Конституция РСФСР 1918 года

Семинар. Советское конституционное строительство

Проводится в форме семинара по обобщению и углублению знаний с элементами дискуссии

1. Развитие конституционного законодательства советского государства:

а) причины принятия, обсуждение и утверждение Конституций СССР;

б) основные права, свободы и обязанности советских граждан;

в) избирательное право.

2. Конституции РСФСР,: причины принятия, структура, характеристика

3. Расширение института прав и свобод советских граждан в период «перестройки» (1985–1991 годы)

4. Высшие органы государственной власти и управления СССР: статус, порядок формирования, компетенция:

а) по Конституции РСФСР 1918 года;

б) по Конституции СССР 1924 года;

в) по Конституции СССР 1936 года;

г) по Конституции СССР 1977 года.

Конституция РСФСР 1918 года

Принятые II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов декреты закрепили принцип полновластия Советов, но не установили норм, регламентирующих порядок и компетенцию местных Советов, их исполнительных органов. Не были определены сущность и форма государства, конституционные права и свободы граждан, порядок реализации населением избирательного права. III Всероссийский съезд Советов, принявший Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, также оставил без решения многие вопросы, которые традиционно входят в содержание основного закона государства — Конституции.

Поэтому после заключения Брестского договора с Германией первоочередной задачей советского государства стала подготовка Конституции, которая была принята 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов. Конституция состояла из шести разделов: 1) Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, 2) Общие положения Конституции, 3) Конституция советской власти, 4) Активное и пассивное избирательное право, 5) Бюджетное право, 6) О гербе и флаге РСФСР.

Достаточно устойчивое положение советской власти и всесилие большевиков в Советах безусловно сказались в основных положениях Конституции и прежде всего в формулировках сущности и задач государства. Статья 9 Конституции прямо закрепляла диктатуру городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства, ставящую своей целью полное подавление буржуазии, уничтожение эксплуатации человека человеком и построение бесклассового общества - социализма.

Положение о ликвидации капиталистических отношений и переводе России на социалистические рельсы полностью соответствовало программным положениям большевиков и легализовывало уже проведенные в этом направлении меры по национализации (социализации) земли и ее недр, банков, значительной части заводов и фабрик, отмене сословий и связанных с ними привилегий, отделении церкви от государства. Не осталось конституционной декларацией это положение и в дальнейшем. Через 18 лет советское государство в новой Конституции торжественно констатировало факт создания социалистического государства рабочих и крестьян, базирующегося на социалистической системе хозяйства и социалистической собственности на орудия и средства производства.

По форме государственного устройства советское государство признавалось Федерацией Советских национальных республик. Подобное положение содержалось в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Однако в статье 11 Конституции давалась иная формулировка — допускалось вхождение в Федерацию автономных областных союзов, отличающихся особым бытом и национальным составом. Разноречия Конституции относительно форм национально-государственных образований в РСФСР свидетельствуют о том, что в этот период большевики не имели ясных представлений о том, каким путем и в форме каких государственных образований надлежит решать национальный вопрос в России.

Достаточно своеобразно закреплялись конституционные права и свободы граждан. Во-первых, они носили ярко выраженный классовых характер и предоставлялись только трудящимся. Значительная часть населения, так называемые эксплуататоры и лица, не занимающиеся трудом, были лишены права избирать и быть избранными в органы государства, а также обязанности служить в армии и «защищать революцию с оружием в руках». Принцип равноправия граждан Конституция связывала только с их расовой и национальной принадлежностью и предоставляла государству право лишать отдельных лиц или социальные слои конституционных и иных прав в случаях пользования ими «в ущерб интересам социалистической революции». Во-вторых, Конституция не содержала перечня конституционных прав и свобод, предоставляемых трудящимся, и не раскрывала их содержание. Назывались лишь те права и свободы, которые должны обеспечиваться советским государством. Например, устанавливалось, что в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы совести церковь отделяется от государства, а школа от церкви, свобода религиозной и антирелигиозной пропаганды признается за всеми гражданами. Подобным образом в Конституции закреплялись еще три политические свободы: свобода слова, выражения своих мнений, собраний, шествий, митингов и демонстраций, а также общественных союзов. Конституция не скрепляла право граждан на образование. Для этого у государства не было ни материальных средств, ни необходимых кадров. Ставилась лишь, задача предоставления рабочим и беднейшим крестьянам полного, всестороннего и бесплатного образования. Остальные слои населения должны были учиться за свой счет.

