранее сложившейся правовой системе.
В основе построения парадигмы научного исследования теоретических и правовых проблем государственной службы Республики Беларусь как правового явления лежит сущностный подход к ее определению и выявлению назначения. Государственная служба представляет собой особое явление социальной действительности – вид человеческой деятельности, который, как уже отмечалось, специально исследуется специалистами различных научных дисциплин. Однако данный вид деятельности, будучи объектом правового регулирования, приобретает особые черты, которые становятся предметом исследования ученых-юристов. Вместе с тем, изучая данное явление как объект правового регулирования, важно в первую очередь ответить на вопрос, что регулировать, и лишь потом – как регулировать. Таким образом, вопрос о сущности регулируемого явления является базовым и этим обусловливается своеобразный подход к методологии ее научного исследования.
При всем многообразии подходов к восприятию государственной службы и попыток ее научного осмысления именно сущность остается неизменной. Поэтому уяснение ее служит первоосновой настоящей работы, а в совокупности с иными методологическими подходами формирует сущностную концепцию государственной службы, которая строится на наиболее востребованном в настоящее время принципе интегрированного научного знания. Сущностная концепция, в свою очередь, представляет фундамент для разработки научной концепции совершенствования законодательства.
Подход к правовому анализу государственной службы Республики Беларусь строился с учетом не буквального или позитивного восприятия национального законодательства в данной сфере и выстраивания на его основе сущностной концепции, а, наоборот, базируясь на предметно-методологическом представлении о государственной службе, критическом пересмотре ключевого понятийного аппарата с помощью конструктивного метода, был ориентирован на итоговую комплексную интерпретацию норм и совершенствование правового регулирования.
Ориентиром для определения методологии данного исследования и направлений преобразования такого социально-правового явления, как государственная служба, послужил научный тезис А.Н.Данилова, высказанный в отношении требований к трансформационному прогрессу общества в части неоправданности простого повтора исторического пути развития, а «необходимости осуществлять те технологии, которые имеют перспективное значение» [87, с. 463].
Предлагаемая автором монографии теоретико-сущностная модель опирается на идею единства, целостности, системной комплексности государственной службы, призванной реализовывать государственную власть в интересах всего общества. Данная посылка служит основой для определения границ правового регулирования государственной службы, объединяющих ее различные относительно самостоятельные сегменты, формирующие структурное наполнение единой системы государственной службы Республики Беларусь, которая очерчивает границы ее сферы. В рамках указанных границ формируется особая система неоднородных правовых отношений государственной службы, отличающихся в зависимости от вида государственной службы и являющихся одним из признаков, определяющих системную комплексность государственной службы как правового явления.
Описанная теоретическая конструкция детерминирует специальное исследование правовых отношений государственной службы, содержанием совокупности которых выступает собственно деятельность по осуществлению государственной службы. Таким образом, данный системный подход к анализу государственной службы исходит из ее видения как «устойчивого социального образования…, содержащего в себе системы различных видов профессиональной служебной деятельности, совокупность многих связей и отношений» [[134], c. 22]. Вместе с тем предложенная конструкция также вызывает возникновение ряда юридических вопросов.
Первый вопрос сводится к установлению дополнительного критерия, объединяющего в единое целое различные виды отношений государственной службы при отсутствии единства их законодательного регулирования. Ответ на данный вопрос следует из сущности правого регулирования, которое предполагает «его осуществление в соответствии с принципами права» [[135], c. 7]. В связи с этим необходимо исследование общих правовых принципов государственной службы как объединяющего фактора правового регулирования, на основе которых и должно строиться правовое регулирование.
