Государственная служба как часть человеческой деятельности находится в сфере общественных отношений, которые в результате правового регулирования приобретают форму правовых отношений.
В совокупности отношения государственной службы представляют собой самостоятельную группу, имеющую качественное своеобразие и отличающуюся от иных аналогичных образований. Признавая подобные правовые явления «абстракциями» [113, c. 81], ученые вместе с тем подчеркивают не просто важность, но и необходимость их изучения для уяснения вопроса об их природе и характере, выступающих основой систематизации отраслей права и законодательства [113, c. 264–278; 217, c. 78–101]. Данные комплексные исследования имеют и практическую значимость, так как позволяют разрешить вопросы «о соответствии применяемых правовых средств характеру отношений и целям правового регулирования, об эффективности последнего, о путях его совершенствования» [113, c. 81].
Авторы, исследовавшие вопросы, связанные с государственной службой, не обошли вниманием основное фактическое содержание правовых отношений государственной службы, которое включает деятельность людей как совокупность действий, операций, поступков (деяний), направленных к единой цели [217, c. 80, 84; 307, с. 10; [310], c. 82–83, 105–106; [311], c. 82; [312], c. 219, 225; [313], с. 179], связанной с реализацией прав и исполнением юридических обязанностей. Российскими исследователями в рамках доказательства наличия самостоятельной отрасли права – служебного права изучены отдельные элементы данного правоотношения: юридические факты их возникновения, специфика их системы в связи с правовым закреплением системы государственной службы Российской Федерации (гражданская, муниципальная, военная, правоохранительная), выявлены некоторые взаимосвязи служебных правоотношений как трудовых, служебных и административно-правовых.
Однако для целей данной работы анализа выявленных признаков и характеристик недостаточно. Необходимо не столько рассмотреть отдельные элементы структуры отношений государственной службы, облекаемых в правовую форму, исходящие из особенностей их правового закрепления в конкретном государстве, или конкретных особенностей их типов, сколько определив специфику их юридической природы и свойств, очертив круг правовых отношений, подлежащих единому правовому регулированию, задать ориентиры совершенствования их правового регулирования. Вместе с этим основой исследования правовых отношений государственной службы выступает их системная классификация, включающая совокупность относительно самостоятельных взаимосвязанных групп отношений государственной службы.
Попытки классификации отношений государственной службы предпринимались и ранее в порядке констатации их множественности, а также для их отграничения от трудовых отношений или, чаще всего, с целью дальнейшего анализа порядка поступления на государственную службу, прохождения и прекращения ее. Последнюю классификацию нельзя признать неверной, поскольку она исходит из норм законодательства, но не охватывает всех существующих подсистем данных отношений.
В Российской Федерации при доказательстве наличия самостоятельной отрасли права – служебного права – использована классификация отношений, исходящая из правового закрепления системы государственной службы Российской Федерации [55, c. 21].
Более развернутую систематизацию отношений государственной службы предприняли Ю.Н.Cтарилов [44, с. 34–35], а также по аналогии с ним Б.Н.Габричидзе [48, с. 64, 65; [314], с. 201–202] и Б.В.Лытов [59, с. 19–20]. Однако в перечисленных ими группах правовых отношений государственной службы названы взаимопоглощающие друг друга отношения (в частности, по реализации принципов, по прохождению государственной службы, в сфере кадровой политики и др.), что свидетельствует об использовании нескольких несвязанных критериев деления и подтверждает факт их чрезмерного многообразия. Излишняя конкретизация затрудняет системные исследования указанных отношений.
Классифицируя отношения государственной службы на виды применительно к их правовому регулированию, А.Ф.Ноздрачев отметил их двоякий характер: по организации государственной службы, носящих материальный характер, и по поступлению, прохождению и прекращению государственной службы, носящих процессуальный характер, ошибочно причислив последние к трудовым, пенсионным и финансовым [[315], с. 23].
Однаков полной мере комплекс взаимосвязанных правовых отношений государственной службы, различающихся как по видовой структуре государственной службы, так и по видам осуществляемой в ее процессе деятельности, ни одним из авторов охвачен не был. В то же время представляется, что данный абстрактный подход является наиболее прогрессивным ввиду синтеза всех предыдущих. Именно системная классификация определяет дальнейшее направление исследования отдельных подсистем отношений государственной службы на предмет определения их особых признаков и объединяющих элементов для более эффективного правового регулирования.
