Институт организации государственной службы имеет важнейшее значение для всей государственной службы, поэтому он занимает в ней первое место. Этот институт решает задачу определения организационной структуры государственной службы и налаживания ее работы. Как верно отметил известный американский исследователь публичной службы Д.Розенблюм, «проектируя организационные структуры и процессы одного вида или другого, можно максимизировать различные ценности, можно услужить различным потребностям, и можно достичь различных целей» [204, с. 137]. Вместе с тем в науке административного права институт организации государственной службы как самостоятельный институт практически не исследовался. Работы отечественных и зарубежных авторов освещают преимущественно его отдельные структурные части, в то время как все они объединены единой целью, взаимосвязью структурных компонентов, а возникающие в них отношения представляют собой самостоятельный вид.
Правовое регулирование организации государственной службы как сложной системы, включающей институты общих основ организации, должности и комплектования государственной службы, может осуществляться Общей частью Кодекса государственной службы.
Обращаясь к конкретным структурным частям организации государственной службы при совершенствовании законодательного регулирования в пределах комплексной отрасли законодательства, следует отметить, что в первую очередь необходимо опираться на уточненные понятия о государственной службе и ее стаже, государственном органе, государственном служащем, исходящие из уяснения сущности государственной службы как профессионально компетентной деятельности по реализации государственной власти в интересах всего общества и непосредственной реализации принципа единства государственной службы, вытекающего из норм Конституции. Следует определить также сферу правового регулирования отношений государственной службы и ее законодательные основы.
Четкое определение системы государственной службы как единой и гомеостатической требует правового регулирования вопроса о взаимосвязи ее различных видов, что имеет практическое значение при зачете стажа государственной службы и установлении классных разрядов (классы, квалификационные классы, ранги, воинские и иные специальные звания и т.п.) при переходе из одного ее структурного вида в другой, соотнесении уровней заработной платы по аналогичным должностям.
Так, представляется, что стаж государственной службы следует признать единым для всех видов государственной службы.
При переходе из одного вида государственной службы в другой целесообразно присваивать служебные разряды с учетом ранее присвоенного в предыдущем виде, а дальнейшее их присвоение производить в порядке карьерного роста по аналогии с военизированными видами службы. При зачислении на государственную службу впервые лиц, не имеющих стажа государственной службы, желательно присваивать низший служебный разряд государственного служащего для соответствующего вида государственной службы, который далее повышается в процессе государственной служебной деятельности в порядке карьерного роста. При наложении дисциплинарного взыскания очередной служебный разряд следует задерживать в присвоении, что и предусмотрено в части пятой ст. 13 Закона о государственной службе [151].
Для реализации данных правил необходимо, в частности, изменить подход к установлению служебных разрядов государственных служащих, регламентируя не низший и высший их пределы по должности, а относительно определяя лишь максимальный их предел для каждой должности, как, например, на военной службе. Данное правило может иметь исключения. Первое связано с зачислением на политическую службу, когда государственным служащим может присваиваться служебный разряд без учета карьерного роста. Второе связано с индивидуальными достижениями кандидата на должность, когда ему может присваиваться более высокий класс при занятии должности. Это правило может иметь распространение при переходе из одного вида государственной службы в другой, при зачете стажа государственной службы как для впервые поступающих на нее, так и для лиц, имевших перерыв в государственной служебной деятельности. Следует сохранить и правило о том, что государственным служащим может присваиваться служебный разряд на один выше, чем предусмотренный по должности. Вместе с тем, по мнению автора, следует дополнить ст. 13 Закона о государственной службе также условием о возможности подобного поощрения при безупречной службе в течение 20 лет, что является дополнительным карьерным стимулом для государственного служащего.
