3.1. Совершенствование подлежащей применению в процессе кодификации законодательной техники
Анализ применяемых в процессе кодификации отечественным законодателем технических приемов показывает, что жесткая унификация структуры и отдельных элементов для КНПА отсутствует. Это является препятствием для создания запланированного Свода законов РФ. При включении в свод законов в виде самостоятельных структурных единиц действующих КНПА законодатель столкнется с проблемой отсутствия единообразия наименования уровней обобщения нормативного материала в каждой из структурных единиц Свода. До начала формирования Свода законов РФ необходимо на законодательном уровне закрепить унифицированные требования, предъявляемые к структуре разрабатываемых и принимаемых КНПА.
Современный правотворческий процесс характеризуется тем, что разрабатываемые и принимаемые КНПА, существуют в форме кодексов и уставов. Никакого различия между КНПА, принимаемыми в форме кодексов либо уставов не усматривается. Различие в их наименовании определяется сложившимися в отдельных отраслях законодательства традициями.
При унификации форм КНПА следует отдать предпочтение кодексам. Уставы следует признать устаревшим вариантом оформления результатов кодификационной деятельности, за исключением уставов как основных законов субъектов федерации и муниципальных образований.
Следует признать негативной законотворческой практикой чрезмерно частое внесение поправок в тексты КНПА. В результате этого становится трудно ориентироваться в быстро меняющемся законодательстве, неэкономно расходуются общественные ресурсы, КНПА становятся неудобными в использовании, затрудняется педагогический процесс в учебных заведениях, подготавливающих специалистов в области права.
Подобное положение подвергается широкой критике в юридической среде. По верному мнению Д.А.Керимова и Д.В.Шумкова «регулируя общественные отношения, закон наиболее устойчив и стабилен. Он подвергается изменению, дополнению или отмене лишь в исключительных случаях в силу объективной общественной необходимости»[15], «стабильность закона – одно из важнейших требований теории и практики права»[16]. С целью обеспечения равновесия между динамизмом и стабильностью кодифицированного законодательства предлагается установить в качестве обязательного условия принятия законов, вносящих изменения в КНПА, положение, согласно которому все поправки вступают в силу с 1 января следующего года. В случае необходимости вступления изменений ранее этой даты должно быть получено квалифицированное количество голосов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Реализация предложенного правила сделает возможным обеспечение населения текстами действующих, а не устаревших КНПА. Это будет способствовать экономии национального богатства, позволит оптимизировать процесс подготовки юридических кадров высокой квалификации.
К основным принципам правотворчества традиционно относят законность, демократизм, защиту прав, свобод и законных интересов граждан, научность, профессионализм и системность. Дополнительно к перечисленным следует сформулировать следующие специальные принципы кодификационной деятельности.
1. Антиконсерватизм – придание юридической силы КНПА всегда связано с преодолением консервативных настроений части населения государства. Этот принцип является специфическим для кодификации. Законодательство, создаваемое вне кодификационной деятельности, по своему содержанию и направленности может носить прогрессивный либо консервативный характер. В случае, если такие некодификационные законы нуждаются в систематизации, избирается форма консолидации. Консолидация полностью сохраняет дух и букву систематизированного нормативного материала. Кодификация же всегда обновляет систематизируемый материал, изменяет его, дополняет. В связи с этим крупные кодификации осуществляются всегда на волне существенных преобразований общественно-политического строя. Склонность к традиционализму возрастает с приближением отдельного лица или группы населения к юридической практике. Каждый практикующий или преподающий юрист в случае кодификации определенной отрасли законодательства вынужден использовать в своей профессиональной деятельности новое законодательство. Поэтому каждая кодификация предполагает приложение некоторых усилий не только со стороны кодификатора, но и со стороны правоприменителя. Определенной же доле представителей практикующих юристов привычнее и удобнее пользоваться действующим законодательством, пускай разрозненным, пробельным и коллизионным, но зато давно изученным и понятным. Каждая кодификация сталкивается с сопротивлением со стороны традиционалистски настроенной части представителей юридической профессии. Таким образом, преодоление традиционализма, слом консервативных настроений есть один из принципов эффективной кодификационной деятельности.
2. Панкодификационность законодательства - каждая отрасль законодательства должна иметь свой КНПА, который будет являться её ядром. Введение этого принципа обосновывается тем, что КНПА в теории права признается критерием деления законодательства на отрасли наряду с предметом и методом правового регулирования. Поэтому затруднительно определить, к какой отрасли законодательства относится определенная статья нормативного правового акта, если она одновременно (а) не входит в содержание КНПА и (б) не входит в структуру нормативного правового акта, принятого на основании и в соответствии с КНПА.