Второй вопрос, логично, вытекающий из ранее выстроенной концепции, заключается в определении места государственной службы в правовой системе Республики Беларусь. Ответ на него осложняется тем, что государственная служба как особый вид человеческой деятельности выступает объектом правового регулирования на всех уровнях: 1) конкретный человек с его физиологическими, психологическими и поведенческими особенностями, 2) различные роды и виды отношений по поводу государственной службы, 3) комплексы данных отношений. Проблема видится в соотношении видового и комплексного правового регулирования. Для ее разрешения необходимо исследовать всю систему отношений государственной службы, причем не только их специфику, но и особенности регулирования в системе права и системе законодательства. В связи с заявленной целью в Республике Беларусь специального и научного исследования не проводилось. В юридической науке осуществлен ряд исследований отдельных сторон этих правоотношений для достижения конкретных авторских целей.
Для целей настоящего исследования базовым является сущностный подход к государственной службе, дополненный ее структурно-системными характеристиками. Исходя из них, очевидно, что отношения государственной службы представляют собой множественные неоднородные, но тесно взаимосвязанные группы, формирующие самостоятельную сферу, в которой в качестве основополагающих выступают административные правовые отношения.
Единая комплексность неоднородных элементов в сфере отношений государственной службы дополнительно обосновывается спецификой метода их правового регулирования, который в зарубежной науке рассматривался с традиционных административно-правовых позиций, а в белорусской – не изучался вообще. В связи с этим пробел в его комплексно-системном исследовании подлежит восполнению.
Особенности нормативного регулирования отношений государственной службы в Республике Беларусь, связанные с различной отраслевой принадлежностью норм, и проблемы законодательства о ней выступают дополнительными аргументирующими признаками отсутствия отраслевого, но существования законодательного единства правового регулирования государственной службы Республики Беларусь.
Таким образом, совокупность характерных черт государственной службы и возникающих в этой сфере отношений, особенности ее правового регулирования позволяют окончательно сформировать представление о парадигме ее научного исследования как комплексной отрасли законодательства, объединяющей различные, сравнительно самостоятельные институты. Данная научная парадигма выступает содержательной теорией для применения аксиоматического метода при анализе структурных элементов права государственной службы как самостоятельной отрасли законодательства и внесению предложений по совершенствованию их правового регулирования.
Предложенная автором данной монографии научная парадигма укладывается в рамки задач, установленных Концепцией совершенствования законодательства, которые необходимо решать в процессе правового регулирования: давать характеристику общественных отношений, подлежащих правовому регулированию; определять правовой режим в конкретной сфере правового регулирования; устанавливать средства, способы и приемы обозначения требуемого правового режима; осуществлять поиск оптимальных вариантов регулирования возникших общественных отношений на основе определения тенденций развития общественных отношений; принципов права и принципов формирования законодательства; адекватного научно-практического анализа позитивных и негативных тенденций развития законодательства; оптимального сочетания индивидуальных, общественных и государственных интересов [[136], п. 10, 12].
Методологической основой исследования явились как общенаучные, так и частнонаучные методы. Диалектический метод познания позволил рассматривать государственную службу в ее развитии, через обращение к ее глубинной сущности, сформулировать ключевые закономерности существования, определяющие основополагающие признаки, общие для любых ее разновидностей. Диалектический подход при использовании конкретных методов системного анализа (системная динамика, целевой метод и метод структурно-функционального анализа) дал возможность сформулировать сущностную концепцию государственной службы как единого системно-структурного правового явления, требующего унифицированного правового регулирования, но с условием дифференцированного подхода к специфическим проявлениям различных частей единого целого на основе административных подходов.
Иными конкретными приемами и способами логического метода, примененными автором в работе, послужили метод анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии, редукции, исторического подхода и др.
Частнонаучными юридическими приемами, широко использованными в работе, явились метод сравнительно-правового исследования, формально-юридической логики, толкования правовых норм, благодаря использованию которых при их одновременном дополнении общенаучными приемами удалось исследовать в единой взаимосвязанной системе и в отдельных деталях нормы права, проанализировать, описать и исследовать их сущность, выявить погрешности в правовом регулировании и предложить пути их устранения.