Предложенный подход является промежуточным между существующим в настоящих условиях и воспринятым из советского времени открытым типом организации государственной службы, который справедливо подвергнут критике учеными [[492], с. 84–85], и ее закрытым типом, к которому максимально приближены военная и дипломатическая виды службы. Предлагаемый резкий переход к формированию закрытого типа службы, по аналогии с Германией и Францией [493, с. 85, 98, 99], представляется неоправданным ввиду отсутствия социальных и юридических предпосылок: государственные служащие не готовы начинать служебную карьеру каждый раз заново при переходе из одного вида государственной службы в другой, а законодательство не выстроено как самостоятельная отрасль с приоритетным административно-правовым регулированием, обеспеченным усиленными социальными гарантиями. Более того, абсолютная закрытость, как для всей государственной службы, так и в пределах ее отдельных видов, недопустима. Государственная служба при всей ее строгости и упорядоченности должна иметь гибкие механизмы комплектования наиболее достойными лицами, а также осуществляться на принципах ротации, чтобы избежать инерционности и окостенения. Предложенный подход также видится начальным этапом в построении карьерной государственной службы, когда стаж государственной службы является определяющим для присвоения классного разряда.
Карьерная государственная служба сопряжена с профессионализмом государственного служащего, который приобретается в результате долговременной работы в отдельной сфере (отрасли, области) или на отдельных должностях, которые могут быть зачтены в стаж государственной службы при переходе на нее. В связи с этим предлагается в системе аппаратной службы органов исполнительной власти включать в стаж государственной службы работу в качестве специалистов государственных организаций в соответствующей сфере (отрасли, области) при переходе в ней на должность государственного служащего. При этом полагаем нецелесообразным в данном случае устанавливать срок зачета стажа в зависимости от уровня государственного органа. Он может быть установлен продолжительностью пять лет для всех органов, исходя из сложившегося опыта правового регулирования данных отношений в Республике Беларусь.
Карьерный принцип построения государственной службы требует и установления правила, согласно которому при первичном поступлении на государственную службу лиц, не имеющих опыта практической деятельности (кроме депутатской и политической), назначение возможно только на низшие должности в иерархии с дальнейшим продвижением по должностям при успешном карьерном росте. Исключения возможны для лиц, имеющих отдельные достижения (ученую степень, звания, иные достижения в сфере назначения на должность) или при переходе из одного вида службы в другой (зачете стажа). Тем более следует исключить возможность назначения на руководящие должности лиц, не имеющих опыта практической деятельности в течение пяти лет, который необходим для приобретения общекоммуникативного и профессионального опыта.
Динамичная реорганизация государственной службы в системе комплексной отрасли законодательства порождает необходимость наличия специального органа, призванного централизованно и упорядоченно решать вопросы государственной службы, к которой постоянно возрастают требования со стороны общества, а их удовлетворение зависит от роста ее эффективности, обеспеченного организационным и правовым совершенствованием. Государственная служба представляет собой также чрезвычайно сложный управленческий механизм, который, по мнению многих современных ученых, требует создания отдельной системы управления во главе с единым управляющим органом, который осуществлял бы все функции государственного управления в сфере государственной службы на всех уровнях возникающих в ней отношений [44, с. 162–172; 51, с. 214–222; [493], с. 14; [494], с. 13–22; [495], с. 62–65; [496] и др.]. Этого же требует и системный подход к совершенствованию государственной службы как организационного и правового явления, отход от отношения к ней как виду трудовой деятельности, решение вопросов которой возможно осуществлять на локальном уровне. Государственная служба, имеющая административно-правовые начала, ориентирована на создание специальной системы органов управления в ею.
В существующей системе государственных органов Республики Беларусь специализированных органов по управлению в данной сфере не существует. Их осуществляют практически все государственные органы в пределах своих полномочий.
Так, Национальное собрание Республики Беларусь, наряду с принятием законов в данной сфере наделено полномочиями по решению кадровых вопросов при назначении и смещении с ряда высших государственных должностей.