Нет сомнений в том, что отношения государственной службы «претендуют на выделение в качестве самостоятельных» [34]. Они формируют особую общность, обладающую своеобразием и представляющую собой объект правового регулирования. Указанные отношения обладают особенностями, которые могут быть установлены посредством анализа как всего их комплекса, выступающего в системе взаимосвязанных компонентов, так и отдельных элементов его структуры, к которым, исключая дискуссионные, большинство авторов относит: конкретные связи между субъектами, сферу возникновения, субъекты, содержание (деятельность, поведение, поступки), объект, социальные факты их возникновения. Данная общность охватывает многочисленные и разноаспектные отношения, неоднородный характер которых А.Ф.Ноздрачев подметил еще в 1998 году [315, с. 23].
По нашему мнению, в основе существования множественности правовых отношений государственной службы лежат ее сложная структура и системно-функциональная неоднородность. Отходя при этом от сложившегося в правовой науке, особенно трудовом праве, превалирующего представления о государственно-служебной деятельности как субъективном праве государственного служащего на поступление на государственную службу, прохождение и прекращение ее и возникающих в связи с этим отношениях по отправлению соответствующих обязанностей и реализацией полномочий [24, с. 7, 25, с. 4, 46, с. 15 и мн. др.], целесообразно примкнуть к точке зрения ученых, выделяющих в государственной служебной деятельности две стороны: организации и практического осуществления [22, с. 5–14; 60, с. 9; 40, с. 12–13; 302, с. 307, 311]. Однако выделяя в содержании служебной деятельности две стороны, некоторые авторы (в частности, В.М.Манохин) не выделяют двух видов возникающих в связи с этим отношений, подвергая юридическому анализу преимущественно лишь государственно-служебные отношения, которые, по его мнению, существуют в связи с осуществлением государственной службы (поступлением на нее и ее похождением), исключая их отдельный вид – «отношения по поводу труда» [60, с. 7].
Д.М.Овсянко рассматривает государственно-служебные отношения в несколько ином ключе, ограничивая их только «внутриорганизационными», «внутрисистемными» отношениями государственных служащих: государственный служащий – государство, государственный служащий – государственный служащий при исполнении ими должностных обязанностей, при этом отношения, связанные с внешней средой, он относит к сугубо административно-правовым [46, с. 15–18]. Далее указанный автор отмечает, что «для определения правового положения государственного служащего как участника государственно-служебных отношений и обеспечения качественного выполнения им своих должностных (служебных) обязанностей важно в законодательстве точно определить их права, обязанности и ограничения, связанные с государственной службой» [46, с. 19]. Однако следует обратить внимание на то, что в должностных инструкциях и законодательстве определяются не только внутрисистемные права и обязанности, но и выходящие за их пределы, а значит, служебные отношения не сводятся только к первым. Данная проблема возникает в связи с попыткой разграничить виды отношений, имеющих место в сфере государственной службы, разделить единый взаимосвязанный процесс.
В понятие государственно-служебных отношений может закладываться и иной смысл (см., например, [302, с. 664]), что в совокупности является свидетельством не устоявшихся как терминологии, так и подходов к определению их сущности.
Представляется логичным не только экстраполировать сделанные выводы о двойственном характере государственной служебной деятельности на отношения государственной службы, выступающие в качестве ее правовой формы, но и подвергнуть их дальнейшему развитию.
Отстаивая позицию о неоднородности служебной деятельности в государстве, по крайней мере по двум признакам (ее организация и осуществление), следует сделать последовательный вывод о существовании двух аналогичных видов отношений государственной службы, которые в совокупности охватываются понятием «отношения государственной службы» и включают в том числе отношения, названные государственно-служебными. Следовательно, отношения государственной службы – это не только отношения, связанные с поступлением на государственную службу и ее прохождением, но и отношения осуществления определенных управленческих действий по организации государственной службы, без которого нецелесообразно вести речь об иных отношениях, а также многочисленные и разноплановые отношения между государственными служащими в связи с реализацией ими интересов государственной службы. При подобном подходе понятия «отношения государственной службы» и «государственно-служебные отношения» могут рассматриваться как синонимы. В качестве синонима можно также использовать употребляемое, но не раскрываемое понятие «отношения, связанные с государственной службой» [[316], с. 110], о чем позволяет судить слово «связанные».