Конституцией предусматривались две конституционные обязанности: трудиться и защищать социалистическое отечество. Первая обязанность распространялась на всех граждан России без какого-либо исключения, поскольку «не трудящийся, да не ест!». Всеобщая воинская повинность носила дифференцированный характер. Трудящимся предоставлялось право «защищать революцию с оружием в руках», а остальным слоям населения «отправлять иные военные обязанности».

В специальном разделе Конституция закрепляет структуру, порядок формирования и компетенцию центральных органов государства: Всероссийских съездов Советов, ВЦИК, СНК и наркоматов, а также конституционные принципы формирования местных Советов и предметы их ведения.

Активное и пассивное избирательное право предоставлялось лицам, достигшим ко дню выборов 18 лет, из числа рабочих и служащих, а также крестьян и казаков-земледельцев, не пользующихся наемным трудом с целью извлечения прибыли. Этим нравом наделялись все солдаты Красной Армии и флота, а также граждане, потерявшие трудоспособность, если они до этого принадлежали к какому-либо из вышеназванных категорий населения.

Основанием лишения избирательных прав признавались прежде всего случаи проживания лицом на нетрудовые доходы, полученные в виде процента с капитала, доходов с предприятий, прибыли от использования наемного труда. Подобные правила распространялись на всех лиц, независимо от их социального происхождения: помещиков, буржуазию, крестьян и рабочих, сумевших пробиться в «зажиточные» слои населения. Лишались избирательного права также монахи и духовные служители церкви, частные торговцы, служащие и агенты бывшей полиции.

Другая особенность избирательного права по Конституции РСФСР выражается в неравном избирательном праве рабочих и крестьян. Выборы делегатов на Всероссийские съезды Советов производились по норме: от городских Советов — 1 делегат на 25 тыс. избирателей, от губернских съездов Советов — 1 делегат на 125 тыс. жителей. Различные нормы представительства от городских, уездных и волостных Советов устанавливались и при выборах на областные и губернские съезды Советов.

Закрепление неравных выборов и лишение избирательных нрав значительной части населения России не является обязательным условием диктатуры пролетариата. Как подчеркивал В.И. Ленин, это -«чисто русский вопрос». Опыт Учредительного собрания убедительно показал, что при проведении всеобщих и равных выборов советская власть и ее идеологи - большевики неизбежно потерпели бы сокрушительное поражение, стоило только населению избрать на Всероссийский съезд Советов большинство делегатов от мелкобуржуазных и буржуазных партий. С помощью конституционных ограничений избирательного права большевики без какого-либо труда обеспечивали нужный состав съездов Советов и, соответственно, принятие нужных решений. Ни один из Всероссийских съездов Советов, проведенных на основе Конституции РСФСР 1918 г., не предпринял попыток проводить какой-либо иной курс, помимо мер, предлагаемых большевиками.

В специальный раздел выделялись вопросы финансовой политики. Обычно в Конституции такие вопросы регламентируются в лучшем случае одной-двумя статьями. Возведение норм финансового права на уровень конституционных положений вызывалось особыми условиями советского государства. Придя к власти, Советы и руководимые ими большевики оказались без надлежащих денежных и иных материальных средств. В то же время местные Советы весьма неохотно перечисляли свои доходы от налогов и сборов в общегосударственный бюджет. С учетом этих обстоятельств Конституция закрепляла право советской власти «вторгаться в право частной собственности» или, иначе говоря, осуществлять по своему усмотрению национализацию, конфискацию и иные формы отражения частной собственности в доход государства. Одновременно закреплялось право центральных органов власти на определение видов доходов и сборов, входящих в общегосударственный бюджет, и самостоятельное расходование бюджетных средств на общегосударственные потребности и нужды.