Президент Республики Беларусь обладает обширными полномочиями в области государственной кадровой политики, которые он реализует как самостоятельно, так и с помощью Администрации Президента Республики Беларусь как органа государственного управления, обеспечивающего его деятельность в этом направлении. Администрация Президента Республики Беларусь осуществляет формирование единой системы учета руководящих работников государственных органов, иных государственных организаций, ведение кадрового реестра Главы государства; общее руководство деятельностью государственных органов и иных государственных организаций по подготовке, переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров; согласование в случаях, предусмотренных законодательством, кандидатур при назначении их на должности; создание и совершенствование системы аттестации руководящих работников государственных органов и иных организаций, должности которых включены в кадровый реестр Главы государства, их конкурсного отбора и выдвижения, формирования резерва управленческих кадров; общее руководство и координация деятельности государственных органов и иных государственных организаций, подчиненных (подотчетных) Администрации Президента Республики Беларусь, а в случаях, установленных Президентом Республики Беларусь, также подчиненных (подотчетных) Главе государства [[497], подп. 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.22-1 п. 5].
Совет Министров Республики Беларусь как коллегиальный центральный орган государственного управления в соответствии со ст. 22 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» разрабатывает и вносит на рассмотрение Президента Республики Беларусь предложения по осуществлению кадровой политики, направленной на создание необходимого резерва высококвалифицированных руководящих работников системы подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов, содействует обеспечению их подготовки и повышения квалификации; координирует и контролирует деятельность подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов по осуществлению кадровой политики; участвует в формировании кадрового реестра Главы государства; утверждает кадровый реестр Совета Министров. Таким образом, участие в кадровых вопросах является одним из направлений деятельности Правительства [250].
Другие государственные органы и организации участвуют в реализации кадровой политики при выполнении своих непосредственных функций посредством работы руководителей и специализированных кадровых служб.
Опыт других государств показывает, что существование специальных органов и даже систем специального управления государственной службой часто является традиционным. Например, в ФРГ существует Федеральный комитет по кадрам [[498], c. 250–251] во Франции – Главное управление администрации и госслужбы [499, с. 211]. В КНР, согласно ст. 89 Конституции, общие функции по управлению государственной службой возложены на правительство (Государственный совет КНР) [[499]], а комплексное управление государственной службой осуществляет специализированное Министерство кадров Государственного совета [[500], ст. 85]. В Монголии в 1994 году создан специализированный орган, ответственный за пополнение государственной службы и решение иных кадровых вопросов [82, c. 97–102]. Опыт управления государственной службой в различных странах обобщенно представлен в работе А.Ф.Ноздрачева [47, с. 57].
Постсоветские государства также начали создавать подобные структуры. Так, в Российской Федерации в структуре Администрации Президента создано самостоятельное подразделение – Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы [[501]], с перспективой создания самостоятельного федерального органа по управлению государственной гражданской службой [[502], п. 2; [503], п. 2], что, однако, в части предоставления отдельных полномочий данному органу критикуется российскими специалистами [[504], с. 78]. В Украине существуют Координационная Рада по вопросам государственной службы при Президенте Украины как его консультативно-совещательный орган и Главное управление государственной службы Украины как центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, подчиненный Президенту Украины [[505]; [506]]. В Республике Армения специальным органом руководства и организации гражданской службы является Совет по гражданской службе, «который занимает более важное положение в структуре государственного управления, чем, например, министерство» [81, c. 118, 140].
В Республике Азербайджан также создан специальный орган управления государственной службой – Совет управления государственной службой, но он не является государственным органом, а его члены (18 человек, назначаемые Президентом, Председателем Милли Меджлиса (Парламента) и Председателем Конституционного Суда) осуществляет свои полномочия на общественных началах [214, ст. 5]. Данный орган осуществляет надзор за применением Закона о государственной службе и ее нормативно-методическое обеспечение, определяет перечень лиц, относимых к категории государственных служащих, осуществляет общие функции государственного управления в отношении государственной службы: анализ ее состояния, прогнозирование и планирование развития, координация в органах государственной службы и др. [[507], подп. 1.1 п. 1, подп. 2.1 п. 2].
Особое внимание вопросам создания системы органов управления в сфере государственной службы отводится в Кыргызстане. В этой стране создан Совет по государственной службе, определяющий стратегию и политику ее развития, механизм для согласованного функционирования и взаимодействия всех государственных органов, который состоит из представителей всех ветвей власти, и Агентство по делам государственной службы, являющееся постоянно действующим органом Совета, подчиненным Президенту. На местах созданы региональные подразделения Агентства, а в государственных органах государственной службы учреждены должности статс-секретарей, ведающих вопросами реализации кадровой политики [162, ст. 12–14].