Таким образом, в общей системе правовых отношений государственной службы первоначально выделяется две подсистемы: организация и реализация (осуществление) государственной службы. В каждой из указанных подсистем возможно дальнейшее деление. Принципиальное отличие данных подсистем видится как в их целевом назначении, конкретном наполнении, так и особенностях юридических свойств, специфике юридической природы, определяемой комплексом факторов: юридическим содержанием и формой, целью существования, юридической сущностью отношений, но не исключительно юридическими фактами их возникновения (поступление, прохождение, прекращение), как считает И.А.Дякина [55, с. 25].
Первая подсистема – правовые отношения организации государственной службы имеет целью наладить государственную служебную деятельность с помощью организационных и правовых мер. Юридическая сущность этих отношений заключается в осуществлении полномочной деятельности по формированию качественной государственной службы и сферы ее существования. Они включают отношения по созданию системы органов государственной службы и учреждению ее должностей, финансированию государственной службы, ее правовому обеспечению, а также фактическому комплектованию. На существование подобных отношений специально указывают лишь отдельные ученые, например Л.А.Киселева и А.Г.Тиковенко [[317], с. 67], В.М.Манохин [60, с. 9].
Так, А.Г.Тиковенко отмечает, что отношения, возникающие «в процессе организации самой системы государственной службы», имеют важное значение для существования государственной службы и несут административно-правовую природу [317, с. 67].
Своеобразная позиция В.М.Манохина [60, с. 9] по поводу оценки процессов организации государственной службы, состоящих лишь из установления должностей и правовой регламентации различных аспектов поступления и прохождения государственной службы, содержит в себе внутреннее противоречие в силу общего понимания им под организацией государственной службы деятельности, предшествующей практическому осуществлению служебных полномочий, а не только вышеперечисленных этапов. В целом указанный автор ограничивает систему отношений организации государственной службы.
Специфика всей подсистемы правовых отношений организации государственной службы заключается в том, что они базируются на общих конституционных основах системы государственных органов и связей между ними, которые исходят из задач, решаемых государством в конкретный исторический период. Конституционно-правовые отношения данной группы получают свое развитие в административных правоотношениях, определяющих систему органов государственной службы в пределах исполнительной ветви власти, объединяющей наибольшее число служащих. Названные виды правовых отношений специализируются в связи с созданием особой системы органов государственной службы, определения порядка осуществления управления и внутрисистемного контроля в ней, установлением системы должностей государственной службы, их реестров и иерархии, связей между ними в пределах каждого вида государственной службы, а также взаимопроникновения ее различных видов. Предметом правового регулирования становятся также отношения по правовой регламентации общих вопросов государственной службы: требований к государственным должностям и соответствующих им полномочий, отражаемым как в общих нормативных правовых актах о государственной службе, так и локальных актах – должностных инструкциях. Одновременно возникают и существуют правовые отношения по поводу финансирования государственной службы и осуществления органами государственной службы финансовой деятельности – финансовые отношения.
Представленная группа подсистемы правовых отношений организации государственной службы существует на высшем уровне деятельности органов государственной власти и в деятельности руководителей всех органов государственной службы. Ее нормализация влечет необходимость возникновения следующей группы правовых отношений в пределах данной подсистемы, которая объединяет отношения по комплектованию государственных должностей государственными служащими.
Комплектование государственной службы осуществляется в порядке поступления на нее, который различается по причине видового разнообразия структуры государственной службы, что определяет и неоднородность возникающих при этом отношений, выступающих предметом правового регулирования. Так, два принципиально отличных друг от друга вида государственной службы, названных классиками российской теории государственной службы XIX в. как служба «по выбору народа», или «выборная» (в современных условиях это – депутатская, президентская), и служба «по назначению от правительства», или «по личному праву» [15, с. 468; 17, с. 296, 19, с. 399, 417–441] (представлена иными видами), уже на этапе комплектования государственной службы предопределяют неоднородность возникающих правовых отношений, которая существует и в последующих правоотношениях.
Отношения в связи с занятием депутатских должностей, должностей президента и иных высших руководителей государства – конституционно-правовые. Формирование судейского и прокурорского корпуса происходит в форме конституционных и административных правовых отношений. Отношения по формированию аппаратной службы носят административно-правовой характер, то есть сопряжены с реализацией властного воздействия при осуществлении жестко регламентированных правом процедур приема на государственную службу, что проявляется в особом методе правового регулирования этой группы отношений государственной службы.