3. Унификация - все основные элементы КНПА должны быть едины. Выше по ходу исследования доказана необходимость унификации как структуры, так и форм КНПА.
4. Устойчивая политическая поддержка. Суть этого принципа сводится к тому, что кодификационная деятельность требует не только приложения технико-юридических усилий со стороны законодателя, но и активной политической поддержки со стороны власти. В отсутствие такой поддержки законодательная власть зачастую не в силах осуществлять кодификационную деятельность, подчас даже в том случае, когда определенная работа запланирована. Значение политического фактора для кодификационной деятельности настолько велико, что нередко результаты кодификации в истории связываются с именами политических деятелей своего времени, принимавшими наиболее активное участие в оказании политической поддержки кодификации. Так, истории известны кодификации Наполеона, Сперанского. Мощный политический натиск большевистского правительства обеспечил кодификацию большинства отраслей законодательства после слома имперской правовой системы.
5. Стабильность – обеспечение длительных периодов времени действия КНПА в неизменном виде[17].
3.2. Моделирование кодификационной деятельности как необходимое условие создания Свода законов
В настоящее время доминирует точка зрения представителей отечественной правовой теории относительно целесообразности и необходимости полной кодификации отечественного законодательства. Каких либо объективных непреодолимых причин, препятствующих воплощению в жизнь этой точки зрения, в настоящее время не имеется. Законодательство РФ в достаточной мере приспособлено для полной кодификации. Но до настоящего времени сплошная кодификация отечественного законодательства не проведена. Работа над созданием единого федерального Свода законов ощутимых результатов не дает. Причина такого положения вещей видится в отсутствии единой универсальной модели кодификационной деятельности. Не осуществив моделирование правотворческой деятельности, законодательные органы всех уровней осуществляют кодификацию, руководствуясь исключительно тактическими потребностями. При этом обрабатывается та отрасль законодательства, которая представляет наибольший политический интерес в конкретный момент общественно-исторического развития.
Для того, чтобы создать единый Свод законов, следует подготовить нормативный материал, который будет посредством его принятия кодифицирован. Этот материал должен быть полностью обозрим и состоять из нормативных правовых актов одинаковой юридической силы. Хотя кодификация допускает обработку нормативных правовых актов и различной юридической силы с последующим уравниваем этих сил единым КНПА, сложность принятия громоздкого Свода законов диктует целесообразность осуществить выравнивание кодифицируемого материала по юридической силе уже на подготовительном этапе. Отсюда следует, что стадиями процесса создания КНПА в форме Свода законов должны быть признаны: начальная стадия – стадия рекодификации устаревшего кодифицированного законодательства; средняя стадия – стадия сплошной кодификации законодательства; конечная стадия – стадия принятия Свода законов.
Для обеспечения эффективной работы законодатель должен иметь определенные ориентиры, указывающие наиболее перспективные направления кодификационной деятельности. В качестве таких ориентиров следует использовать критерии (предпосылки), по которым кодификатор определяет объект своей работы. К ним следует отнести следующие.
1. Необходимость крупных изменений предмета или метода правового регулирования. Незначительные изменения в отрасль действующего законодательства можно вносить при помощи отдельных небольших по объему законов. Если же в коренном обновлении нуждается вся отрасль законодательства, то целесообразнее подготавливать и принимать новый КНПА, который одновременно закрепит новые нормы права и станет временн ы м и политическим ориентиром обновления отрасли.
2. Ожидаемость населением. Отношение населения государства к действующему и желаемому законодательству является фактором, который должен приниматься к вниманию в процессе нормотворческой деятельности. Население нередко ожидает от избранных им представителей разработки и введения в действие конкретного КНПА. В качестве примеров можно привести Земельный и Налоговый кодексы РФ. Уровень ожидаемости населением проведения крупных отраслевых кодификаций повышается одновременно с активизацией политической деятельности. Каждая реформаторская волна влечет за собой надежды народа на новое законодательство, наиболее воспринимаемая форма которого - кодексы.
3. Наличие нормативного правового материала, действующего в разрозненном виде и достаточного для создания КНПА. Нижней границей показателя по этому критерию следует признать действие около 50 статей закона по единому предмету правового регулирования. Если статей закона меньше, то полноценный КНПА на их основе вряд ли получится. Верхняя граница может быть установлена в пределах 1000 статей. Превышение этого показателя делает КНПА громоздким, неудобным в использовании. В случае, если проведение кодификации отрасли требует создания КНПА большего объема, то он должен быть разделен на самостоятельные части.