Общая сфера деятельности органов управления государственной службой в зарубежных государствах не означает однообразия в выполнении функций и реализации полномочий. Однако чаще всего они сводятся к разработке общих требований к должностным лицам, организации общего набора кадров, их подготовки и переподготовки, этическому регулированию, подготовке предложений по оплате труда за выполнение обязанностей государственной службы [[508], с. 24–37], а также к осуществлению организационно-методического руководства и координации деятельности всех государственных органов по вопросам государственной службы.
В перспективе при условии комплексного развития государственной службы Республики Беларусь и совершенствования ее правового регулирования на основе подхода к ней как единой системе разрешение вопроса об образовании обособленного специального органа управления в сфере государственной службы станет необходимостью. Данный орган по статусу может относиться к республиканским органам государственного управления, подчиненным Президенту Республики Беларусь, который с учетом уже используемых в Республике Беларусь наименований может называться Национальным комитетом государственной службы. В свою очередь, в нем могут быть созданы структурные подразделения, осуществляющие функции государственного управления как по общим вопросам государственной службы, так и по координации ее отдельных видов в рамках общей системы государственной службы.
Среди общих направлений можно выделить следующие: 1) организация системы органов государственной службы и ее комплектование (определение системы органов государственной службы, их структуры, должностей государственной службы и ведения их реестра, разработки типовых и согласования непосредственных инструкций); 2) подготовка и повышение квалификации государственных служащих (ведение и подготовка кадрового резерва, координация общих вопросов обучения и переподготовки государственных служащих, координация и регулирование их стажировок, кроме организации непосредственно профессиональной подготовки и повышения квалификации в отдельных видах государственной службы, что может быть функцией самостоятельных подразделений); 3) развитие государственной службы (планирование и прогнозирование развития системы органов государственной службы, кадров государственной службы и ее финансирования, разработка и реализация государственной кадровой политики, определение рисков на государственной службе, правовой мониторинг государственной службы и разработка предложений по повышению ее эффективности, разработка и реализация мер по борьбе с коррупцией на государственной службе, широкое внедрение оценок не только деловых, но и нравственных качеств государственных служащих при назначении на должности и аттестации государственных служащих).
Последнее из названных структурных подразделений является наиболее значимым в плане обеспечения единства системы государственной службы и перспектив ее развития. Оно может иметь статус главного управления, и его следует укомплектовать наиболее квалифицированными кадрами, способными предлагать и внедрять передовые управленческие технологии, в частности системы стратегического планирования и организационной эффективности, целевых показателей и их оценки, процессное управление, корпоративное управление и другие современные управленческие технологии, отдельные положения которых освещены в трудах ученых не только в виде статей или их частей, но и крупных монографических работ и учебных пособий [3, с. 225–226; [509]; [510]; [511]; [512]; [513]; [514], с. 18, 22–23; [515]; [516], с. 23, 25–26 и др.]. В данном случае речь идет не столько о менеджеризации государственной службы как модернизированного объекта финансирования, которую справедливо критикует А.А.Гришковец [157, c. 51–53], сколько о целенаправленном развитии с конкретными перманентно сменяющими друг друга целями, правовом обеспечении их достижения, контроля за их выполнением. Анализ современных подходов правоведов и представителей иных наук (в частности, менеджмента, экономики, политологии) к совершенствованию управленческих механизмов приводит к выводу об их концептуальной схожести и возможностях использования достижений иных наук в правой науке о государственном управлении.
С учетом изложенного полагаем, что направлениями деятельности вышеназванного структурного подразделения также могут быть определение и реализация методологии государственного управления. Данное подразделение представляется координирующим по отношению к другим при реализации полномочий, связанных с разъяснениями общих положений законодательства о государственной службе с исключением этого полномочия из сферы ведения Министерства труда и социальной защиты. Подобные полномочия при условии укомплектованности специалистами в области конституционного и административного права позволят исключить неоднозначность и односторонность толкования ключевых понятий государственной службы: системы органов, мест службы, должности государственной службы, ее стажа и др., разрешения спорных вопросов в связи с осуществлением государственной службы в административном порядке исходя из особой специфики данного вида общественно полезной трудовой деятельности.