Однако существование принципиально отличающихся по своей юридической природе конституционно-правовых отношений формирования депутатского корпуса и должности президента, обеспечивается в ряде случаев административными правовыми отношениями по организации формирования и работы избирательных комиссий, по порядку вынесения решений в них, оформлению документов и т.п.
В сфере современных правовых отношений комплектования государственной службы своеобразное развитие получают отношения, связанные с трудовыми, в частности, с договорной (контрактной) формой поступления на нее, что позволило ряду авторов причислить их к разряду общих трудовых [36, с. 72–83, 186, с. 25; [318] с. 64–65 и др.]. Так, по мнению Т.А.Нестеровой, наличие договорных отношений государственной службы противоречит самой сути административного права как права, регламентирующего исполнительно-распорядительную деятельность, а не договорные отношения [107, с. 28]. Однако в данном случае ученые преувеличивают значение подобного договора. Указанный договор, действительно, «основывается на свободном волеизъявлении его сторон», как одном из «важнейших принципов трудового права» [[319], с. 6], но ни его наличие, ни его отсутствие не изменяют сути отношений государственной службы как публичных и властных отношений. Главенствующим здесь является административный акт, а историко-правовой опыт советской государственной службы свидетельствует о том, что отношения как в сфере государственной службы, так и в целом в сфере труда могут существовать и без письменного договора [[320], ст. 18; 109, с. 79, 110, с. 122]. Данный факт подкрепляется выводом известного теоретика права В.В.Ивановского о том, что договор о государственной службе является односторонним юридическим и двусторонним фактическим [146, с. 565]. Законодательный опыт Российской Федерации также свидетельствует об этом. В соответствии со ст. 13 и 26 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» приоритет при поступлении на государственную гражданскую службу отдается именно административному акту о назначении на должность, когда сначала издается акт, а потом заключается контракт, что усилило позиции российских ученых [67, с. 41]. Это позволило Д.М.Овсянко может утверждать, что «контракт – приложение к государственному акту о назначении» [46, с. 69].
Служебный контракт представляет собой специфичный, особый договор, на что неоднократно указывали исследователи еще в XIX в. [146, с. 562–563; [321], с. 48–49; 21, с. 137], и о чем многие, к сожалению, пытаются забыть в настоящее время. Еще немецкий философ Гегель утверждал, что должностное отношение не есть «договорное отношение, хотя здесь налицо двойное согласие и выполнение обязательств с обеих сторон» [213, с. 334].
Размышляя об особенностях контракта в государственно-служебных отношениях, следует отметить, что государством заранее определены все его условия, а не некоторые из них, как при применении так называемых производных условий трудового договора в трудовом праве [111, с. 183]. Следует согласиться с аргументами А.А.Гришковца о том, что в государственной службе «поле для договорных отношений… фактически отсутствует, так как государственно-служебные отношения отличает чрезвычайно высокая степень регламентации непосредственно нормами права» [[322], с. 55–56], поэтому даже в случае применения усмотрения при заключении служебного контракта сохраняется императивность. Такой же точки зрения придерживается и К.И.Кеник [38, с. 117–119], которая, несмотря на это, пытается обосновать трудоправовой характер данного вида отношений. Полагаем, что применительно к государственной службе уязвимой для критики является позиция К.И.Кеник [36, с. 78; 38, с. 107], основанная на подходах авторов Комментария к Трудовому кодексу Российской Федерации о том, что «трудовое законодательство не придает приоритетного значения акту назначения или утверждения в должности» [[323]].
Специфика служебного контракта заключается также в том, что лицо, его заключающее, остается свободным не в изменении его содержания, а в конечном принятии решения о его заключении на предложенных условиях. В такой свободе волеизъявления и проявляется связь с трудоправовым регулированием. Однако подобный характер волеизъявления (инициатива) не меняет его административной сущности. Это объясняется тем, что, как доказано административистами еще в советское время, в административно-правовые отношения лица также могут вступать по собственной воле и свободно их прекращать [89, с. 114–118; 92, с. 83; 93, с. 24–28]. Основываясь на административно-правовых теориях, можно отметить, что инициатива выступает в виде элемента согласования, предшествующего изданию индивидуального акта управления. Контракт при этом служит лишь правовой формой, облекающей административное содержание существующих общественных отношений. Свидетельством постепенного приближения его содержания к истинной административно-правовой природе является также исключение Трудового кодекса Республики Беларусь (далее – ТК) [[324]] из перечня законодательных актов, выступающих основой для принятия Положения о порядке и условиях заключения контрактов с государственными служащими, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 7 октября 2003 г. № 1271 [[325], п. 1], по сравнению с ранее действовавшим аналогичным Положением, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 января 1994 г. № 49 [[326]].