Применение рассчитанных критериев необходимости кодификации законодательства возможно не только изолированно для этой отрасли, но и при сопоставлении нескольких отраслей. Сравнение показателей позволит ранжировать отрасли законодательства по степени срочности проведения кодификаций.
Предлагаемая схема кодификационной деятельности предусматривает на начальном этапе наличие в системе законодательства соответствующего уровня устаревших нормативных правовых актов – как кодификационных, так и нет.
Решая задачи начальной стадии кодификационного процесса, законодатель заменяет устаревшие КНПА новыми. Одновременно новыми заменяются и устаревшие некодификационные нормативные правовые акты, а также разрабатываются и применяются некодификационные нормативные правовые акты, устраняющие пробелы в законодательстве. На этой стадии формируется обновленная система законодательства.
На второй стадии принятые ранее КНПА сохраняются, в них вносятся по необходимости изменения. Одновременно кодифицируются новые отрасли законодательства. Итогом стадии является сплошная кодификация базового уровня системы законодательства. Применительно к федеральному уровню по завершению работы на этой стадии все отрасли права должны быть урегулированы федеральными КНПА. Наряду с ними действуют только нормативные правовые акты либо более высокой юридической силы (федеральная конституция, ФКЗ) либо более низкой юридической силы (федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты). Построение системы законодательства по такой схеме позволит создать базу для создания Свода законов, который систематизирует исключительно КНПА, не затрагивая нормативные правовые акты более высокой и более низкой юридической силы.
На последней стадии все КНПА, за исключением конституционных (уставных), включаются в единый Свод законов. Принятый в результате проведенной кодификации Свод законов будет представлять собой КНПА, единый и всеобщий по своему уровню правового регулирования. Его нормы базируются на положениях основного закона и не должны им противоречить. Сам Свод законов является нормативным правовым актам прямого действия, но допускается принятие в развитие его положений ординарных законов, законов более низкого уровня компетенции в случаях, установленных конституцией, и подзаконных нормативных правовых актов.
Построение кодификационного процесса по указанной модели позволит: (1) унифицировать между собой структуры и виды КНПА, обеспечив, тем самым, плавное их вхождение в текст Свода законов; (2) определить положение Свода законов в системе законодательства, подверженного полной кодификации, что, в свою очередь, (3) снимет проблему места и роли конституционных (уставных) и ординарных законов в системе кодифицированного законодательства, наделив первые большей, чем Свод законов, юридической силой, а последние – меньшей.
Заключение
Кодификация - это вид систематизации законодательства, в процессе которого нормотворческий орган все выбранные внешне и внутренне обработанные нормативные правовые акты заменяет одним новым, с одновременной возможностью кардинального изменения правовой материи путём изменения норм права.
Современное развитие законодательной техники в своем инструментарии содержит, кроме классической формы кодификации, ускоренную и непрерывную кодификации, а так же рекодификацию. На практике использование «чистых» форм кодификации – явление редкое, потому как неоправданное. Современному законодателю удобно и выгодно в зависимости от складывающейся конъюнктуры смешивать различные формы кодификации.
Предпринимаемые в разные исторические периоды отечественным законодателем попытки глобальной систематизации действующего законодательства нередко приводили к достижению высоких результатов. Эффективность деятельности российских правотворческих органов по систематизации нормативных правовых актов находится на уровне ведущих государств мира. В нашей стране несколько раз удавалось создать своды законов. История отечественного правотворчества знает Свод законов Российской Империи, Свод законов СССР и действовавший одновременно с ним Свод законов РСФСР. Работа над созданием этих крупных актов систематизации позволила разработать и усовершенствовать приемы правотворческой техники, апробировать различные варианты систематизации законодательства.
Наличие опыта по систематизации законодательства сделало возможным сегодня отечественному законодателю вплотную подойти к решению вопроса о создании Свода законов РФ.
До начала формирования Свода законов РФ необходимо на законодательном уровне закрепить унифицированные требования, предъявляемые к структуре разрабатываемых и принимаемых кодификационных нормативных правовых актов, в том числе к перечню отдельных элементов этих актов, и их (элементов) наименований и нумерации;
В качестве унифицированной формы кодификационных правовых актов, принимаемых в форме федеральных законов, следует избрать кодексы. Именно в эту форму необходимо в ходе дальнейшего процесса кодификации оформлять её результаты (за исключением уставов как основных законов субъектов федерации и муниципальных образований).