В названном специальном органе по управлению в сфере государственной службы требуется также распределить функции по конкретным видам государственной службы в Республике Беларусь ввиду их специфичности или по отдельным, наиболее важным направлениям государственной службы. Так, целесообразно выделение управления по работе с кадровым реестром Главы государства и руководящими работниками, с закреплением за ним соответствующих функций, реализуемых в настоящее время Администрацией Президента Республики Беларусь.
В качестве отдельного может быть выделено управление по вопросам государственной службы в представительных, судебных и прокурорских органах. Данное управление может анализировать вопросы государственной службы в этих органах, организовывать процесс повышения квалификации в них (в том числе и в отношении депутатов Палаты представителей Национального собрания и местных Советов депутатов и членов Совета Республики Национального собрания), контроль за соблюдением законодательства о государственной службе в данных органах, вносить предложения по совершенствованию процесса поступления и прохождения государственной службы в них, давать рекомендации и разъяснения.
Обоснованным представляется также выделение направления по работе с кадрами судебной системы Республики Беларусь в отдельное управление кадрового обеспечения судов с одновременным исключением аналогичных задач, возложенных в настоящее время на органы системы юстиции и хозяйственные суды, из их компетенции. Предлагаемое структурное решение может способствовать внедрению единых подходов к формированию судейского корпуса и штата судебных исполнителей, сосредоточению в едином органе всех вопросов, связанных с кадровым обеспечением судебной системы и соответственно уменьшению бюрократических процедур при назначении на должности судей, разграничению функций подбора кадров и контроля за их деятельностью.
Одним из важнейших направлений деятельности специального органа по управлению государственной службой следует признать работу в сфере аппаратной службы. На соответствующее подразделение могут быть возложены функции в области координации ее комплектования, подготовки специалистов и повышения квалификации в ней, участия в проведении экзаменов и аттестации, разрешения спорных вопросов дисциплинарной ответственности в административном порядке, разрешения иных споров на государственной службе, контроля за соблюдением законодательства по вопросам поступления и прохождения службы в ней.
Координация вопросов прохождения военной службы и военизированных разновидностей государственной службы при понимании государственной службы Республики Беларусь как единой системы требует наличия в едином органе по вопросам государственной службы отдельного структурного подразделения с укомплектованием его соответствующими специалистами, имеющими специальные звания. Они могут служить важным связующим звеном в реализации методологии единой государственной службы.
При наличии единого республиканского органа управления государственной службой все спорные практические вопросы, проблемы и противоречия законодательства будут в нем консолидироваться и оперативно разрешаться, что в конечном итоге будет способствовать как ее организационной эффективности, так и совершенствованию правотворчества государственных органов. Наличие централизованного органа управления государственной службой также необходимо для придания постоянного импульса для ее развития, поскольку сама она, отличаясь признаками консервативности и стремления к воспроизводству, не может быть реорганизована или усовершенствована без внешнего воздействия. Как отмечает Д.М.Канищев, при попытке любого изменения за счет собственных возможностей «она возвращается к глубоко закамуфлированным формам прежнего состояния», отличающимся закрытостью для общества и подчиненностью своим собственным обычаям и традициям. «Отсюда следует, что любая реформа государственной службы всегда сталкивается с не всегда явным, но в массе своей ощутимым сопротивлением чиновничества, которое любым нововведениям объективно предпочитает стабильную ситуацию с развитием внутри нее уже устоявшихся тенденций. Отсюда опять же хорошо известный из практики постоянный рост аппарата управления и обратное стремление к его сокращению» [57, с. 18–20].