Конституция РСФСР, несмотря на ее недостатки, оказала заметное влияние на рабочих других стран. Предоставленные ею права трудящимся России стали требовать рабочие Англии, Франции, США и других стран от своих правительств, ведя активную борьбу за их реальное осуществление в условиях буржуазного государства.

1922 — 1925 гг. ознаменовали новый существенный этап в развитии советского конституционного права. II съезд Советов СССР 31 января 1924 г. принял Основной закон (Конституцию) СССР, а XII Всероссийский съезд Советов 11 мая 1925 г. утвердил измененный текст Конституции РСФСР.

Конституция СССР 1924 г. состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. Декларация называла принципы и причины объединения советских республик в единое государство. Созданный Союз признавался добровольным объединением равноправных народов, обеспечивающим каждой республике право свободного выхода из Союза.

Договор состоял из 11 глав: 1) О предметах ведения верховных органов власти СССР, 2) О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве, 3) О съезде Советов СССР, 4) О Центральном Исполнительном Комитете СССР, 5) О Президиуме ЦИК СССР, 6) О Совете Народных Комиссаров СССР, 7) О Верховном Суде СССР, 8) О народных комиссарах СССР, 9) Об Объединенном государственном политическом управлении, 10) О союзных республиках, 11) О гербе, флаге и столице СССР.

Договор об образовании сосредоточивал в ведении Союза ССР вопросы, имеющие общесоюзное значение: представительство Союза в международных отношениях, объявление войны и заключение мира, ратификацию международных договоров, руководство внешней торговлей, транспортным, почтово-телеграфным делом, организацию и руководство вооруженными силами и др. В целях организации единого народного хозяйства и руководства им к компетенции общесоюзных органов были также отнесены правомочия по установлению общего плана народного хозяйства СССР, утверждение единого государственного бюджета СССР, установление общесоюзных налогов и доходов, установление единой денежной и кредитной системы. Союз ССР наделялся правом принимать основы законодательства по земельному, гражданскому, уголовному, трудовому и другим отраслям права.

Суверенитет Союза ССР сочетался с суверенитетом союзных республик. Конституция закрепляла положение, согласно которому суверенитет союзных республик ограничивался лишь в определенных ею пределах и только но предметам, отнесенным к компетенции Союза ССР. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно. При этом на Союз ССР возлагалась обязанность охранять суверенные права союзных республик.

Согласно Конституции СССР, высшим органом власти был Всесоюзный съезд Советов, в промежутках между съездами — ЦИК СССР, а между сессиями ЦИК СССР - Президиум ЦИК. ЦИК СССР состоял из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Союзный Совет избирался съездом из представителей республик пропорционально численности их населения. Совет Национальностей состоял из представителей союзных и автономных республик: по пять депутатов от каждой республики. Кроме того, автономные области РСФСР имели по одному представителю. Такой порядок формирования Совета Национальностей обеспечивал представительство в высшем органе власти СССР всех народов СССР. К ведению ЦИК СССР была отнесена законотворческая деятельность, а также определение полномочий Президиума ВЦИК и СНК СССР. ЦИК должен был собираться на очередные сессии три раза в год. Чрезвычайные сессии могли собираться по постановлению Президиума ЦИК, президиума одной из палат ЦИК или центрального исполнительного органа одной из союзных республик.

Президиум ЦИК СССР как высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти СССР наделялся правом издавать законодательные акты, приостанавливать и отменять постановления СНК и отдельных наркоматов СССР, а также центральных исполнительных комитетов и советов народных комиссаров союзных республик.

Исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР являлся СНК СССР. Он образовывался в составе Председателя СНК, его заместителей и 10 наркомов. Пять наркоматов были общесоюзными: иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. Отдельные наркоматы ведали отраслями народного хозяйства, управление которыми относилось к совместному ведению СССР и союзных республик. Это — Высший Совет Народного Хозяйства, наркоматы продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции. Управление остальными отраслями союзные республики осуществляли самостоятельно.