Расширение сферы применения контрактов и распространение их на такие разновидности государственной службы, как военная и военизированная, которые, бесспорно, являются предметом правового регулирования административного права, дополнительно указывает на то, что существование контрактной формы не влияет на административно-правовую природу государственной службы. Следовательно, особенность данных отношений состоит в том, что их административно-правовое содержание в конечном итоге облекается в трудоправовую форму – контракты, что подтверждает особое сочетание и неразрывную связь трудовых и административных правовых отношений.
Особый характер возникающих отношений при формировании государственной службы проявляется в необходимости прохождения стажировки при поступлении на государственную службу в качестве судьи, прокурорского работника, иного государственного служащего, если это установлено в качестве условия назначения на государственную должность. Анализ действующего в этой сфере законодательства [[327], ст. 98; [328]; [329]; [330], ст. 49; [331], п. 10–12] приводит к ряду выводов о природе имеющих в ней место отношений.
Действующим законодательством предусмотрено, что при прохождении стажировки со стажером заключается срочный трудовой договор. Однако это трудовой договор особого рода, поскольку стажировка – не работа по сути, а учеба, связанная с изучением специфики работы и приобретением необходимых практических навыков для выполнения обязанностей по соответствующей должности, углублением профессиональной специализации, освоением передового опыта [329, подп. 1.1 п. 1]. Стажеры системы органов юстиции, судов и прокуратуры обучаются в Институте переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры, судов, учреждений органов юстиции БГУ, а также на местах под руководством опытного руководителя по индивидуальному плану стажировки. Заключаемый со стажером трудовой договор в этой части имеет особенности по сравнению с общими нормами законодательства о труде, которые заключаются в том, что в срок стажировки не засчитывается период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда стажер отсутствовал на службе по уважительным причинам [331, п. 12], что, соответственно, продлевает сроки стажировки и срок заключенного договора. Итогом подобной стажировки являются не окончание выполнения трудовых обязанностей, ограниченных определенным сроком, а предоставление отчета о стажировке и заключения руководителя, сдача экзамена и утверждение ее итогов руководителем, назначившим стажировку, а для судей – получение специального удостоверения. Последствием невыполнения (некачественного выполнения) трудовых обязанностей по причине некомпетентности считается прекращение трудового договора, в том числе и досрочное, в то время как для стажера последствием неудовлетворительной стажировки является возможность продления ее срока, для судей – исключение из числа кандидатов.
Из вышеизложенного следует, что договор на период прохождения стажировки по ряду критериев не только не соотносится с традиционным трудовым договором, но и не является трудовым договором вообще. Он относится к особому виду договора о поступлении на государственную службу, совмещающего в себе положения административно-правового договора об обеспеченности ресурсами, распределении полномочий и ответственности, формировании специальных комиссий, утверждении планов стажировки, отчете об их исполнении, сдаче-приеме экзаменов и т.п., а также трудового договора в части установления прав и обязанностей при осуществлении практической деятельности, по соблюдению правил внутреннего распорядка, установлению мер ответственности за их несоблюдение. Таким образом, и возникающие правовые отношения в процессе исполнения данного договора не исключительно трудовые, а сочетающие признаки административных и трудовых.
Таким образом, предметом правового регулирования при комплектовании государственной службы выступают наиболее общие отношения по реализации установленных порядка комплектования должностей государственной службы, общих условий поступления на государственную службу, порядка оформления поступления на нее. Однако перечисленные отношения не охватывают всех существующих типов данных отношений. Ввиду разнородности государственной служебной деятельности в качестве отдельных самостоятельных неоднородных подгрупп следует выделить отношения по формированию депутатской, политической, в том числе президентской, судейской, прокурорской, военной и военизированной видов государственной службы, каждая из которых имеет свое юридическое содержание.