Для системного управления государственной службой недостаточно создать республиканский орган управления в данной сфере. Система управления государственной службой связана также с методическим руководством: разработкой рекомендаций о структуре органов и их должностном составе, инструктивно-должностных документов и другими вопросами кадрового обеспечения. Данные функции могут быть возложены на Академию управления при Президенте Республики Беларусь с одновременным изменением ее статуса как органа государственной службы с выделением в ней отдельных должностей государственной службы. Академия управления также должна представлять ежегодный отчет с научным обоснованием состояния, эффективности и перспектив государственной службы. Для реализации поставленных задач следует наделить ее полномочиями по сбору необходимых материалов.
Академия управления может также обеспечить проведение экзаменов для лиц, поступающих на государственную службу, и лиц, проходящих государственную службу, при необходимости подтверждения уровня их профессиональной компетентности. Это будет способствовать большей объективности и беспристрастности экзаменационных форм.
Завершенная система органов управления государственной службы предполагает наличие отдельных структурных подразделений в каждом государственном органе государственной службы. Существующие кадровые службы являются их основой. Однако на них желательно возложить дополнительные функции с введением должностей специалистов по подбору персонала и локальному правовому мониторингу государственной службы.
Целесообразно создание коллегиальных структурных подразделений – дисциплинарных комиссий с целью обеспечения дополнительной защиты государственных служащих при привлечении их к дисциплинарной ответственности.
Возможности дополнительной защиты видятся также в том, чтобы предоставить государственным служащим и руководителям государственных органов право обращения в названный выше специальный республиканский орган по проблемным вопросам служебной деятельности с возложением на нее обязанностей давать разъяснения о применении норм права в спорных ситуациях.
Таким образом, создание системы органов управления в сфере государственной службы является составным этапом формирования эффективной системы управления государственной службой, которая должна обеспечить «надведомственный контроль за действиями чиновничьего аппарата, …реализацией законодательства о государственной службе» [[517], с. 41]. По мнению И.Н.Барцица, данная система служит «ключевым и первоочередным звеном в комплексе мер по реформированию государственной службы», поскольку призвана «существенно повысить уровень доверия граждан к государственной службе» [134, с. 27–30].
Так, важнейшим направлением деятельности в сфере управления государственной службой, выражающейся в аналитической работе, имеющей практический выход на повышение качества государственной служебной деятельности, является ее мониторинг. Мониторинг государственной службы представляет собой часть единого правового мониторинга. Данной деятельности в настоящее время уделяется много внимания в Российской Федерации, причем на уровне как теоретических исследований, так и внедрения его в практику работы государственных органов [229, с. 398–440; [518], с. 83; [519], с. 10–15; [520], с. 3–11; [521], с. 25–38 и др.]. Следует отметить значимость правового мониторинга, под которым понимается «постоянное системное наблюдение за состоянием и применением… нормативных правовых актов… с целью выявления, оценки и устранения проблем, связанных с их применением, а также с целью совершенствования нормативного правового регулирования в стране» [[522], с. 16]. Из указанного следует, что правовой мониторинг – это анализ не только законодательства, но прежде всего правоприменительной практики с целью уяснения и преодоления проблем реализации правовых норм. Правой мониторинг – это явление более широкомасштабное, чем анализ эффективности правовых норм.
В вопросах государственной службы при правовом мониторинге важно в целом устанавливать, соответствуют ли деятельность государственных служащих и ее правовое регулирование сущностному назначению государственной службы как публичной деятельности, осуществляемой в интересах общества. Это означает необходимость при сопоставлении цели правового регулирования и фактического результата, устанавливать их соответствие или несоответствие и, выявляя причины несоответствия, предлагать механизмы их устранения. Следовательно, правовой мониторинг в сфере государственной службы должен выполнять оперативную компенсаторную функцию, призванную своевременно выявлять проблемы и восполнять лакуны не только в правовом регулировании, но и в реализации правовых норм на практике. Последним этапом правового мониторинга должно быть реагирование на его результаты. В Российской Федерации внедрение системы мониторинга и создание механизмов реагирования на его результаты – два растянутых во времени этапа [229, с. 85]. Однако признание внедрения результатов мониторинга в практику в качестве его завершающего процесса и части мониторинга, а также использование российского опыта позволяют предвосхитить возможные упущения при его проведении в Республике Беларусь. Исходя из этого, какой бы правовой мониторинг не проводился, реализация его выводов возлагается на государственную службу. Таким образом, речь идет об отдельном направлении управленческой деятельности в сфере государственной службы – ее правовом мониторинге, обеспечение координации которого может быть возложено на самостоятельное организационное управленческое звено – Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, общее руководство которым осуществляет Администрация Президента Республики Беларусь.