С целью обеспечения равновесия между динамизмом и стабильностью кодифицированного законодательства следует установить в качестве обязательного условия принятия законов, вносящих изменения в кодификационный нормативный правовой акт, положение, согласно которому все поправки вступают в силу не ранее, чем с 1 января следующего года, а в случае необходимости вступления изменений ранее этой даты требуется квалифицированное количество голосов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Процесс создания Свода законов РФ предполагает последовательное прохождение следующих стадий:
-стадия рекодификации устаревшего кодифицированного законодательства;
-стадия сплошной кодификации законодательства;
-стадия принятия Свода законов
Список литературы
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 №11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. №31. ст. 4398.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. 1994. №32. ст. 3301.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 №14-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 1996. №5. ст. 410.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26.11.2001 №146-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Российская газета. 2001. №233.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 26.12.2014, с изм. от 08.03.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2015) // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. ст. 3823
6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ (ред. от 08.03.2015) // Собрание законодательства РФ. 1998. №31;
7. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 №117-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // Собрание законодательства РФ. 2000. №32. ст. 3340
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 30.03.2015) // Российская газета. 2001. №256.
9. Указ Президента РФ № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. №28. ст. 2642
Специальная литература
10. Алексеев С.С.Теория права. - М.: Юридическая литература, 1993.
11. Алексеев С.С.Советское право как система: методологические принципы исследования // Советское государство и право. - 1974. - №7. - С. 15.
12. Керимов Д. А. Законодательная техника. – М.: НОРМА, 2009.
13. Керимов Д.А., Шумков Д.В. Основы учения о праве и государстве. – М.: ЗАО ОЛМА Медиа Групп, 2008.
14. Муромцев Г.И.О культурно-исторической специфике российских кодификаций // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. - Н. Новгород: КВАРЦ, 2009.
15. Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования. - М.: АСТ, 2011.
16. Рыбаков В.А. Преемственность в праве и кодификация права // Журнал российского права. - 2007. - № 7. - С. 44.
17. Чашин А. Н. Формы кодификации // История государства и права. - 2014. - № 4. - С. 18-19.
18. Хюссен А., мл. Кодификация в Нидерландах 1795-1838 гг. (на примере брачно-семейного права) // Ежегодник истории права и правоведения. - 2002. - №3. - С. 49.
19. Шебанов А.Ф.Нормативные акты Советского государства. - М.: Изд-во МГУ, 1956.
[1] См.: Хюссен А., мл. Кодификация в Нидерландах 1795-1838 гг. (на примере брачно-семейного права) // Ежегодник истории права и правоведения. - 2002. - №3. - С. 49.
[2] См.: Рыбаков В.А. Преемственность в праве и кодификация права // Журнал российского права. - 2007. - № 7. - С. 44.
[3] См.: Алексеев С.С.Советское право как система: методологические принципы исследования // Советское государство и право. - 1974. - №7. - С. 15.
[4] См.: Шебанов А.Ф.Нормативные акты Советского государства. - М.: Изд-во МГУ, 1956. - С. 37.
[5] Алексеев С.С.Теория права. - М.: Юридическая литература, 1993. - С. 84.
[6] Муромцев Г.И.О культурно-исторической специфике российских кодификаций // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. - Н. Новгород: КВАРЦ, 2009. - С. 74-75
[7] Муромцев Г.И. Указ. соч. С. 77.
[8] Собрание законодательства РФ. 1995. №28. ст. 2642
[9] Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Журнал российского права. – 2009. - №1. – С. 98.
[10] Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ (ред. от 08.03.2015) // Собрание законодательства РФ. 1998. №31; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 №117-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // Собрание законодательства РФ. 2000. №32. ст. 3340
[11] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 26.12.2014, с изм. от 08.03.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2015) // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. ст. 3823
[12] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 30.03.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.04.2015) // Парламентская газета. 2002. №2-5.
[13] См.: Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования. - М.: АСТ, 2011. – С. 101-102.
[14] Керимов Д. А. Законодательная техника. – М.: НОРМА, 2009. - С. 60
[15] Керимов Д.А., Шумков Д.В. Основы учения о праве и государстве. – М.: ЗАО ОЛМА Медиа Групп, 2008. – с. 33
[16] Там же. - С. 39
[17] Чашин А. Н. Формы кодификации // История государства и права. - 2014. - № 4. - С. 18-19.