Реализация государственной службы, а точнее – ее сущностного назначения, происходит в процессе многообразных правовых отношений – отношений реализации государственной службы, образующих самостоятельную подсистему в единой системе правовых отношений государственной службы.
Обновленная научная классификация указанных отношений основывается на сущностно-функциональном подходе, а исходным теоретическим положением для научного анализа служит их традиционное деление в зависимости от субъектного состава на внутренние и внешние [110, с. 42; [332], с. 13–17; [333], c. 122–123; [334], с. 30; [335], с. 27 и др.]. Еще российский ученый-государствовед XIX в. И.Е.Андреевский отмечал, что «государственная служба представляет собой двоякое правоотношение должностных лиц, делающихся правительственными органами к правительству и государству, с одной стороны, и к народу, с другой» [15, c. 199, 486–487]. Данная позиция поддерживается и рядом современных авторов, по-разному представляющих наполнение каждого из видов данных отношений. Она отражена в большинстве учебников по трудовому праву и иных публикациях (например, [49, c. 7; 183, c. 56; 332, с. 13–17 и др.]).
Деление правовых отношений государственной службы на внутренние и внешние представляет научный интерес в связи с попытками четкого разграничения их на основе определения юридической природы этих отношений как отношений административных или трудовых, внутренние из которых многие исследователи называют также отношениями в процессе труда государственных служащих и относят их к трудовым, а внешние отношения государственных служащих как агентов публичной власти – к административным [3, с. 61; 332, с. 122–123; 334, с. 30; 335, с. 27; [336], с. 6, 9; [337], с. 20–21]. Такое разделение предметов правового регулирования выглядит искусственным, поскольку, во-первых, исключает возможность возникновения административных внутренних отношений и, наоборот, трудовых внешних, а во-вторых, не охватывает всех иных возможных разновидностей отношений государственных служащих в связи с ее осуществлением. Из предложенной классификации выпадают, например, налоговые отношения в связи с особым трудом государственного служащего.
Признавая подобное деление правовых отношений в целом возможным, оспорим отнесение первых из них исключительно к трудовым, а вторых – только к административным.
По своей сути административные правовые отношения – не только отношения внешнего характера органов государственного управления (их представителей) с иными субъектами. Это также отношения, возникающие внутри любых государственных органов, складывающиеся между начальниками и подчиненными по поводу осуществления процесса государственного управления, что достаточно подробно освещено в трудах по административному праву [42, с. 16; 89, с. 17; 228, с. 2; [338], с. 65; [339], с. 41, 43; [340], с. 21, 22; 302, с. 307, 311 и др.]. Поверхностный взгляд ряда ученых на административно-правовые отношения не дает четкого представления о виде этих отношений и их характере в процессе осуществления государственной службы. Одни авторы относят к ним отношения по исполнению властных полномочий [318; [341], с. 49], которые могут быть и внутри организации между начальником и подчиненным, другие – только внешние отношения государственных служащих с гражданами, учреждениями, организациями, предприятиями [332, с. 122–123], третьи уточняют последнюю точку зрения, указывая на их возникновение «за пределами коллектива того органа, где они служат» [337, с. 20–21].
Если признать особым видом государственной службы, как это установлено некоторыми законодательными актами (например, Законом «О воинской обязанности и воинской службе в Республике Беларусь» [256, ст. 1]) и поддержано учеными, военную службу, то оспариваемый научный подход может быть признан тем более ошибочным, потому что складывающиеся в процессе военной службы отношения редко носят внешний, а всегда государственно-властный, служебно-дисциплинарный внутренний характер. Следует признать также, что развитие законодательства о государственной службе в Республике Беларусь по многим позициям унифицировало гражданскую и военную службу (заключение контрактов, создание резерва кадров и др.). Военная и военизированная служба в настоящее время осуществляются по образу и подобию обычной трудовой деятельности, но имеющей специфику в силу ее особого характера. Однако не оспаривается, что отношения в сфере военной службы – это отношения административно-правовые, а их правовое регулирование бесспорно предписывают административному праву.