Особую роль в деле укрепления законности, согласно Конституции СССР, должен был играть Верховный Суд СССР. Наряду с функциями судебного контроля на него возлагался и конституционный надзор. Верховный Суд СССР должен был по требованию ЦИК СССР давать заключения о соответствии постановлений высших органов союзных республик Конституции СССР, а также разбирать споры между союзными республиками.

С учетом положений Конституции СССР, закрепившей распределение полномочий между Союзом ССР и союзными республиками, конституционных решений, принятых Всероссийскими съездами Советов, была частично изменена и дополнена Конституция РСФСР. Ее наиболее существенные изменения выражаются в следующем:

1. В текст Конституции не была помещена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, поскольку многие ее положения оказались выполненными (например, осуществлен переход всех банков в руки государства, аннулированы все международные займы царского правительства) либо утратили актуальность в условиях нэпа (всеобщая трудовая повинность).

2. Сохраняя в целом систему прав и свобод граждан РСФСР, новая Конституция внесла и некоторые коррективы. Так, Конституция предоставила права граждан РСФСР всем проживающим на ее территории гражданам союзных республик. В целях обеспечения реального действия принципа равноправия граждан независимо от их расовой и национальной принадлежности Конституция РСФСР установила право свободного пользования родным языком на съездах, в суде, управлении и общественной жизни, а также право обучения на родном языке в школе. Предоставлялось право отдельным национальностям на выделение в автономные советские социалистические республики и области.

3. Конституция РСФСР закрепила государственную собственность
на землю, леса, недра, воды, а равно фабрики и заводы, железнодорожный и воздушный транспорт и средства связи. Данная норма закрепляла важнейшую победу советского государства в сфере экономики — ликвидацию частной собственности на основные орудия и
средства производства и, соответственно, экономической основы для
эксплуатации чужого труда рабочих и крестьян.

4. Конституция была дополнена новой главой «Об автономных советских социалистических республиках и областях», которая конституировала уже сложившиеся отношения в деле национально-государственного строительства, закрепляла систему органов государственной власти в автономных республиках и областях, порядок их образования и деятельности.

5. Задачи укрепления законности, обеспечения неукоснительного действия постановлений и распоряжений центральных органов обусловили появление в Конституции норм, предоставивших право ВЦИКу отменять акты съездов Советов автономных республик и областей и иных местных Советов, распоряжения наркоматов РСФСР. Распоряжения наркоматов могли также отменяться Президиумом ВЦИК и СНК РСФСР.

Сохраняя верность прежнему курсу на уничтожение эксплуатации человека человеком и построение коммунизма, советское государство не сочло нужным улучшить конституционный статус бывших имущих классов и процветающих нэпманов. Предоставив им широкие права в сфере гражданского оборота, хозяйственной деятельности, государство по-прежнему лишало имущие слои каких-либо прав в области политики и образования. Как и прежде, все лица, использующие наемный труд или живущие на доходы с предприятий, проценты с капитала, не имели политических прав, не обладали правом избирать и быть избранными, не могли служить в Красной Армии.

7 октября 1977 г. Верховный Совет СССР принял новую Конституцию. Партия и государство рассматривали ее как дальнейшее развитие конституционных принципов и положений ранее действовавших Кон­ституции СССР и Конституции РСФСР применительно к условиям развитого социализма. «Проект новой Конституции, говорил

Л. Брежнев, — с одной стороны, обобщает весь конституционный опыт советской истории, а с другой — обогащает этот опыт новым содержа­нием, отвечающим требованиям современной эпохи».

Новая Конституция состояла из преамбулы, девяти разделов, 21 главы и 174 статей. Разделы Конституции располагались в следую­щем порядке: 1) Основы общественного строя и политики СССР. 2) Государство и личность. 3) Национально-государственное устройст­во СССР. 4) Советы народных депутатов и порядок их избрания. 5) Высшие органы государственной власти и управления СССР. 6) Ос- новы построения государственной власти и управления в союзных peспубликах. 7) Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор. 8) Герб, флаг, гимн и столица СССР. 9) Действие Конституции СССР и поря­док ее изменения.