Российскими специалистами доказано, что, кроме того, правовой мониторинг необходимо осуществлять в каждом государственном органе и его результаты консолидированно «сливать» в единый координирующий орган [[523], с. 26–27]. Представляется, что предметом мониторинга должны быть не только собственная правоприменительная деятельность, но и анализ обращений физических и юридических лиц, для чего предлагается вводить в государственных органах (организациях) опросные листы, которые аккумулируются в специальных опросных ящиках на бумажных носителях и на сайтах в электронном виде. Вышестоящие органы (организации) должны проводить обобщение и анализ опросных листов, итоги которых следует класть в основу совершенствования дальнейшей правотворческой деятельности. Данное направление деятельности представляется более глобальным, но и более эффективным, чем существующий в настоящее время поквартальный сбор статистических сведений от органов государственного управления о работе с обращениями граждан, которые в количественном соотношении содержат более 60 сведений. Каждое из этих сведений подается в сравнении с аналогичным периодом прошлого года, а также нарастающим итогом с начала года и по структурным подразделениям государственного органа (организации), являющимся самостоятельными юридическими лицами. Сведения представляются в разрезе данных об устных и письменных обращениях, коллективных и повторных обращениях, территориальной структуре обращений, источнике их поступлений, итогах рассмотрения обращений (положительно, отказано, даны разъяснения, рассмотрено с выездом на место, принято решение об окончании переписки, переадресовано для рассмотрения в другие организации, о рассмотрении свыше установленного законодательством сроков), о тематике обращений (по жилищным, пенсионным, финансовым и другим вопросам, вопросам прохождения службы, в том числе нарушениям служебной дисциплины и увольнениям), о личных приемах граждан должностными лицами (по видам должностных лиц, видам приемов, количеству принятых граждан), о привлечении к ответственности должностных лиц за нарушения законодательства об обращениях граждан и др.
Анализ научных позиций о правовом мониторинге позволяет выделить основные направления данной деятельности в сфере государственной службы Республики Беларусь, которые должны включать: мониторинг поступления на государственную службу в части комплектования ее профессиональными государственными служащими; мониторинг качества управления и финансирования государственной службы; мониторинг работы с обращениями и осуществления административных процедур; мониторинг оперативности взаимодействия государственных органов; мониторинг эффективности реализации компетенции государственных органов, оптимальности их структуры и распределения полномочий; мониторинг разрешения коллизий и споров при осуществлении государственной службы.
При этом указанные направления оцениваются на всех стадиях правотворчества и реализации его результатов, то есть проводится мониторинг внутри каждого из них по следующим критериям: правотворческая деятельность – на предмет ее соответствия законодательству и уменьшения количества подзаконных актов, а также их качества; реализация положений законодательных актов в сфере государственной службы – на предмет их применения как актов непосредственного действия с целью установления причин их неэффективности; характер и степень правоприменения подвергаются специальному мониторингу на предмет выявления недействующих норм, коллизий и пробелов.
Таким образом, результатом правового мониторинга государственной службы должны быть «корректирующие действия»: внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты, отмена недействующих норм, изменение компетенции органа, его структуры и штатной численности, перераспределение полномочий внутри органа, уточнение административных процедур, механизма взаимодействия органов между собой и др. [[524], c. 158–159].
Координационные функции и аналитическую работу по правовому мониторингу государственной службы, осуществляемую на научных основах, может проводить Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь на платной основе в соответствии с заключенными договорами, что предусмотрено действующим Положением об этом органе. Непосредственным результатом данного мониторинга выступают составление аналитического отчета с выработкой правил деятельности, направлений и рекомендаций по ее совершенствованию в конкретном органе, разработка локальных актов по вопросам государственной службы (служебны