Кроме того, подобное разделение отношений государственной службы по предмету правого регулирования вряд ли оправданно, так как невозможно ни теоретически, ни тем более практически отделить внутренние (называемые трудовыми) от внешних (административных), когда при осуществлении последних по сути реализуются служебные функции лица, установленные в должностных инструкциях, а их недобросовестная реализация влечет меры дисциплинарного воздействия, вплоть до прекращения государственной службы, а без внешних отношений нет внутренних, поскольку пропадает смысл в их существовании, и наоборот. Исходя из этого, такое деление не может служить основанием для определения юридической природы этих видов отношений, а приводимые в литературе примеры не являются правилом, а носят частный характер. Значение подобного разделения видится в другом: оно показывает, что правовые отношения государственной службы при ее осуществлении государственными служащими разнообразны и неоднородны, а их анализ приводит к выводу о том, что они тесно переплетены и неразрывно связаны.
Указанное свойство проявляется прежде всего во внутренних правовых отношениях, которые, по нашему мнению, необходимо рассматривать как отношения корпоративные. Они возникают между государственными служащими как членами единого коллектива государственных служащих, связаны с осуществлением государственными служащими своих служебных обязанностей как работников и с реализацией ими своих субъективных прав как специальных субъектов внутри корпоративной единицы. Как обычные работники государственные служащие вступают в отношения по предоставлению отпусков, выплате заработной платы, реализации своих общих трудовых прав и обязанностей, обязанностей и прав администрации как нанимателя или его представителя, регламентированных ТК Республики Беларусь [324, ст. 11, 12, глава 5 и др.]. Государственный служащий независимо от вида осуществляемой им государственной службы, с одной стороны, выступает в роли обычного работника, имеющего общий трудовой статус, а с другой – обладает специальным правовым статусом в силу особой роли, отводимой ему в государстве. Как верно отмечено А.Г.Тиковенко, при этом государственный служащий является «одновременно субъектом двух видов правоотношений – служебных (имеются в виду административно-правовые отношения. – О.Ч.) и трудовых», которые «функционально связаны между собой» [31, с. 14–15]. В настоящей работе в служебные (административные) правовые отношения включены как внешние, так и внутренние, что дополнительно подтверждает несовершенство классификации правовых отношений государственной службы на внутренние и внешние по признаку предмета правового регулирования.
Специальный правовой статус государственного служащего закреплен в ряде нормативных правовых актов: начиная от законов, включая базовый Закон о государственной службе, до индивидуальных служебных контрактов, приказов и распоряжений руководителя. При его реализации государственный служащий вступает в отношения с другими государственными служащими: выше- и нижестоящими, равнозначными себе, работающими с ним в одной организации или нет, а также во внешние отношения государственной службы. Реализация специального правового статуса государственным служащим происходит в связи с ежедневным решением им задач государственной службы в процессе ее прохождения, что в конечном итоге выстраивает служебную карьеру государственного служащего.
Внутренние отношения государственной службы могут иметь различные пределы распространения в зависимости от понимания корпоративности. В широком смысле – это многообразные отношения государственных служащих в пределах всей системы государственной службы, охватывающей ее различные виды. В более узком смысле – это отношения в пределах одного вида государственной службы (только между судьями или прокурорскими работниками, между аппаратными служащими или военнослужащими и т.д.). Еще более узкое понимание корпоративности сужает и круг правовых отношений, возникающих в данной сфере, ограниченный пределами конкретного постоянного коллектива служащих, причем в ряде случаев квазитрудового (судьи одного суда, нотариусы одной государственной нотариальной конторы).
Среди указанных отношений отдельно выделяются своей специфической особенностью правовые отношения, основанные на административном подчинении властвующему субъекту (возникают между руководителями и подчиненными), и отношения, основанные на принципе равноправия и независимости служащих друг от друга (возникают между иерархически неподчиненными государственными служащими в связи с выполнением ими своих функциональных обязанностей, реализацией правомочий).
Более подробное деление внутренних правовых отношений государственной службы проведено И.В.Черепановой в диссертационном исследовании российской теоретико-правовой мысли о государственной службе XIX в., в котором отмечается, что государственно-служебные отношения в анализируемый исторический период складывались между «носителем верховной власти и начальствующими лицами, между начальствующими лицами, между последними и должностными лицами, а также между должностными лицами» [[342], с. 16, 129]. Аналогичное деление, исключая первый вид, предложено и в работе А.Г.Тиковенко, опубликованной в советский период [30, с. 6]. Данные теоретические выводы актуальны и в настоящее время, что обусловлено неизменяемой сущностью государственной службы, определяющей и неизменность комплекса служебных правовых отношений.
В противовес внутренним правовым отношениям государственной службы, характеризующимся разнообраз