В качестве конечной цели деятельности советского государства Конституция СССР закрепляла построение бесклассового коммунисти­ческого общества, основанного на коммунистическом самоуправлении. Сохранялся неизменным принцип народовластия, осуществляемого че­рез Советы народных депутатов как политической основы СССР. Эко­номическую основу СССР составляла социалистическая собственность на средства производства в форме государственной и колхозно-коопе­ративной собственности. Конституция закрепляла КПСС в качестве руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы.

Новая Конституция СССР, как уже говорилось ранее, не отлича­лась сколько-нибудь существенно от ранее действовавшего Основного закона СССР. Ее наиболее важные и новые положения характеризуют­ся следующим: 1) Советы депутатов трудящихся были переименованы в Советы народных депутатов, что якобы соответствовало сути совре­менного государства, которое является общенародным и отражает ин­тересы всего народа; 2) осуществлено дальнейшее совершенствование деятельности Советов путем увеличения срока полномочий Верховного Совета СССР до пяти лет, а местных Советов — до двух с половиной лет, закреплена обязанность Советов регулярно информировать насе­ление о своей деятельности, отчитываться перед избирателями; 3) зна­чительно расширена система социально-экономических и политиче­ских прав, в том числе впервые закреплено право на жилище, медицин­ское обслуживание, на участие в управлении государственными и общественными делами, на обжалование действий должностных лиц в суд и др.; 4) выделена специальная глава «Социальное развитие и культура», закрепившая принципы государственной политики в социально-культурной сфере, в том числе обязанность государства способ­ствовать усилению социальной однородности общества, стиранию классовых противоречий; 5) уточнены и конкретизированы полномо­чия центральных и местных органов, министерств и ведомств. Из Кон­ституции СССР был исключен перечень союзных и союзно-республи­канских министерств, который постоянно менялся и требовал внесения изменений в текст Конституции СССР (см. подробнее § 30 и 31).

Конституция СССР, принятая VIII чрезвычайным съездом Советов, развила, дополнила, конкретизировала нормы конституционного нрава применительно к новым условиям советского общества, сумев­шего за 10 лет интенсивного, созидательного, хотя порой и плохо согласованного с экономическими и иными социальными закономерно­стями, создать основы социализма.

По мнению И. Сталина, суть основ социализма — это утверждение «социалистической системы во всех отраслях народного хозяйства, подъем промышленности и сельского хозяйства, подъем материального положения трудящихся, повышение культурности народных масс, повышение их политической активности... Особенность советского об­щества нынешнего периода состоит в том, что в нем нет больше анта­гонистических враждебных классов, эксплуататорские классы ликви­дированы, а рабочие, крестьяне и интеллигенция, составляющие советское общество, живут и работают на началах дружественного со­трудничества».

Конституция СССР 1936 г. представляла собой образец использо­вания примеров законодательной техники. Лапидарные, в ряде случа­ев и афористичные фразы, четкий и ясный язык изложения норм пра­ва, логичность расположения структурных частей Конституции СССР, отсутствие малоупотребительных и непонятных широким массам тер­минов — все это выгодно характеризовало Конституцию СССР как ос­новной закон государства, делало ее доступной для понимания самыми широкими народными массами.

Конституция состояла из 13 глав, расположенных в следующем по­рядке: 1) Общественное устройство. 2) Государственное устройство. 3) Высшие органы государственной власти СССР. 4) Высшие органы государственной власти союзных республик. 5) Органы государствен­ного управления СССР. 6) Органы государственного руководства со­юзных республик. 7) Высшие органы государственной власти автоном­ных советских социалистических республик. 8) Местные советы госу­дарственной власти. 9) Суд и прокуратура. 10) Основные права и обязанности граждан. 11) Избирательная система. 12) Герб, флаг, сто­лица. 13) Порядок изменения Конституции.

Конституция СССР торжественно объявляла советскому народу и всему миру о создании принципиально нового социалистического госу­дарства рабочих и крестьян. В отличие от всех ранее существовавших и существующих государств власть в СССР принадлежит не меньшинству населения — феодалам, помещикам, капиталистам, — а всем трудя­щимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся.

Согласно Конституции политическая власть в СССР опирается на социалистическую систему хозяйства и социалистическую собствен­ность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства и уничтожения экс­плуатации человека человеком. Во всенародном достоянии, т.е. госу­дарственной собственности, находятся земля, ее недра, вода, леса, за­воды, фабрики, шахты, рудники, железнодорожный, водный, воздуш­ный транспорт, банки, средства связи, организованные государством крупные сельскохозяйственные предприятия (совхозы, машинно-тракторные станции и др.), а также коммунальные предприятия и основной жилищный фонд в городах и промышленных пунктах.

Закрепив плановый характер социалистической экономики, Конституция установила, что экономическая деятельность страны осуществляется в интересах увеличения богатства, неуклонного материального и культурного уровня жизни трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности.

Располагая такой мощной материальной базой, государство рацио­нально руководит экономикой, неуклонно обеспечивает рост матери­ального благосостояния народа и согласно Конституции СССР реально гарантирует каждому гражданину СССР широкий спектр политиче­ских и социально-экономических прав. Такой совокупности прав не да­вало и не может дать ни одно самое развитое капиталистическое госу­дарство.

В частности, впервые в Конституции СССР было провозглашено право граждан СССР на труд, отдых, материальное обеспечение в старости, право на образование, на предоставление женщине равных прав с мужчиной во всех областях хозяйственной, государственной, куль­турной и общественно-политической жизни. Конституция СССР впер­вые закрепляла принцип равноправия граждан независимо от их расы и национальности и устанавливала ответственность за прямое или кос­венное ограничение прав или, наоборот, установление прямых или кос­венных преимуществ граждан от их расовой или национальной при­надлежности, за всякую проповедь расовой или национальной исклю­чительности.

Весьма широким был и спектр политических прав граждан СССР. Конституция решительно порывала с прежней практикой проведения не всеобщих непрямых и неравных выборов представительных органов. Одновременно «в соответствии с интересами трудящихся и в целях ук­репления социалистического строя» гражданам гарантировалась свобо­да слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстра­ций, право на объединение в общественные организации.

Под влиянием Конституции СССР ООН в 1948 г. приняла Всеоб­щую декларацию прав человека, в которой предусмотрела большин­ство конституционных прав и свобод, предоставленных гражданам СССР.

Конституция СССР установила принципиально новую систему и порядок деятельности высших органов власти и управления СССР, союзных и автономных республик и местных Советов, определяла Союз ССР как союзное государство, основанное на добровольном объедине­нии равноправных и суверенных советских социалистических респуб­лик. Договор об образовании Союза ССР 1922 г. в Конституцию не во­шел, а в части распределения предметов ведения Союза ССР и союз­ных республик, как уже говорилось ранее, был существенно изменен в пользу Союза ССР.

Конституция СССР, закрепившая принципы и устои советского со­циалистического государства, права и обязанности граждан СССР, была с одобрением воспринята трудящимися буржуазных государств, которые видели в ней пример справедливого решения вопроса о положе­нии трудящихся в современном обществе.

К сожалению, Конституция СССР, будучи прогрессивной по сво­ему содержанию, конституционным нормам и принципам, не имела ре­шающего значения в деятельности государственных органов власти и управления Союза ССР и союзных республик, регулировании кон­кретных отношений. Конституция СССР никак не повлияла на развитие волюнтаристских методов управления экономикой, на укрепление и реальное действие суверенитета союзных республик, на прекращение в стране массового террора и насилия. Все негативные явления в дея­тельности советского государства, проявившиеся до принятия Консти­туции СССР 1936 г., сохранялись и весьма успешно развивались и в последующие периоды. Вопреки Конституции СССР общесоюзные органы государственной власти и управления СССР осуществляли нор­мативно-правовое регулирование по вопросам, отнесенным к ведению союзных республик. Вопреки конституционному положению о том, что правосудие в СССР осуществляется только судами, в НКВД СССР действовало Особое совещание, которое применяло самые суровые ме­ры уголовного наказания но внесудебном порядке. Подобные отступле­ния от Конституции умаляли ее значение как основного закона совет­ского государства, превращали ее в чисто декларативный, пропаганди­стский документ, не соответствующий реальному положению дел и не способный сколько-нибудь существенно влиять на них.